碳市場出新規 既“強制”又“自愿”

劉馨蔚

全國碳市場不僅可以發揮市場在碳排放資源配置中的決定性作用，還可以實現有效市場和有為政府的有機結合，是實現全社會降碳低成本的政策工具。黨的二十大報告、中共中央國務院《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，以及黨中央國務院《關于全面推進美麗中國建設的意見》等文件中，都對全國碳市場建設提出明確要求。

日前，國務院公布《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自5月1日起施行，這是中國應對氣候變化領域的首部法規。《條例》重點就明確體制機制、規范交易活動、保障數據質量、懲處違法行為等諸多方面作出明確規定，為中國碳市場健康發展提供強大的法律保障，開啟中國碳市場的法治新局面。

“強制”與“自愿”互聯互通

據生態環境部副部長趙英民介紹，中國的碳市場是由全國碳排放權交易市場（即強制碳市場）和全國溫室氣體自愿減排交易市場（即自愿碳市場）組成。強制和自愿兩個碳市場各有側重、獨立運行，又互補銜接、互聯互通，共同構成了全國碳市場體系。

全國碳排放權交易市場以發電行業為突破口，2021年7月正式開市。兩年半以來，全國碳排放權交易市場覆蓋年二氧化碳排放量約51億噸，納入重點排放單位2257家，成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場。

建立了一套較為完備的制度框架體系。國務院印發實施《碳排放權交易管理暫行條例》，生態環境部出臺管理辦法和碳排放權登記、交易、結算3個管理規則，以及發電行業碳排放核算報告核查技術規范和監督管理要求等，對注冊登記、排放核算、報告、核查、配額分配、配額交易、配額清繳等涉及碳排放權交易的關鍵環節和全流程提出明確要求和規范，初步形成了全國碳排放權交易市場法律制度體系和工作機制。

建成“一網、兩機構、三平臺”的基礎設施支撐體系。建成“全國碳市場信息網”，集中發布全國碳市場權威信息資訊。成立全國碳排放權注冊登記機構、交易機構，對配額登記、發放、清繳、交易等相關活動精細化管理。建成并穩定運行全國碳排放權注冊登記系統、交易系統、管理平臺三大基礎設施，實現全業務管理環節在線化、全流程數據集中化、綜合決策科學化。

碳排放核算和管理能力明顯提高。實施“國家—省—市”三級聯審，運用大數據、區塊鏈等信息化技術智能預警，將數據問題消滅在“萌芽”階段。創新建立履約風險動態監管機制，督促企業按時足額完成清繳。參與碳市場企業均建立了碳排放管理的內控制度，將碳資產管理納入日常生產經營活動，相關企業的管理能力和核算能力顯著提升。

市場表現平穩向好。數據顯示，截至2023年底，全國碳排放權交易市場累計成交量達4.4億噸，成交額約249億元。碳價由啟動時的每噸48元上漲至每噸80元左右，漲幅約66%。

今年初，全國溫室氣體自愿減排交易市場正式啟動，旨在鼓勵各類主體自主自愿地采取額外的溫室氣體減排行動，產生的減排效果經過科學方法量化核證后，通過市場來出售，從而獲取相應的減排貢獻收益。

“啟動自愿減排交易市場有利于支持林業碳匯、可再生能源、甲烷減排、節能增效等項目發展，有利于激勵更廣泛的行業、企業參與溫室氣體減排行動。”生態環境部應對氣候變化司司長夏應顯表示。

“雙罰制”嚴懲數據造假

《條例》主要強調三點：

一是堅持全流程管理。司法部立法四局局長張要波介紹，對構成碳排放權交易的要素和各個主要環節，包括注冊登記機構、交易機構，以及溫室氣體種類和行業范圍、交易主體、交易方式、重點排放單位的確定、碳排放配額的分配，還有溫室氣體排放報告的編制核查、碳排放配額的清繳和市場交易等這些主要環節，《條例》做到了全覆蓋，力求不留空白、不留盲區。

二是保持必要的彈性。自上市交易以來，中國碳市場還不足3年時間，仍屬于一個新事物。立足于這一基本情況，《條例》在制定的時候，重在構建碳排放權交易管理的框架性制度，一方面為碳市場的運行提供基本遵循，確保規范有序。同時，在相關制度設計上，保持必要的彈性，為今后的探索發展留出足夠空間。

三是堅持問題導向。碳排放數據的真實性是碳市場政策功能能否有效發揮、市場能否健康運行的關鍵和前提。實踐中，“數據造假”已經冒出苗頭，立法必須突出問題導向，及時作出有效回應。

“《條例》把有效防范和懲處碳排放數據造假行為作為重要內容，從強化重點排放單位主體責任、加強對技術服務機構監管、強化監督檢查、加大處罰力度4個方面，著力完善制度機制，保障碳排放市場政策功能的發揮。”張要波表示。

針對碳排放權交易及相關活動中不同的違法行為，《條例》規定了豐富多樣的法律制裁手段，包括警告、核減碳排放配額、沒收違法所得、罰款、取消檢驗檢測資質、禁止從事相關業務、責令停產整治等。其中，既有申誡罰也有財產罰，又有資格罰和行為罰；既有民事責任、行政責任，又有刑事責任。

對于性質嚴重的違法行為，《條例》堅持重典治亂，加大懲處力度，有效防范遏制。例如，針對數據造假問題，對于接受委托編制年度排放報告以及對報告進行技術審核的機構，有篡改、偽造數據資料等弄虛作假行為的，規定了嚴格的法律責任。首先是沒收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足20萬元的，處20萬元以上100萬元以下罰款。對于直接負責的主管人員和責任人員，處2萬元以上20萬元以下罰款，5年內禁止從事相關業務。即“雙罰制”，既對機構處罰，又對相關責任人員進行處罰。

“《條例》在打擊碳排放數據造假、遏制虛報瞞報碳排放數據等行為方面，真正長出了‘牙齒，可以總結為6個字——嚴控、嚴查、嚴罰。”趙英民說。

爭取盡快實現市場擴圍

和發達國家成熟的碳市場相比，中國碳排放權交易市場還有很多待完善的地方。就當前存在的難點問題，《條例》有針對性地作出相應規定。例如，逐步推行免費分配和有償分配相結合的碳配額分配方式。目前，中國的碳排放權交易市場配額分配方式是免費發放，國際上成熟的碳市場大都開展了免費和有償分配相結合的實踐。

“適時引入有償分配并逐步提升有償分配比例，有利于控制碳排放總量，使碳價更真實地反映碳減排成本，更好地發揮市場作用，從而推動雙碳目標實現，也提升中國碳市場在國際碳定價當中的話語權。”趙英民指出。

目前，全國碳排放權交易市場有效的市場調控手段還不足，市場穩定機制尚不完善。《條例》將市場調節需要作為制定碳排放配額總量和分配方案的重要考慮因素，開展市場調控，平衡市場供需，防止碳價格失控等市場風險。

當前，中國碳排放主要集中在發電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等重點行業，這8個行業占國家二氧化碳排放的75%左右。而全國碳排放權交易市場僅納入發電行業，占全國二氧化碳排放總量的40%以上。

“將高排放行業盡早納入全國碳排放權交易市場，抓住全國75%的排放，充分發揮市場在碳排放資源配置中的決定作用，可以使得全社會的降碳成本實現最優、最小化。”趙英民稱。

為此，《條例》對確定行業覆蓋范圍和重點排放單位相關的工作程序進行明確。生態環境部每年將在全國范圍內對上述重點行業組織開展年度碳排放核算報告核查工作，同時開展市場擴圍的專項研究。趙英民透露：“我們正在積極推動，爭取盡快實現中國碳排放權交易市場的首次擴圍。”

關于擴圍的具體措施，趙英民介紹，將堅持穩中求進、先易后難的原則，優先納入碳排放量大、產能過剩嚴重、減污降碳協同效果好、數據質量基礎好的重點行業。以“成熟一個、納入一個”為原則，充分借鑒運用好已有的碳排放管理制度和經驗，加強擬納入行業的碳排放管理的制度建設、數據管理、宣傳培訓。

“擴圍工作將把握好節奏力度，科學合理確定不同行業的納入時間，分階段、有步驟地積極推動碳排放權交易市場覆蓋碳排放重點行業，從而構建更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。”趙英民表示。