深入實施國企改革深化提升行動 著力打造現代新國企

2023年是全面貫徹黨的二十大精神與落實黨的二十大戰略部署的開局之年，也是國有企業改革的承上啟下之年。往前看，2020年至2022年，全國國資國企實施了國企改革三年行動。截至2022年底，國企改革三年行動完美收官。往后看，新一輪的國有企業改革深化提升行動于2023年中正式啟動。新一輪的國企改革要求國有企業要以服務國家戰略為導向，以提高核心競爭力和增強核心功能為重點，著力打造現代新國企，堅定不移做強做優做大國有企業與國有資本，把國有企業的改革與發展融入實現中國式現代化的進程中，使國有企業在建設現代化產業體系、構建新發展格局、推動高質量發展中發揮更大作用，為強國建設、民族復興作出更大貢獻。

2023年：三年行動圓滿收官，國企改革承上啟下

2023年是國企改革承上啟下的關鍵年份。在此之前，國企改革三年行動完成了預定的政策目標。再往前看，始于黨的十八屆三中全會的全面深化改革已經篳路藍縷走過十年。十年間，國有企業不斷攻堅克難，取得巨大成效。實施國企改革三年行動則是集十年國有企業改革之大成，畢其功于一役。

2013年11月，黨的十八屆三中全會開啟了新時代的全面深化改革。以黨中央的重要相關政策發布為標志，國有企業改革十年具有鮮明的階段性特征，各階段穩步推進實施。

第一階段：2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）強調，必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力（后來一步步改成增強“核心競爭力”），還提出積極發展混合所有制經濟。《決定》為后來十年的國有企業改革定下了基調，之后的國有企業改革基本按照《決定》提出的方向展開。

第二階段：2015年9月，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）發布。《指導意見》特別強調了分類和混合所有制改革兩條內容，以及關于國有資產的保值、增值兩條內容，防止國有資產的流失。《指導意見》被稱為國企改革的頂層設計，與之后幾年陸續發布的一系列的幾十個國企改革文件共同形成了以《指導意見》為核心的“1+N”國有企業改革政策體系。

第三階段：2020年6月，經中央全面深化改革委員會審議通過，《國有企業改革三年行動方案》開始實施。國有企業改革三年行動的定位是落實“1+N”政策體系和頂層設計的具體施工圖，是可衡量、可考核、可檢驗、要辦事的。因此，國企改革三年行動是對《指導意見》發布之后四年國企改革的延續。國企改革三年行動突出強調了增強活力與提高效率。實施國企改革三年行動的政策目標，旨在形成更加成熟、更加定型的中國特色現代企業制度和以管資本為主的國資監管體制、推動國有經濟布局優化和結構調整、提高國有企業活力和效率等方面取得明顯成效。

2022年末，國有企業改革三年行動圓滿收官。2023年1月31日，全國國有企業改革三年行動總結電視電話會議總結提出，國企改革三年行動主要目標任務已經完成。總的來看，國企改革三年行動開展以來，各方共同努力，有力推動了國企黨的領導與公司治理相統一，更加突出強調了市場主體地位，三項制度改革更大范圍落地見效，“瘦身健體”有序推進，中央企業存量法人戶數大幅壓減，“兩非”“兩資”清退任務基本完成，企業辦社會和歷史遺留問題全面解決，鼓勵科技創新的體制機制不斷完善，國資監管的專業化、體系化、法治化水平不斷提高。

（一）中國特色現代企業制度逐步成熟定型

國企公司制改革的全面完成進一步夯實了國有企業作為獨立市場主體參與競爭的法律基礎。加快完善中國特色現代企業制度，推進黨的領導和公司治理有機融合，排在重點任務的首位。央企集團層面及重要子企業、地方一級企業及重要子企業全面制定黨組織前置研究事項清單，黨組織與其他治理主體的權責邊界更加清晰，同時，加快建設規范的董事會。來自國務院國有企業改革領導小組辦公室的數據顯示，已有1.3萬戶中央企業子企業和2.5萬戶地方各級國有企業子企業建立了董事會，實現了董事會應建盡建，其中外部董事占多數的比例達99.9%。

（二）三項制度改革大面積破冰

三年行動開始以來，經理層成員任期制和契約化管理成為勞動、人事、分配三項制度改革的“牛鼻子”，在各級國有企業全面推開，覆蓋全國超8萬戶企業共22萬人。通過簽訂并嚴格履行聘任協議和業績合同等“白紙黑字”的契約，國有企業進一步明確經理層成員的責任、權利和義務。

中國特色現代企業制度下的新型經營責任制也有效激發了企業內生動力：圍繞“員工能進能出”，國企加快實施公開招聘、競爭上崗、末等調整和不勝任退出等市場化用工制度；圍繞“收入能增能減”，推動完善了按業績決定薪酬的分配機制；多種中長期激勵措施惠及49.1萬名骨干員工；2020年以來，中央企業引入各類社會資本超過9000億元，混合所有制改革更加注重經營機制轉換。

（三）國有資本布局結構進一步優化

三年來，國有企業加快鍛長板、補短板，在有序進退中推動國有資本向重要行業和關鍵領域集中。央企在涉及國家安全、國民經濟命脈和國計民生領域營業收入占總體比重超過70%，傳統產業加速轉型升級，優勢產業集群加快布局，國有資本配置效率和功能穩步提高。具體表現為如下方面：

一是國有企業扎實推進戰略性重組和專業化整合。4組7家央企實施戰略性重組，新組建和接收8家央企，推動實施30余個央企專業化整合重點項目。

二是國有企業加快打造現代產業鏈“鏈長”，先后分兩批遴選出16家“鏈長”企業。2020年以來，央企戰略性新興產業年均投資增速超過20%，營業收入占比達35%以上，高質量發展動力更充沛。

三是國有企業推進“瘦身健體”，突出主責主業。國企“兩非”“兩資”清退任務基本完成，以市場化方式盤活存量資產3066.5億元。

隨著改革紅利不斷釋放，制約企業發展的桎梏正穩步消除，涌現出了一批活力迸發、動力充沛的現代新國企。從發展的角度看，國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎。以中央企業為代表的國有企業已成為宏觀經濟的穩定器。在經濟下行的背景下，國有企業通過深化提升改革，做強做優做大國有企業和資本，建設世界一流企業，在穩定經濟增長、推動科技創新、引領產業發展、安全支撐保障等方面發揮了國有經濟的戰略性支撐作用，是推動我國經濟高質量發展的重要力量。其主要體現在四個方面：

一是國有企業充分發揮了經濟社會發展“穩定器”“壓艙石”作用。面對嚴峻復雜的外部環境，以中央企業為代表的國有企業圍繞“一利五率”目標管理體系，扎實開展提質增效專項行動，經濟運行總體符合預期，經營效益基本穩定，有效投資明顯擴大，運營質量持續提升。

二是國有企業充分發揮了高水平科技自立自強“國家隊”作用。國有企業不斷強化科技創新主體地位，積極推動原創技術策源地建設，在電網、通信、能源等領域攻克了一批重大前沿性、開創性、創新性技術，有效解決“卡脖子”問題；在載人航天、飛機船舶等領域打造了一批“國之重器”，一大批科技領軍企業已經成為國家戰略科技力量的重要組成部分。

三是國有企業充分發揮了構建現代化產業體系的“排頭兵”作用。國有企業堅持戰略性新興產業與傳統產業兩端發力，聚焦新一代移動通信、人工智能、生物技術、新材料等關鍵領域，啟動央企產業煥新行動和未來產業啟航行動。從中央企業看，2023年1至8月，中央企業戰略性新興產業完成投資超8400億元，同比增長約30%，在推動產業升級的同時，有力帶動上下游企業共同發展，并大力推進了傳統產業數字化、智能化、綠色化改造，加快推動傳統產業轉型升級。

四是國有企業充分發揮了關鍵領域支撐托底作用。國有企業，特別是中央企業在關系國家安全的領域和節點，努力構建了自主可控、安全可靠的國內生產供應體系，持續增強支撐托底能力。以能源電力行業為例，中央企業承擔了90%以上的油氣供應， 60%以上的電力供應，25%以上的煤炭供應，在我國能源電力保供中發揮了主力軍作用，做出了突出貢獻。

2024年：深入實施深化提升行動，著力打造現代新國企

黨的二十大報告擘畫了全面建設社會主義現代化國家、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，也賦予了國有企業新的使命責任。黨的二十大召開以來，特別是國企改革三年行動結束以后，新一輪國企改革呼聲日高。2023年2月16日，《求是》雜志發表的習近平總書記在中央經濟工作會議上的講話《當前經濟工作的幾個重大問題》指出，要“深化國資國企改革，提高國企核心競爭力。國企改革三年行動已見成效，要根據形勢變化，以提高核心競爭力和增強核心功能為重點，謀劃新一輪深化國有企業改革行動方案”。

通過實施國有企業改革三年行動，國有企業改革發展取得重大成果，但一些長期制約國有企業發展的體制機制弊端尚未徹底破除，一些國有企業仍存在大而不強、資產收益率不高、創新能力不足等問題。因此，國有企業必須通過不斷深化改革，抓重點、補短板、強弱項，提高國有企業治理水平和核心競爭力，促進企業高質量發展。由此，承接國企改革三年行動取得的成績，對照黨的二十大中國式現代化的戰略目標所賦予國有企業新的使命責任，新一輪的國企改革深化提升行動于2023年中啟動開航。

2023年6月，中辦國辦聯合印發《國有企業改革深化提升行動方案（2023—2025年）》。2023年7月18日，新一輪國企改革部署動員會提出，要以服務國家戰略為導向，以提高核心競爭力和增強核心功能為重點，扎實推進國企改革深化提升行動，堅定不移做強做優做大國有企業。新一輪國企改革深化提升行動聚焦六大方面，即發揮科技創新作用，推動高水平科技自立自強；發揮產業引領作用，推動建設現代化產業體系；發揮安全支撐作用，著力維護國家戰略安全；建設現代新國企，真正按市場化機制運營；提升監管效能，不斷健全以管資本為主的國有資產監管體制；加強黨的領導和黨的建設，更好為國企改革發展提供政治保障。

與三年前的《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》相比，該方案在黨的二十大中國式現代化目標下對國有企業改革發展提出了更高要求：區分了國企改革的功能使命性任務和體制機制性任務，突出了優化國有經濟布局，加快實現在科技創新領域高水平的自立自強；重點強調了國有企業在重點領域的保障，對國家戰略安全的支撐，顯示了國企改革走向深化提升的內涵，針對不同任務的不同特點，采用不同路徑、方法。

當前，在國企改革三年行動圓滿收官之后，國有企業按照《國有企業改革深化提升行動方案（2023—2025年）》的要求，已經開始落地實施新一輪改革，在深化改革創新上同頻共振，著力激發中國式現代化建設的活力與動力。以中央企業為例，國機集團表示，將以新一輪國企改革深化提升行動為契機，持續深耕裝備制造業和裝備制造服務業兩大領域，深入實施八大工程，努力鍛造機械工業的戰略科技力量、高端裝備產業鏈安全的保障力量、國際產能合作和工業融通的支撐力量，以新型工業化推進中國式現代化。中廣核集團表示，中廣核正在加快推進改革深化提升行動，強化產業鏈合作、區域合作、國際合作，大力發展戰略性新興產業，更好發揮產業控制作用；突出需求牽引、平臺支撐、機制保障，加強創新“生態圈”建設，加快實現科技自立自強。中糧集團表示，集團將進一步深化三項制度改革，全面推行任期制和契約化管理，健全更加精準靈活、規范高效的收入分配機制，建強隊伍、用好人才、激發動力活力。中糧集團將建立三年任期激勵約束機制，在業務模式清晰、管控關系明確、發展目標具有挑戰性的10家專業化公司試點，通過高目標、強激勵、硬約束，助力集團提前一年實現200億元利潤總額挑戰目標。

2023年11月24日，國務院國資委召開的中央企業負責人專題會議強調，要統籌落實好國企改革深化提升行動，切實發揮改革關鍵一招作用；要鞏固深化體制機制改革成果，在推動企業實施功能性改革任務的同時，動真碰硬推進體制機制改革，推動中國特色國有企業現代公司治理制度化、長效化，健全更加規范高效的激勵機制，加快打造更有活力、更高效率的現代新國企。

展望2024年的國有企業改革與發展，新一輪國有企業改革深化提升行動高起點、高質量開局起步。突出抓好以更好服務國家戰略為導向的功能性改革，國有企業在建設現代化產業體系、構建新發展格局中充分發揮科技創新、產業控制、安全支撐作用，充分發揮戰略功能價值。

（一）完善科技創新機制，更好服務實現高水平科技自立自強

國有企業要準確把握在我國科技創新全局中的戰略定位，強化企業科技創新主體地位，提升企業科技創新引領力和全球競爭力。國有企業要突出戰略導向，強化內在、長期價值，健全國有企業打造原創技術策源地的政策體系和制度安排，加強基礎性、緊迫性、前沿性、顛覆性技術研究；加強企業主導的產學研深度融合，牽頭或參與建設國家實驗室、全國重點實驗室等國家級創新平臺，加強與科研院所、高等學校等創新主體深度合作；主動開放創新資源、提供技術牽引和轉化支持，積極開展首臺（套）裝備、首批次材料、首版次軟件應用，促進科技成果轉化；積極參與高水平人才高地和吸引集聚人才平臺建設，加快打造科技創新國家戰略人才力量。

（二）優化國有經濟布局，更好促進現代化產業體系建設

國有企業要堅守實體經濟根基，積極布局產業新賽道，大力培育發展新動能，促進加快形成自主可控、安全可靠、競爭力強的現代化產業體系。國有企業要更大力度布局前瞻性、戰略性新興產業，加大在新一代信息技術、人工智能、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、綠色環保等產業的投資力度，在集成電路、工業母機、關鍵軟件等領域補短板、強弱項；充分發揮國有龍頭企業在產業鏈循環暢通中的支撐帶動作用，啟動產業鏈融通發展共鏈行動，推動基礎固鏈、技術補鏈、優化塑鏈、融合強鏈；推動數字化技術與企業生產經營管理深度融合，加大綠色低碳技術研發和推廣力度，推動傳統產業數字化、智能化、綠色化轉型升級。

（三）強化重點領域保障，更好支撐國家戰略安全

國有企業要把維護產業鏈供應鏈和能源資源安全作為重大使命責任，推動國有資本進一步向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的領域集中。國有企業要強化重點領域布局，通過市場化方式，強化國有經濟在國防軍工、能源資源、糧食供應等領域的控制地位，增加醫療衛生、健康養老、防災減災、應急保障等民生領域公共服務有效供給；增強重要能源資源托底作用，加強重要能源、礦產資源國內勘探開發和增儲上產，推進油氣資源進口多元化，提升對運輸通道的掌控力；強化重要基礎設施建設，加大對新型基礎設施建設的投入，維護能源、交通、通信等基礎網絡安全。

（四）著力打造“四新”的現代新國企

國有企業改革要在鞏固深化國有企業改革三年行動成效的基礎上，乘勢而上深化體制機制改革，推動國有企業真正按市場化機制運營，著力打造發展方式新、公司治理新、經營機制新、布局結構新的現代新國企。

第一，國有企業要圍繞優化資源配置深化改革，進一步加大市場化整合重組力度。國有企業要堅持以企業為主體、市場化為手段，突出主業、聚焦實業，更加注重做強和做專，推進國有企業整合重組、有序進退、提質增效，從整體上增強服務國家戰略的能力；完善主責主業動態管理制度，引導企業做強主業，堅決遏制部分國有企業盲目多元化、“鋪攤子”傾向；加快推動集成電路、工業母機、裝備制造、電子信息、醫療健康、檢驗檢測等關鍵領域整合重組，加大新能源、礦產資源、主干管網、港口碼頭等領域專業化整合力度，促進國有資本合理流動和優化配置。

第二，國有企業要圍繞提升活力效率深化改革，進一步完善中國特色國有企業現代公司治理和市場化運營機制。活力和效率是國有企業改革的中心問題，國有企業要全面落實“兩個一以貫之”，健全中國特色現代企業制度，充分發揮國有企業黨委（黨組）把方向、管大局、保落實的領導作用，分層分類動態優化黨委（黨組）前置研究討論重大經營管理事項清單，完善“三重一大”決策機制，配齊建強董事會，加強外部董事隊伍建設，提升國有企業公司治理水平；更廣更深落實三項制度改革，全面構建中國特色現代企業制度下的新型經營責任制，健全更加精準靈活、規范高效的收入分配機制，激發各級干部員工干事創業的積極性、主動性、創造性。

第三，國有企業要圍繞完善監管服務深化改革，進一步健全以管資本為主的國資監管體制。國有企業改革要先加強監管，防止國有資產流失，這一條不做好，國有企業其他改革難以取得預期成效；要堅持授權與監管相結合、放活與管好相統一，深化分類改革，推動分類考核與企業功能、使命更加精準適配，國資監管與公司治理更好銜接，以管資本為主的國資監管體制更加完善；深化分類考核、分類核算，完善國有企業功能界定與分類指引，優化考核辦法，在中央企業實行“一業一策、一企一策”的考核；健全以黨內監督為主導，出資人監督與紀檢監察監督、巡視監督、審計監督、財會監督、社會監督等各類監督貫通協同機制，強化企業內部監督；完善權責清單管理，動態優化授權事項，構建上下貫通、實時在線的數字化、智能化監管體系，提升國資監管的科學性、針對性、有效性。

（作者系國務院國資委研究中心研究員）