武夷山國家公園保護制度研究

林 濤

（集美大學 外國語學院，福建 廈門 361021）

黨的二十大報告指出：“要推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設。”[1]建立國家公園體制是新時代中國政府從維護生態安全、建設生態文明、實現中華民族永續發展的戰略和全局高度作出的重大戰略決策。武夷山國家公園作為首批試點地之一，在積累經驗方面有重要的模范示范作用，所做的努力嘗試也具有重大的意義與價值。本文著眼于我國引入的國家公園制度，先概述國際上發達國家的國家公園制度的基本情況、我國引入國家公園制度的政策動向，舉出我國國家公園保護體系中存在的整體問題，以及落實到武夷山國家公園實處的具體問題，然后根據問題提出可行的解決方案，旨在為我國國家公園保護制度的完善提供理論參考。

一、國家公園制度的概況

國家公園制度起源于1872 年成立的美國黃石國家公園，迄今為止走過了150 多年的發展歷程，業已成為目前通用于世界各國，并且使用最為廣泛的自然保護地模式[2]。國際知名NGO 組織——世界自然保護聯盟（簡稱IUCN）將國家公園（National Park）列為六種自然保護區中僅次于“嚴格的自然保護區”的第二類保護區。根據土地所有制形態的不同，國家公園可分為營造物制與既有區域制兩種形式，并由此產生了不同的管理方式。營造物制度，一般是將國有土地劃為國家公園專用的做法，集中于以美國為代表的新大陸國家以及肯尼亞等部分發展中國家。既有區域制是無論土地產權歸屬，將一定區域劃為國家公園的做法，多見于英國、日韓等歷史上高密度使用土地的國家[3]。我國國家公園土地因涉及集體產權，因此屬于后者，即土地所有權復雜，涉及原住居民權益的既有區域制。

因多種原因，我國歷史上長期未納入世界自然保護聯盟的保護地體系。2013 年，十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制，正式拉開了我國國家公園制度的序幕。2015 年，我國出臺《建立國家公園體制試點方案》，在9 個省份開展“國家公園體制試點”。2017年，中共中央發布《建立國家公園體制總體方案》，將我國的國家公園定義為：由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。2018 年，國家林業和草原局、國家公園管理局正式掛牌。2019 年，發布《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》。2021 年10 月，正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。2022年，國家林業和草原局發布 《國家公園管理暫行辦法》。這一系列舉措，完成了我國國家公園制度的頂層設計,開始了將生態文明建設納入“五位一體”的中國特色社會主義總體布局，并且貫徹生態文明思想的實踐探索。

武夷山國家公園是首批十個國家公園體制試點單位之一，也是首批設立的國家公園之一。武夷山國家公園總面積1280 平方千米，位于閩贛交界武夷山脈北段，涉及福建省、江西省兩省5 個縣市區行政單位。其丹霞地貌極富代表性，九曲溪、大王峰等山水景觀組合價值很高，還有古懸棺、朱熹理學等歷史人文因素，動植物資源豐富，被稱為“昆蟲世界”“鳥類天堂”，兼有茶文化、九曲溪漂流等生態游憩功能。2017年成立武夷山國家公園管理局，現在福建省已出臺了《武夷山國家公園條例（試行）》，江西省也在積極推進武夷山國家公園立法進程[4]。

二、現存問題

由于我國國家公園設立不久，現面臨經驗不足、行政區劃與自然生態割裂、區域協同立法困難重重等多方面問題。落實到武夷山國家公園實際，又存在著閩贛兩省省際協同立法以及閩贛兩省區域協調發展不均等困境。

（一）空間割裂問題

在我國行政治理過程中，行政區劃與自然生態區劃之間存在著天然不匹配的問題，空間割裂現象由來已久。雖然環境保護、大氣污染防護等物理上跨行政區劃的法規也不少，但多為上級政府協調，地方政府協商解決這樣的二元體制，概括性條文多，有著概念不清、權限不明、執法不一等不足，事實上容易形成拼湊型空間治理的地方主義。2018 年，秦嶺國家中央公園中大量違建別墅群的事件震驚世人，究其根源即與此弊端有著千絲萬縷的聯系。

同時，我國在生態保護方面存在多重立法、平行分散現象，既有《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等綜合性法規，又有《海洋環境保護法》《國家濕地公園管理辦法》等特定對象的法規。這種“包容性”高，“可操作性” 低的割據型法律的產生是由于我國每個發展階段的需求不同，新事物在舊事物基礎上長期堆砌造成的結果。

這種法律概念的零散性導致長期以來與環境相關的法律法規未能形成規范化體系，也造成制度銜接效率低，再加上管理部門交叉，最終造成了立法執法力度低，部分法規在特定領域相互制約的局面，給我國國家公園制度的構建帶來了局部的法律屏障。

（二）“區域協調發展戰略”下的省際協同立法困境

黨的十九大報告在“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”一章中提出“要實施區域協調發展戰略”[5]。國家公園在物理上屬于自然生態區劃的概念，因此經常需要鄰近兩省甚至跨越多省的共同管理。協同治理的現實需求，間接上需要面對“區域發展不平衡”所帶來的牽制。“區域協調發展戰略”下的協同治理，其核心在于法治協同，而法治協同的核心又在于立法協同。

賀海仁將“區域協同立法”定義為：兩個或者多個立法主體按各自立法權限與立法程序，根據立法協議，對跨行政區域或法域的法律主體、法律行為或者法律關系調整對象分別立法，互相對接承認法律調整對象法律效力的立法行為。[6]當前，由于區域協同立法概念未有共識，與我國既有的單一制國家結構、一元兩級多層的立法制度間關系緊張，地方省人大雖有制定地方法規的權力，但實際上中央專屬立法權留給地方立法的可操作空間極為有限[7]。現如今，區域協同立法多停留于立法信息、項目、程序的溝通，形成的協同立法以生態環境保護為主，且多為“共同協商+各自立法”這一相對寬松自由，強制力不高的“弱協同”模式。

同時，區域發展不均衡，容易導致合作主體都力爭實現自家利益最大化，最終造成區域協同立法“成形多、成果少”的弊端。武夷山國家公園保護制度的形成還面臨鄰近兩省在經濟發展上的不平衡、在武夷山國家公園問題上博弈主體力量極為不平衡等問題的挑戰。2022 年，雖然江西省和福建省在較前年全省GDP 增長率并列全國第一，但福建省GDP 為53109.85 億元，位列第八位，江西省為32074.7 億元，位列第十五位，僅為福建的一半多[8]。此外，武夷山國家公園有78.2%位于福建，全國知名度認識上決定了福建是保護的主體，閩贛兩省在項目上地位懸殊，經濟程度也有差異，如何在資源交換、權益提升上達成共識也成為亟待解決的關鍵問題。

（三）經驗不足

從本質上來說，以上兩個難題的產生，實際上可以歸結為我國在國家公園保護制度上的經驗不足。而經驗不足又可以歸結為兩個方面：一個是由于我國國家公園制度引入的滯后造成的，即面對新事物的困惑；一個是類似于大熊貓國家公園所面對的因熊貓棲息地僅限于我國，缺乏可借鑒的國際經驗，即完全依賴于自我摸索總結所造成的不安。

由于我國國家公園內土地邊界不清，管理權屬復雜等歷史遺留問題多，體現為人口眾多、人地關系復雜，以及包括國家公園在內的所有生態保護區共同面臨的生態保護與經濟發展的平衡問題，成為包括武夷山國家公園在內的所有國家公園在形成保護體制的初期首先要解決的問題。如何“吃好首只螃蟹”，重塑治理體系，管理好“人”，總結國家公園區域內特許經營管理制度的模式，也成為我國國家公園保護制度亟需經驗積累的領域。

三、解決方案

（一）法律條文中概念表述的體系化措施

2019 年，中共中央印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中，首次統一使用了“自然保護地”概念，將其定義為：由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域和海域[9]。“自然保護地”概念的提出，是從根源上解決各種生態環境保護法規中對象定義不同的有效嘗試。“自然保護地”概念的提出，既來源于空間環境治理的現實需求，又是生態學創新的理論指引，是為了整合現有的碎片化法規，從全局高度解決既有法律的內生不足，從而實現從行政區域到自然區域的視角轉變。這一新概念表述的提出具有重要的意義，解決了現有多種法律中對象概念復雜、互有涉及、界限曖昧的問題，可作為既有環境保護法規在條文表述上的基礎平臺和判斷依據。“自然保護地”概念的推廣尚待加強，唯有此概念深入人心，并且有意識、有目的地廣泛使用它，方能避免法律法規的交叉定位。

（二）“區域協調發展戰略” 下的省際協同立法的操作方案

區域協同立法，需要遵循“立法人格平等”“立法行為共同”“立法法益一致”三個原則。當前，在習近平總書記“建立國家公園，須解決好跨地區，跨部門的體制性問題”的講話精神指引下，閩贛兩省已經形成了武夷山國家公園協同立法大背景上的共同認識。近期，在福建省人大常委會組織下，福建省內多市在九龍江、閩江流域的協同立法保護上，打破了行政界限，實現了從無到有的歷史性突破。閩贛檢察“2+5”協作機制暨檢察監督專項的落地，閩贛法院司法的協同探索，從實際部門入手推動閩贛省際協同立法，均取得了不菲成績。作為武夷山生態保護的兩大執行主體——武夷山國家公園與江西武夷山自然保護區管理局，在黃崗山區域生態資源的聯合管護，游客路線的聯合巡護，以及科研項目合作、科普宣教等多個方面的合作事宜都有了實質性進展。圍繞武夷山國家公園的閩贛省際協同立法具有雙方執行部門認識一致的優勢，為進一步協同立法提供了實際保障。

在區域協同立法的實際操作過程中，首先應明確中央和地方在區域協同立法上的權限配置，確認中央立法框架，《立法法》明確了地方立法中賦予的權力空間和地方立法需要規避的一些原則性問題。明確“行政三法”中的排除性表述，在避免抵觸上位法基礎上，縮小區域協同立法的范圍。應該遵循“大法指導小法，中央統籌地方”的原則，在《國家公園法》或《國家公園法實施條例》細則出臺后，根據中央指導性解讀，確定兩省人大協同立法操作方向，確保后期協同立法最大限度體現中央精神。

同時，應該采取“一個文本，兩家通過”的協同立法模式，法案中加入“省人民政府與鄰省同級人民政府共同建立武夷山國家公園聯席會議協調機制，統籌協調武夷山國家公園的重大事項，推動區域合作，共同做好武夷山生態保護工作”的一致內容。采取“法案＋條例”方式，法案由閩贛兩省人大制定，具體細節條例由兩省實際執行部門，如武夷山國家公園與江西武夷山自然保護區管理局等部門充分協商后制定，確保協同立法確實落地。

關于“區域協調發展”問題，圍繞武夷山國家公園，如何實現閩贛兩省在利益補償上的合作，無疑將成為其核心的實質問題。2020 年，福建省政府辦公廳發布了《建立武夷山國家公園生態補償機制實施辦法（試行）》，其中設定了生態公益林保護補償、天然商品喬木林停伐管護補助、林權所有者補償等共11 項生態補償內容[10]，但歸根結底未涉及江西省下轄部分的做法。由于游憩功能，茶業等經濟功能集中于福建省內，因此有必要建立江西方面亦能受益的體制，保障協同立法后能堅持執行，避免協同立法“有名無實”。建議可以在廈門碳和排污權交易中心平臺上由福建方面支出部分收入作為江西方面碳匯生態補償，促成江西省生態扶貧，建立中國特色的國家公園生態幫扶省際合作新模式。將生態補償視角納入合作主體權益博弈過程中，力爭實現一舉兩得的創新舉措。

（三）參考國內外先進經驗，納入武夷山國家公園制度體系

2019 年，中共中央印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中，提出“要堅持中國特色，國際接軌”的基本原則，指出要“立足國情，繼承和發揚我國自然保護的探索和創新成果。借鑒國際經驗，注重與國際自然保護體系對接，積極參與全球生態治理，共謀全球生態文明建設”[9]。由于我國國家公園不屬于營造物制，武夷山國家公園集體土地占比達71.3%，無法像美國黃石國家公園當初趕走原住居民一樣操作，因此應在重視3352 位原住居民的權益基礎上，力爭完善武夷山國家公園保護制度[11]。比如，可優先參考同處亞洲，采用既有區域制的日本“合作管理型”模式。

日本是亞洲最早制定國家公園法律，并且實際執行至今的國家（1933 年當時處于美國統治下的菲律賓也被指定了國家公園區域，但未制定相關法律）。日本1931 年頒布 《國家公園法》；1934 年2 月將云仙、霧島、瀨戶內海三處指定為首批國立公園[12]。在分區保護上，日本按照人類活動許可程度分為特別保護區域和三層級保護區域，特別保護區域內極力嚴格限制人類活動，三層級保護區域根據居民對生態破壞的大小逐層嚴格限制。在此方面，武夷山國家公園采用了相同理念，即劃分為核心保護區和一般控制區，核心保護區又分為核心區、緩沖區、部分試驗區。日本方面比較有特色的是采用了5 年一期的“1 園1 制度”政策，保證不合理的法規及時改進。同時，“信息公開與公眾參與制度”也是我國可以參考的制度之一。信息公開能夠充分保障國家公園內原住居民的知情權，公眾參與運營則能夠更大程度減輕生態保護與經濟發展之間的矛盾。日本在發揮包括國家公園、世界遺產等景區的游憩功能之時，提出要遵循 “Community-based tourisim（基于共同體的旅游，簡稱CBT）”模式，即最大限度地讓當地居民參與到景區運營中來，讓游憩功能帶來的收入最大限度地還原于社區。清華大學國家公園研究院院長楊銳在2023 年6 月21 日的國家公園特許經營制度建設和實踐研討會中也指出，“特許經營只有讓社區的老百姓能夠在國家公園和周邊安居樂業才是真正的成功”。[13]由此可見，CBT 模式也應該在我國國家公園保護機制中發揮更大的作用。應該在明確《武夷山國家公園條例（試行）》出臺后，一般控制區內原住居民的生活變化及其生計受影響的基礎上，鼓勵和促進原住居民參與特許經營管理。

在“堅持中國特色”方面，應該總結國內先進案例經驗，加以復制推廣。如通過對首個共同立法案例——赤水河流域共同保護立法、《中華人民共和國長江保護法》在區域協同立法方面的經驗總結，摸索適合武夷山國家公園的省際協同立法模式。在實際操作過程中，應探討協同立法的主體、程序、內容、后續保障等各個環節的閩贛兩省合作。

四、結語

武夷山國家公園作為首批國家公園成立兩年多以來，在探索實踐方面也積累了不少經驗，被《瞭望》稱為“國家公園的武夷山樣本”，該文充分肯定了福建省南平市“用10%面積的發展，換取90%面積的保護”的綠色高質量發展模式[14]。同時，武夷學院、福建農林大學等高校也在科研考察、提供咨詢方面發揮了重要作用。在今后的運營管理中，如能克服本文總結以上三個問題，武夷山國家公園也將作為首批國家公園發揮更大的模范作用。