中國傳統(tǒng)行政文化流變及啟示

欒子玉

（武漢理工大學，湖北武漢 430070）

在中國古代，雖未有專門的行政管理學科，但對國家管理的活動從未停止，形成了具有中國特色的管理文化，也可以稱之為中國傳統(tǒng)行政文化。文化是思想的先導，中國傳統(tǒng)行政文化對中國行政管理實踐有著重要的影響。不同國家的文化傳統(tǒng)和行政環(huán)境都在潛移默化中影響本國的行政管理模式，我國在借鑒和學習西方行政管理思想時，也應注重分析中國傳統(tǒng)行政管理理念的優(yōu)劣得失，推陳出新，繼承其中的精華，摒棄其中的糟粕。同時，任何一國的行政管理和國家治理都與該國的文化和文明休戚相關(guān)，既受到文化和文明的影響，也會影響文化和文明[1]。因此，明晰傳統(tǒng)行政文化的產(chǎn)生基礎(chǔ)和歷史流變，對于現(xiàn)代行政文化和行政管理實踐的發(fā)展有著不可忽視的重要作用。本文從影響中國傳統(tǒng)行政文化的經(jīng)濟政治文化基礎(chǔ)切入，通過歷史分析法，對傳統(tǒng)行政文化歷史發(fā)展的脈絡(luò)進行縱向梳理，歸納總結(jié)出傳統(tǒng)行政文化的積極影響，可以提升行政文化發(fā)展的歷史價值，奠定行政文化創(chuàng)新的歷史底蘊。

1 中國傳統(tǒng)行政文化產(chǎn)生基礎(chǔ)

傳統(tǒng)行政文化是指影響古代統(tǒng)治者進行國家管理的一系列思想道德的總和，也是統(tǒng)治者對百姓進行文化統(tǒng)治的工具。影響傳統(tǒng)行政文化產(chǎn)生和發(fā)展的因素主要有經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)。

1.1 經(jīng)濟基礎(chǔ)

馬克思在《黑格爾法哲學批判》中提出：經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。根據(jù)這一經(jīng)典理論，可以從經(jīng)濟背景入手，分析中國傳統(tǒng)行政文化的產(chǎn)生與發(fā)展。

西周末期井田制出現(xiàn)，此時伴隨著土地私有化和土地買賣，個體經(jīng)濟成長起來，生產(chǎn)效率有所提高[2]。春秋時期鐵器和牛耕的出現(xiàn)，使生產(chǎn)力得到更大發(fā)展，促進了社會變革。經(jīng)過春秋和戰(zhàn)國的動蕩，到秦一統(tǒng)天下，再到之后的封建王朝，統(tǒng)治者始終把農(nóng)業(yè)作為鞏固統(tǒng)治的經(jīng)濟基礎(chǔ)。中國古代一直以自給自足的自然農(nóng)耕經(jīng)濟為主，商品經(jīng)濟雖然一直存在，但統(tǒng)治者為鞏固統(tǒng)治，始終視商業(yè)為賤業(yè)，商品經(jīng)濟發(fā)展緩慢。受封建小農(nóng)經(jīng)濟的影響，人們的思想行為更趨向于封建保守、安于現(xiàn)狀，而不是變革與創(chuàng)新。同時，由于自然農(nóng)耕經(jīng)濟的影響，古代封建社會人們依靠耕作勞動獲得收獲，大多數(shù)百姓面朝黃土背朝天，思想單純。因此，傳統(tǒng)行政文化呈現(xiàn)出保守和包容的特點。

1.2 政治基礎(chǔ)

政治與行政密不可分，威爾遜雖提出“政治—行政二分法”，但在實踐中很難將二者完全區(qū)分開，因此政治與行政是你中有我、我中有你的關(guān)系，政治對行政有著重要的影響。

在中國古代王朝的發(fā)展歷程中，自秦統(tǒng)一六國始，封建帝制貫穿始終。皇帝是整個國家的管理者，更是絕對權(quán)力的擁有者，君權(quán)神圣不可侵犯。“唯天子受命于天”（《禮記·表記》）表明皇帝是獨一無二且至高無上的，是連接人與神的橋梁，必須聽命于天子，天子是權(quán)力的來源。秦始皇更是將帝王的尊貴推向了一個新的高度，他在瑯琊刻石宣布：“六合之內(nèi)，皇帝之土”“人跡所至，無不臣者。”（《史記·秦始皇本紀》）表明天上地下一切都屬于皇帝，黎民百姓皆臣服于皇帝，受皇帝恩惠，進一步體現(xiàn)了皇權(quán)至尊的觀念。國家的運行依靠皇帝的意志，雖有法治建設(shè)，但皇權(quán)凌駕于法之上，與現(xiàn)代法治有根本的區(qū)別。在中國古代自秦到清封建帝制2 000 余年的發(fā)展歷程中，加強中央集權(quán)始終占據(jù)主流，缺少限制皇權(quán)的制度，帝王始終是國家權(quán)力的中心，掌握國家命脈。受封建帝制的影響，傳統(tǒng)文化呈現(xiàn)出皇權(quán)至上、等級森嚴的特點。

1.3 文化基礎(chǔ)

傳統(tǒng)經(jīng)濟和政治基礎(chǔ)都是歷史文明的一部分，中華民族五千年的歷史文明對傳統(tǒng)行政文化的產(chǎn)生與發(fā)展有重要的影響。而一個文明內(nèi)在的精華其實是其本身的文化[3]，中華傳統(tǒng)文化是傳統(tǒng)行政文化的思想寶庫。

中華傳統(tǒng)文化中所蘊含的“中華民族以和為貴的和平性格、海納百川的包容特質(zhì)、天下一家的大國氣度”是中國歷史賦予中國人民的寶貴財富，對行政文化的產(chǎn)生與發(fā)展產(chǎn)生重要影響，奠定了中國行政管理的文化基調(diào)。習近平總書記強調(diào)：“中華文明具有突出的連續(xù)性，從根本上決定了中華民族必然走自己的路。如果不從源遠流長的歷史連續(xù)性來認識中國，就不可能理解古代中國，也不可能理解現(xiàn)代中國，更不可能理解未來中國。”[4]。這體現(xiàn)出歷史文化對一個民族發(fā)展進步的重要性。歷史是一個民族、一個國家發(fā)展壯大的根，歷史傳統(tǒng)不可忘，對國家發(fā)展如此，對行政管理亦是如此。行政文化只有根植于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化才能長出枝芽，才能真正促進中國行政管理的進步。

2 中國傳統(tǒng)行政文化的發(fā)展脈絡(luò)

受古代經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)等因素的影響，傳統(tǒng)行政文化有其獨特的發(fā)展脈絡(luò)，自商周至明清，傳統(tǒng)行政文化的發(fā)展具有連續(xù)性，是中國現(xiàn)代行政文化發(fā)展的根源所在。

2.1 商周時期的“天下”觀

中國古代自商開始奉行“神佑王權(quán)”的政治觀念，將權(quán)力神化，對百姓的教化依賴“神”的旨意。到西周時，天命論出現(xiàn)，對古代王朝的發(fā)展影響深遠。周人“皇天無親，惟德是輔”（《左傳·僖公五年》）天命依人事而變動的思想，開啟了中國古代人文主義先河。西周時的天命論，為政權(quán)的建立提供了合法依據(jù)。此外，天命論包含的重要內(nèi)容還有“敬天保民”“明德慎罰”，統(tǒng)治者只有德行端正，才有資格承接天命，做國家的統(tǒng)治者，受萬民敬仰[5]。這是傳統(tǒng)行政文化中德治文化的體現(xiàn)，道德是統(tǒng)治者的首要標準，只有以德治下、以理服人，國家統(tǒng)治才會穩(wěn)固。

春秋戰(zhàn)國時期，諸侯爭霸，社會動蕩。面對分裂、混亂的政治局面，復雜、動蕩的民族問題，如何讓人民有一個安定、和諧的生活，春秋戰(zhàn)國的思想家們不約而同地提出“一天下”的主張[6]。在百家爭鳴的時代，如何實現(xiàn)“一天下”，諸子百家提出了不同的主張。儒家主張施“仁政”，強調(diào)“仁義禮智信”在教化民眾中的重要性，國家統(tǒng)治者和管理者要對民眾富有仁愛之心；法家主張變革，要求以嚴格的律條管理國家，提出“君臣上下貴賤皆從法”（《管子·任法》）；道家主張無為而治，強調(diào)世間萬物皆有規(guī)律，要依據(jù)自然規(guī)律行治理之道。無論何種主張，思想家們都在為“一天下”而努力，這些思想碰撞啟迪了之后的“德政”思想，成為傳統(tǒng)行政文化的重要思想來源之一。這一時期的行政文化呈現(xiàn)出多樣性的特點，并為后世行政文化的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.2 秦漢時期的“大一統(tǒng)”

春秋戰(zhàn)國之后，秦始皇統(tǒng)一六國，建立起中國歷史上第一個統(tǒng)一的多民族國家，開啟了中國古代2 000 多年的封建帝制。秦開創(chuàng)統(tǒng)一局面，以法家思想治國，并在疆域范圍內(nèi)統(tǒng)一思想、統(tǒng)一文字、統(tǒng)一度量衡，為之后中華民族的統(tǒng)一局面奠定了基礎(chǔ)。然而由于缺乏管理統(tǒng)一國家的經(jīng)驗，又以苛政治國，民怨沸騰，很快被漢朝推翻。這一時期行政文化呆板專制，統(tǒng)治階級對下統(tǒng)治嚴苛，呈現(xiàn)出統(tǒng)一性、獨裁性的特點。

漢朝立國，維護國家統(tǒng)一成為重中之重，此時《春秋公羊傳》關(guān)于國家統(tǒng)一和安定天下的“大一統(tǒng)”思想被漢武帝采納，由此奠定了漢朝的統(tǒng)治基礎(chǔ)。“大一統(tǒng)”既指國家的統(tǒng)一，加強中央集權(quán)，安定天下之民；也指文化的相對統(tǒng)一，漢朝董仲舒“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”，強化了儒家文化的地位。自這一時期開始，中央集權(quán)被進一步強化，封建專制制度得到了進一步發(fā)展，傳統(tǒng)行政文化的專制性和集權(quán)性更加明顯。“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”（《詩經(jīng)·小雅》）體現(xiàn)了統(tǒng)治者的絕對權(quán)力，百姓都要服從于王，等級森嚴，行政文化呈現(xiàn)出封建性和排他性的特點。

2.3 唐宋之際的“文化繁榮”

至隋唐時期，封建制度發(fā)展到頂峰，此時國家統(tǒng)一，國力強盛，思想文化呈現(xiàn)多樣和開放的發(fā)展趨勢。隋唐諸帝大多既是政治家，又是思想家。他們不僅在政治方面有所作為，而且在統(tǒng)治思想、治國之道及政策和策略方面多有創(chuàng)見。隋唐帝王十分重視“民”，即便是歷來被視為暴君代表的隋煬帝楊廣，也曾昭告天下“非天下以奉一人，乃一人以主天下也。民惟國本，本固邦寧。百姓足，孰與不足！”（《隋書·煬帝紀》）雖然后來并未真正踐行，但也看出民的重要性。唐太宗更是主張帝王要重民、畏民，并進一步提出了“國以民為本”的政治思想，并運用到實踐之中。重民思想并不源于隋唐，春秋時孔子便提出“仁政”“愛民”的思想，到隋唐時期，這一思想被進一步發(fā)展，再到清康熙提出“以足民為首務(wù)”，可以看出傳統(tǒng)行政文化并不僅重視君主的權(quán)力，對民的關(guān)注也是源遠流長的。

宋元時期，在當時的貿(mào)易大港泉州，東西方宗教多元并存，創(chuàng)造了印度、波斯、希臘、大夏、安息、羅馬和中國等不同文化元素和諧共生的文化奇觀[7]。此時古代商業(yè)貿(mào)易得到發(fā)展，思想文化呈現(xiàn)出更為多樣和融合的特點。這一時期的行政文化也有了新的發(fā)展，理學在宋朝出現(xiàn)并得到發(fā)展，到元朝正式被確立為官方的意識形態(tài)，對國家治理產(chǎn)生重要影響。張載提出的“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學，為萬世開太平”的“四為”彰顯了儒家博大的胸襟和心懷天下與萬民的社會理想和價值理念[8]，成為后世文人追求的崇高信念。這一時期行政文化呈現(xiàn)出包容性、利民性的特點。

2.4 明清時期的“故步自封”

明清之際，封建制度逐漸走向衰敗，大廈將傾。傳統(tǒng)行政文化的封建性、保守性顯露無疑，世界在進步，明清王朝卻故步自封，不愿向中國之外的世界學習。封建專制制度和思想限制著清王朝的改變，逆時代潮流而行必將匿跡于歷史的洪流之中。雖有許多有志之士勇于挑戰(zhàn)封建政權(quán)，但大多并未觸及封建統(tǒng)治之根本，封建帝制已無法滿足社會治理與民眾的需求，亟須改變。

此時儒家文化仍舊是統(tǒng)治階級推崇的官方文化，仍舊施行維護落后君主專制統(tǒng)治的行政文化，傳統(tǒng)的統(tǒng)治思想已經(jīng)無法適應時代的發(fā)展。直到辛亥革命之后宣統(tǒng)下詔退位，中國行政文化迎來進步的曙光。

3 中國傳統(tǒng)行政文化的精華

傳統(tǒng)文化中既有精華也有糟粕，本文著重論證分析傳統(tǒng)行政文化中的精華部分，只有取其精華棄其糟粕，才能使中國現(xiàn)代行政文化的發(fā)展有根可尋、有據(jù)可依。

3.1 “以民為本”的政治傳統(tǒng)

民本理念源于儒家文化的民本思想，民本思想是中國傳統(tǒng)行政文化的一大特色。荀子曰：“君者，舟也；庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟。”（《荀子·王制》）荀子將統(tǒng)治者比作舟，民比作水，水能載舟亦能覆舟，提醒統(tǒng)治者要重視民，民是國家治理的根本，只有民心所向，國家統(tǒng)治才能穩(wěn)固。孟子曰：“民為貴，社稷次之，君為輕。”（《孟子·盡心下》）孟子強調(diào)民貴君輕，統(tǒng)治者作為國家的管理者，應該尚民愛民，急民之所急，而非站在高位俯視一切，棄民生于不顧。荀子和孟子的思想與我國現(xiàn)在“執(zhí)政為民”的理念如出一轍，都將人民視作國家治理中的核心，主張得民心者得天下，國家發(fā)展要順應民意。古時的民本理念雖有一定局限性，并不是真正的“人本”，但卻啟迪了現(xiàn)代以人民為中心的思想，是行政權(quán)力合法化的重要手段之一，可以增強民眾對政府的認同感、信任感、責任感，對中國行政管理的發(fā)展有著重要的影響。

3.2 “以德治國”的治理理念

“德”概念源起夏商，西周周公提出了“德治”思想。先秦時期孔子第一次提出了以“道之以德”為核心的德政觀，孟子、荀子等人也對“德政”觀念進行了進一步的發(fā)展[9]。孔子曰：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之。”（《論語·為政》）孔子將“德”放在國家治理的重要位置，統(tǒng)治者只有德行端正，才能得民心、聚民力。儒家“為政以德”的德治理念反映了中華傳統(tǒng)文化對道德的重視，對現(xiàn)代政府治理中重視管理人員道德素質(zhì)的理念產(chǎn)生重要影響。在德治理念影響下，管理者的能力固然重要，但比能力更重要的是道德素質(zhì)，擁有道德底線，才能守住本心。德治理念注重官員自律，對政府中的貪污腐敗現(xiàn)象有一定的制約作用，讓官員將禮法秩序銘記于心。

3.3 “以和為貴”的社會追求

“和”文化是刻在中國人骨子里的文化，“和”理念也是傳統(tǒng)行政文化中一脈相承、不可忽視的重要組成部分。中華傳統(tǒng)文化在人與自然的關(guān)系上主張“天人合一”，老子提出“人法地，地法天，天法道，道法自然”（《老子》），強調(diào)人應該尊重自然規(guī)律，對天地常懷敬畏之心，人與自然要和諧相處；在人際關(guān)系上主張“和為貴”，孟子提出“天時不如地利，地利不如人和”（《孟子·公孫丑下》，以性善論為基礎(chǔ)，強調(diào)在萬事萬物之中人與人之間的和諧重于一切。“和” 的理念還體現(xiàn)在國家治理之中，《禮記·禮運》中記載“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦”，強調(diào)要選舉賢能之人，講求信義，一心為公，追求天下大同。

4 傳統(tǒng)行政文化對現(xiàn)代行政文化建設(shè)的有益啟示

對傳統(tǒng)的繼承歸根到底是為了推動現(xiàn)實的發(fā)展，只有歸納總結(jié)傳統(tǒng)行政文化對現(xiàn)代行政管理的有益影響，才能使歷史文化真正發(fā)揮其價值。

4.1 提升行政文化發(fā)展的歷史價值

歷史是任何文化和文明發(fā)展不可忽視的價值源頭，只有正視歷史，從歷史發(fā)展中總結(jié)經(jīng)驗，才能夯實該學科發(fā)展的根基。現(xiàn)代行政文化的發(fā)展自然也離不開傳統(tǒng)行政文化的滋養(yǎng)，只有在繼承和發(fā)展傳統(tǒng)行政文化基礎(chǔ)上發(fā)展起來的行政文化才是現(xiàn)代行政文化。學者賀麟曾說：“在思想與文化的范圍里，現(xiàn)代決不可與古代脫節(jié)。任何一個現(xiàn)代的新思想，如果與過去的文化完全沒有關(guān)系，便有如無源之水、無本之木，絕不能源遠流長、根深蒂固。”[10]。中國古代特有的經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)產(chǎn)生中國傳統(tǒng)行政文化，這是中國現(xiàn)代行政文化的根源所在。在2 000 多年歷史中流傳下來的“民本”理念、“德治”理念、“和”理念是現(xiàn)代行政文化發(fā)展的重要養(yǎng)分，更奠定了現(xiàn)代行政文化的歷史基調(diào)，對傳統(tǒng)行政文化的繼承增強了人們的文化自信、歷史自信，也提升了行政文化發(fā)展的歷史價值。

4.2 奠定行政文化創(chuàng)新的歷史底蘊

文化的進步需要創(chuàng)新，傳統(tǒng)行政文化在歷史長河中曾幫助國家管理者協(xié)調(diào)統(tǒng)一思想，對當時的統(tǒng)治起到了正向鞏固作用，但并不完全適合現(xiàn)代行政管理。行政文化只有在繼承傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，摒棄糟粕的部分，才能發(fā)展出適合現(xiàn)代行政管理的行政文化。首先，“民本”理念催生了現(xiàn)代“以人民為中心”的行政文化，將人民利益放在首位，得到了廣大人民的支持。以人民為中心的理念深受人民擁護與愛戴，是因為它代表了人民最根本的利益與內(nèi)心的憧憬，將人民需求放在第一位；也是因為它植根于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，激活了曾被長期湮沒的古老尚民愛民的基因和傳統(tǒng)[11]。其次，“德治”理念推動了行政文化中道德自律意識的增強，充分發(fā)揮了文化的調(diào)節(jié)控制功能，使人們更加注重自身道德素質(zhì)的提升。“嚴以律己，寬以待人”之風成為現(xiàn)代行政文化的主流，與西方效率行政觀不同，中國行政文化的人文主義特點，是對傳統(tǒng)“德治”理念的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。最后，“和”理念是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精髓之一。中國人追求和合共生，行政文化亦是如此，現(xiàn)代行政文化中的“和諧社會”理念正是對“和”理念的延伸。中國現(xiàn)代行政文化注重人與人、人與自然、人與社會之間的和諧，強調(diào)“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”，追求社會中人與人之間的平等交流，包容和接納不同的文化，尊重差異、理解個性，推動世界文化和人類文明的繁榮進步。對傳統(tǒng)行政文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展賦予了傳統(tǒng)文化新的生命，更深化了行政文化的歷史底蘊，讓現(xiàn)代行政文化根基穩(wěn)固，枝繁葉茂。

5 結(jié)束語

文化是一個民族的精神內(nèi)核，任何文化都不是憑空出現(xiàn)，而是經(jīng)過長時間的發(fā)展，在對歷史的繼承與摒棄中逐漸形成的。無論在哪一時期，無視歷史都是不可取的，歷史文化是我們進步的基石。中華民族歷來是重視文化的民族，歷史上無論是秦始皇“焚書坑儒”，還是董仲舒“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”，都有極端不可取之處，卻也體現(xiàn)了統(tǒng)治者在治理國家時對文化的重視。

中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化包羅萬象、海納百川，在各個方面影響著中華民族的成長與發(fā)展，賦予中國人民特有的包容、謙和的氣質(zhì)。根植于優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳統(tǒng)行政文化也是源遠流長、博大精深的，是現(xiàn)代行政文化建設(shè)、政府內(nèi)部管理的重要影響因素。在現(xiàn)代行政管理實踐的發(fā)展過程中，離不開傳統(tǒng)行政文化的滋養(yǎng)，要充分利用傳統(tǒng)行政文化這一方沃土，理性對待，并與行政管理實踐相結(jié)合，為其注入新的活力。在現(xiàn)代行政文化建設(shè)過程中，要重視傳統(tǒng)，善于分辨優(yōu)劣，與中國具體國情相結(jié)合，傳承“民本”理念、“德治”理念、“和”理念，將其中的精華發(fā)揚光大，促進其現(xiàn)代化，使其適應社會主義民主政治和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，堅持以人為本，全心全意為人民服務(wù)，建設(shè)立足于歷史傳統(tǒng)、具有創(chuàng)新精神的現(xiàn)代行政文化，鑄造具有中國特色的行政管理體系。