“東方樞紐”設合作區從簡單復制走向集成創新

劉馨蔚

為貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，支持上海“五個中心”建設，海關總署、上海市政府會同相關部門，積極探索建設上海東方樞紐國際商務合作區（以下簡稱“合作區”），借鑒國際經驗，結合國內實際，開展政策集成創新，研究編制《上海東方樞紐國際商務合作區建設總體方案》（以下簡稱《方案》）。

“設立合作區，有利于進一步推動實施自貿試驗區提升戰略，助力上海當好全國改革開放的排頭兵、創新發展的先行者；有利于服務更加主動開放的國家戰略，豐富開放型經濟發展載體；有利于服務構建新發展格局，打造國內國際雙循環戰略鏈接。”海關總署副署長孫玉寧表示。

上海具備建立合作區的天然優勢

《方案》共涵蓋五個方面，主要內容可概括為“3個3”。一是3個定位。合作區的核心定位，一是便利國際商務交流的新平臺，二是服務資源要素匯聚的新載體，三是推動長三角一體化發展的新節點。二是3個核心功能，即便利國際商務交流、服務高端國際會展活動、提升培訓服務質量。三是采取3方面管理措施，分別是便利人員進出、便捷行李物品管理、實施貨物高效管理。

在時間線方面，《方案》明確，到2025年底，依托先行啟動區基礎條件，建設會展、培訓、酒店、服務等相關功能設施，同時抓緊推進配套設施建設，實現先行啟動區封閉運行；到2028年，完成整個先行啟動區建設，實現封閉運作；到2030年，合作區全面建成，區域功能輻射帶動能級實現躍升，與東方樞紐7平方公里形成聯動效應。

《方案》提出，要創建高度便利的國際商務交流載體，更好聯通國內國際兩個市場，更好利用國內國際兩種資源。上海市政府副市長華源指出，作為中國改革開放前沿陣地和深度鏈接全球的國際化大都市，對于落實這項制度，上海具備天然優勢，即區位條件優勢、制度創新保障、市場需求支撐。

合作區選址緊鄰浦東國際機場和上海東站。浦東國際機場是中國國際航空的門戶樞紐，年旅客吞吐量超7000萬人次，其中國際旅客約占五成。2028年，浦東國際機場T3航站樓將投入使用。屆時，旅客保障量將達到1.3億人次。而將于2027年建成通車的上海東站，年設計客流量也將達到6000萬人次。

“兩者將帶來各類要素匯聚交流的需求，更好支撐合作區集聚全球要素，配置全球資源。”華源稱。

合作區位于浦東新區，也是全國首個自貿試驗區所在地。目前，浦東新區已取得一大批開放型經濟的制度創新成果。合作區還兼具綜合保稅區、海關監管區和口岸限定區三大功能，具備便利化管理制度集成創新的優勢條件。同時，發揮上海市人大在浦東新區立法授權，提供一個良好的法律支撐。

目前，上海共有7.5萬家外資企業，5.8萬家外貿主體，外資企業總部956家，外資研發中心561家，口岸貿易額超過全球的3%，經上海口岸進出的境外人士居全國首位。同時，長三角地區是中國經濟開放度最高、最為活躍的區域之一，外貿外資企業有著大量的商務洽談、會議展覽、國際培訓等跨境交往需求。另外，每年在上海舉辦的進博會，在國際采購、投資促進、人文交流、開放合作等四個方面的平臺作用日益凸顯。

“合作區的設立將更好地滿足這些國際交往需求，打造鏈接長三角、服務全國、輻射全球的平臺載體。”華源表示。

非簡單復制，而是集成與創新

當前，國內外均有一些特殊類型的管理區域，并分別對應不同的政策制度設計，該合作區亦有其獨特之處。據孫玉寧介紹，一是對標國際。通過研究相關國家類似區域的發展情況，借鑒先進經驗和做法。二是立足國內。對國內各類特殊區域的政策功能進行梳理和研究，形成可借鑒的政策和措施。

合作區為境外人員提供創新多元、便利高效的國際一流服務保障。上海市商務委員會主任朱民介紹，在抵離環節，便捷入區手續，設置浦東國際機場專用交通通道，采用專用車輛提供接送服務。在浦東國際機場，設置多語種標識標牌，國際旅客自航站樓最遠端搭乘接駁車輛抵達合作區僅需約20分鐘。T3航站樓建成后，最快僅約10分鐘。托運行李可直接送達合作區，并可根據旅客需要直接送到酒店房間。國際旅客離境時，還可在聯檢大樓直接辦理值機手續。

在商務活動方面，合作區將建設國際一流的展覽、會議、培訓等功能性場所和設施。不僅能滿足大規模辦展辦會需求，也能提供專業化、小型化、定制化服務。區內布局先進的網絡、交通、能源等基礎設施，為商務活動提供良好的設施條件。結束商務活動需入境的境外人員，口岸簽證機關可在區內提供簽證服務，實現入區與入境服務的無縫銜接。

在配套服務方面，合作區突出國際化、多樣性、體驗式特色，提供優質的服務體驗。區內提供多種類型的商業、餐飲、休閑、文體等場所和設施設備；支持境外銀行卡、移動支付、現金支付等多種方式；區內的醫療條件也對標國際，滿足基礎就醫和健康服務需求。

“合作區的規劃建設將以市場需求為導向，優化軟硬件設施配置，不斷提升便利化服務水平，打造近悅遠來的國際一流商務交流環境。”朱民說。

合作區是境內外人員交流交往的新平臺、新區域，而人員便利出入區也是大家普遍關心的問題。為此，國家移民管理局創新高度便利人員進出的制度設計和政策措施。

國家移民管理局邊防檢查管理司負責人龔耀介紹，一是境外人員搭乘國際或地區航班自浦東國際機場入區無需簽證，憑合作區綜合管理機構備案的有效邀請即可。二是境外人員在區內開展商務活動，可停留30天，并可根據需要申請延期。三是境外人員可在區內申請口岸簽證，方便在國內開展商務考察等活動。四是境內人員入區實施通行許可管理。

“可以說，合作區是一個全新的區域，它不是某一類型特殊區域的簡單復制，而是對國內外各類區域功能的借鑒、集成和創新。”孫玉寧強調。

稅收政策內容豐富，風險防控“一體監管”

在稅收制度設計方面，合作區可在適用綜合保稅區現有稅收政策基礎上，疊加部分貨物進口免稅政策以及人員便利化措施，涉及免稅、保稅、退稅等稅收政策。

財政部關稅司負責人王洪林具體介紹道，合作區賦予部分境外入區貨物免稅政策。為支持合作區建設發展，對合作區建設所需的基建物資和運營所需的設備、儀器等實行進口清單管理。對符合條件的境外入區貨物實施保稅政策。對境內區外入區的貨物實行分類管理，部分貨物實行退稅。對境外人員攜帶自用、合理數量的行李物品進入合作區給予充分便利，境外人員可在區內提前辦理出境行李物品的離境退稅等手續。

“合作區的稅收政策內容豐富，覆蓋面廣、創新性強。從政策內容看，既可適用綜合保稅區現行政策，也給予更多符合合作區發展方向的貨物免稅等政策；從享惠主體看，既包括商業服務企業等經營主體，也包括進出合作區的人員；從商品范圍看，既包括合作區建設所需的基建物資，也包括合作區經營主體運營所需的設備、儀器等。”王洪林稱。

風險防控體系建設也是《方案》的一項重要內容。孫玉寧指出，合作區匯集了大量境外人員、國內商務人士，呈現多元的特點，這對高效管理提出了更高要求。為此，《方案》首先實施封閉管理。境外人士下機以后，通過閉環進入到合作區；境內商務人員、管理人員、服務從業人員，從各自專用通道進出區；貨物從專用卡口出入區。同時規定，除特定用途的車輛外，區外車輛不得入區。

其次，堅持科技賦能。孫玉寧透露：“目前，全國海關正在全力推進智慧海關建設。我們將把合作區海關的監管模式，作為智慧海關建設的重要應用場景，納入到智慧海關建設當中，統籌謀劃推進。”

此外，強化協同高效。建立各部門信息共享、協同共管的工作機制，特別是在監管過程中，一體設計監管流程，通過作業現場及設備共用，實現“一次過檢”。