城鄉(xiāng)融合促共富的大邏輯

從浙江實踐深入思考“千萬工程”推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展的決策內(nèi)涵，以及背后的歷史和理論邏輯，對當(dāng)下推動我國以城鄉(xiāng)融合發(fā)展促進(jìn)共同富裕有著重要實踐和理論意義。

潘毅剛

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院

副院長、研究員

20年前，時任中共浙江省委書記的習(xí)近平同志在經(jīng)過深入調(diào)查研究和系統(tǒng)思考謀劃后，為浙江量身制定的省域發(fā)展全面規(guī)劃和頂層設(shè)計的“八八戰(zhàn)略”中有重要一條——進(jìn)一步發(fā)揮浙江的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)勢，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。“千萬工程”就是作為落實推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展的重要抓手被提出并堅持下來的。20年來，在此戰(zhàn)略指引下，浙江順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，持之以恒實施“千萬工程”，在發(fā)展水平不斷提高的基礎(chǔ)上，不斷縮小“三大差距”，推動城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展更加協(xié)調(diào)，全省城鄉(xiāng)居民收入差距從2.37縮小到1.9，公共服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)普惠，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)居各省區(qū)第一，居民主要健康指標(biāo)接近高收入經(jīng)濟(jì)體水平。從浙江實踐深入思考“千萬工程”推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展的決策內(nèi)涵，以及背后的歷史和理論邏輯，對當(dāng)下推動我國以城鄉(xiāng)融合發(fā)展促進(jìn)共同富裕有著重要實踐和理論意義。

“千萬工程”推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的決策邏輯

當(dāng)前，學(xué)習(xí)“千萬工程”的經(jīng)驗，既要學(xué)習(xí)其中有益的做法和經(jīng)驗，更要循跡學(xué)、溯源學(xué)，學(xué)習(xí)其中科學(xué)的決策思維和觀念。“千萬工程”這項重大決策之所以產(chǎn)生持久成效，除了始終堅持以人為本、久久為功之外，與決策時洞悉城鄉(xiāng)二元體制問題、順應(yīng)城鎮(zhèn)化規(guī)律、堅持系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的決策觀不無關(guān)系，這也是當(dāng)下我們面對紛繁復(fù)雜發(fā)展命題，制定政策和設(shè)計制度時最值得學(xué)習(xí)的。

第一，解決城鄉(xiāng)發(fā)展中最突出問題的決策導(dǎo)向。“千萬工程”要解決的是城鄉(xiāng)發(fā)展中的核心問題，一邊城市建設(shè)欣欣向榮，一邊農(nóng)村人居環(huán)境臟亂差、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重滯后。當(dāng)時有人說，“走過一村又一村，村村都是垃圾村，走過幾十個垃圾村，才找到一個示范村”。根據(jù)當(dāng)時有關(guān)部門摸排，浙江全省3.4萬個村莊，只有4000個村人居環(huán)境較好。找準(zhǔn)了問題，藥方自來。習(xí)近平同志提出，要破解農(nóng)村的問題，首先要從農(nóng)村環(huán)境問題入手。一項對一萬個左右行政村進(jìn)行全面整治、把一千個左右中心村打造成為全面小康示范村的決策應(yīng)題而生。

第二，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢規(guī)律的決策視野。很多人都愿意把“千萬工程”放在農(nóng)村農(nóng)民或者生態(tài)綠色發(fā)展的視野中去看，這并沒有抓住“千萬工程”的全部本質(zhì)。“千萬工程”決策的高明之處在于，在城鎮(zhèn)化最好的趨勢下和最恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)，做了“最容易被忽略的事”。“千萬工程”整治環(huán)境只是表象，“只管城市垃圾，不管農(nóng)村垃圾；只管城市規(guī)劃，不管農(nóng)村規(guī)劃；只管城市污水，不管農(nóng)村污水”的背后，其實是城鄉(xiāng)二元分割的體制，是政府部門工作中“重城輕鄉(xiāng)”的扭曲機(jī)制。為什么城鎮(zhèn)化加速，卻要去抓農(nóng)村的問題？一句話概括，順時應(yīng)勢、破局改革、補(bǔ)齊短板。“千萬工程”決策的背景是21世紀(jì)之初，這是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展加速起步的時期，是城鎮(zhèn)化紅利反哺農(nóng)村最好的時期。推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須看到農(nóng)村。這也說明，“千萬工程”不只是一項農(nóng)村發(fā)展政策，而是一項城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的系統(tǒng)抓手，是用好城鎮(zhèn)化紅利，以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動、城鄉(xiāng)互促，彌補(bǔ)市場失靈之手，補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展短板的順勢應(yīng)時之舉。

第三，堅持城鄉(xiāng)一體經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌的決策觀念。找到農(nóng)村環(huán)境整治的小切口，只是開端。經(jīng)過20年來的豐富和不斷發(fā)展，“千萬工程”成為一項從人民共同利益出發(fā)而實施的系統(tǒng)性工程。“千萬工程”不僅是引領(lǐng)發(fā)展的龍頭工程、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)工程、“兩山”轉(zhuǎn)化的生態(tài)工程，更是鄉(xiāng)村治理的民心工程、共同富裕的改革工程。“千萬工程”為浙江指明了建設(shè)現(xiàn)代鄉(xiāng)村的目標(biāo)方向，開辟了城鄉(xiāng)共同富裕的有效路徑，找到了現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的核心抓手，賦予了鄉(xiāng)村文明傳承的創(chuàng)新內(nèi)涵，貢獻(xiàn)了鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展的中國方案。

以城鄉(xiāng)一體融合發(fā)展促進(jìn)共同富裕的理論邏輯

在城鎮(zhèn)化市場大勢之下，浙江主動推動鄉(xiāng)村建設(shè)，為中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了樣本和實踐路徑。為什么這樣一條城鄉(xiāng)融合的路子，能夠促進(jìn)共同富裕？我們認(rèn)為，以“千萬工程”抓城鄉(xiāng)一體發(fā)展的底層邏輯，還是動力因和方式因的結(jié)合。通過“千萬工程”抓鄉(xiāng)村一端非常關(guān)鍵，是以政府為而市場不為或市場不可為，實現(xiàn)發(fā)展中的協(xié)調(diào)，進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體協(xié)調(diào)發(fā)展。但不容忽視的是，城鄉(xiāng)一體融合最基礎(chǔ)的動力因，是要與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和市場化相結(jié)合。城鄉(xiāng)融合還有一個根本性的趨勢驅(qū)動，即城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化驅(qū)動城鄉(xiāng)融合，至少引發(fā)了三大內(nèi)在變化，這是邁向共同富裕的主要原因。

一是生產(chǎn)效率變高了。大量農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村人口由生產(chǎn)效率低的農(nóng)業(yè)部門向生產(chǎn)效率高的工業(yè)、服務(wù)業(yè)部門轉(zhuǎn)移。農(nóng)民變成工人、農(nóng)民到城里不是一個簡單的轉(zhuǎn)變，而是就業(yè)、收入、生產(chǎn)方式的全方位的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變一旦啟動，就不可遏制，其伴生我們常說的市場化、工業(yè)化，經(jīng)濟(jì)形態(tài)從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)躍升。

二是經(jīng)濟(jì)規(guī)模變大了。人口從分散的農(nóng)村向集聚的城市集中的過程，是一個創(chuàng)造就業(yè)、創(chuàng)造收入的自我增殖過程。人口集聚之后的最突出后果就是分工進(jìn)一步細(xì)化，衣食住行游購?qiáng)识伎梢猿蔀橐?guī)模龐大的市場，形成產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，并自我循環(huán)、自我強(qiáng)化、迭代升級。

三是公共服務(wù)變好了。公共品集聚之后提供的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，促使生活水平和福利進(jìn)一步提高。一個商業(yè)綜合體需要一定數(shù)量的人口支撐才能實現(xiàn)盈利，因而城市必然會有比農(nóng)村更多的消費(fèi)選擇，這也使得城市人口的生活更為豐富、生活質(zhì)量更高。而自來水、電力供應(yīng)、污水和垃圾處理、公園、圖書館、醫(yī)院等公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，也一定是人口集聚之后才投資可行、效益最大的。

顯然，這三個變化都有一個關(guān)鍵指向：通過城鎮(zhèn)化減少農(nóng)民、轉(zhuǎn)化農(nóng)民、升級農(nóng)民——人口向城市集聚，大部分人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門集中。城鎮(zhèn)化是人類文明進(jìn)入21世紀(jì)的最重大變革。今天的世界文明也大都集聚在城市，引領(lǐng)世界前行。目前來看，無論是平均水平，還是江浙粵等先發(fā)地區(qū)，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍遠(yuǎn)未完成。我國至少還有2億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要被城鎮(zhèn)消納，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，就意味著有一千三四百萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，這不僅帶來極其龐大的投資、服務(wù)、配套保障潛在市場，還因為人口消費(fèi)水平升級，驅(qū)動產(chǎn)業(yè)供給不斷升級、經(jīng)濟(jì)水平不斷躍升。表面看上去只是人進(jìn)城的問題，實質(zhì)卻是個戰(zhàn)略性問題。這些人能否進(jìn)城，決定了今天的發(fā)展。這些人能否融入城鎮(zhèn)，下一代能否在城鎮(zhèn)真正扎根，并不被階層固化，決定了明天的發(fā)展質(zhì)量和共同富裕的實現(xiàn)。從這個意義上說，影響城鄉(xiāng)共同富裕進(jìn)程的最大變量就是城鎮(zhèn)化。

大道之行，要義不煩。城鄉(xiāng)融合促共富的方法并不復(fù)雜，那就是順應(yīng)城鎮(zhèn)化趨勢，讓大量過剩農(nóng)村勞動人口在城鎮(zhèn)有工作、有好工作、留下來、活得好。但這個過程是漫長且復(fù)雜的，牽涉城鄉(xiāng)兩頭和體制機(jī)制。中國城鎮(zhèn)化早期之所以快，是因為更多的是物的層面的融合，比如打通城鄉(xiāng)道路連接，“要想富先修路”，讓人口加速流動，讓城鄉(xiāng)發(fā)展的機(jī)會相近，并帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)投資機(jī)會，使得廣大農(nóng)村人口不管在哪里都能享受到城鎮(zhèn)化紅利的外溢。進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期，城鄉(xiāng)的融合就更多涉及服務(wù)層面，牽涉城鄉(xiāng)制度深層次的體制機(jī)制問題。當(dāng)我們將城市的設(shè)施和基本公共服務(wù)延伸到農(nóng)村居民，雖然這些服務(wù)和保障是低水平的、兜底性的，但年復(fù)一年的改善，為農(nóng)村居民生活帶來了翻天覆地的改變，也為整個經(jīng)濟(jì)帶來了整體紅利。而另一邊，因為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，也相應(yīng)地為留下來的居民提供了更多的生產(chǎn)資料，提供了更好的發(fā)展機(jī)會。鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中得到了反哺，逐步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)共同從溫飽到總體小康，再到全面小康，并向現(xiàn)代化邁進(jìn)。

把握好城鄉(xiāng)融合促進(jìn)共同富裕的時代邏輯

時移世易，當(dāng)下全國各地城鎮(zhèn)化水平高低不同，城市規(guī)模大小不同，城鄉(xiāng)融合的階段不同，面對的問題也大不相同，但不管如何，城鄉(xiāng)融合依然是共同富裕的關(guān)鍵問題，堅定不移地推動城鎮(zhèn)化的大邏輯不能改變。推動城鄉(xiāng)融合，就是要堅持在社會生產(chǎn)力充分發(fā)展條件下，加快推動制度變革、技術(shù)進(jìn)步、引導(dǎo)需求、創(chuàng)新文化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推動形成城鄉(xiāng)之間融為一體、水乳交融的良性發(fā)展態(tài)勢。

一是堅持新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的有機(jī)結(jié)合。堅持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，減少農(nóng)民、轉(zhuǎn)化農(nóng)民、提升農(nóng)民。策略上，依然要在城市和農(nóng)村兩端發(fā)力，加快新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。農(nóng)村則要通過改革創(chuàng)新，進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元壁壘，推動要素雙向暢通流動，推動農(nóng)村農(nóng)民共同富裕。

二是堅持把打破城鄉(xiāng)二元體制擺在更加突出位置。共同富裕的核心是以解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距問題為主攻方向，更加注重向農(nóng)村、基層、相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，向困難群眾傾斜。這就要求我們要進(jìn)一步加快把打破阻礙城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制作為改革的方向，尋找抓手和載體，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以城鎮(zhèn)化、工業(yè)化紅利反哺農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)，不斷縮小城市和農(nóng)村之間的差距，縮小城市居民和農(nóng)村居民的差距，縮小人口集聚的大都市區(qū)與區(qū)位不佳的欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距。

三是堅持在發(fā)展中協(xié)調(diào)、在協(xié)調(diào)中發(fā)展的戰(zhàn)術(shù)策略。要堅持高質(zhì)量發(fā)展是硬道理，差異問題最終要通過內(nèi)生驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展去解決。20多年來，浙江推動的大都市區(qū)建設(shè)、以縣城為載體的城鎮(zhèn)化、小城市（小城鎮(zhèn)）、特色小鎮(zhèn)、未來社區(qū)以及“千萬工程”牽引的鄉(xiāng)村振興，打造了從緊湊的都市到開闊的田野城鄉(xiāng)融合發(fā)展的格局。這為我們依托城鎮(zhèn)化推動鄉(xiāng)村振興提供了實踐經(jīng)驗。要依托城市發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，放大資源型鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)功能，培育鄉(xiāng)村致富帶頭人，主動吸引鄉(xiāng)村農(nóng)創(chuàng)客，導(dǎo)入年輕人和企業(yè)人，種好地、經(jīng)營好農(nóng)業(yè)和土地。要以集聚思維推動鄉(xiāng)村振興，形成以共富導(dǎo)向優(yōu)化多元協(xié)同的政策體系，以產(chǎn)權(quán)改革和規(guī)劃創(chuàng)新盤活農(nóng)民農(nóng)村的資產(chǎn)資源，連片集聚找到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支點，有序推動全國鄉(xiāng)村因地制宜、振興繁榮。