從世界到國家：用戰略思維創造高等教育國際公共價值

【摘 要】 高等教育國際公共價值是對傳統上高等教育“個體價值”與“社會價值”雙重屬性的超越和延伸，是一個關乎人類高等教育“共同未來”的世界性議題。以聯合國教科文組織發布的系列報告為藍本，構建了包含“理念”“使命”和“績效”三個維度的高等教育國際公共價值分析框架。在此基礎上，立足“公共管理者”的主體間差異，對穆爾的戰略管理三角模型進行調整，提出了高等教育國際公共價值創造的“戰略四棱錐”模型，明確了全球高等教育治理在本質上是關于“公共價值創造”這一基本事實。基于此，應重新審視我國在“戰略四棱錐”中的位置與功能；以“自主知識體系”建設為抓手，提升我國高等教育的國際權威與支持；聚焦高等教育數字化轉型，提高國際公共產品的供給能力，拓寬國際公共服務的邊界。

【關鍵詞】 戰略管理;高等教育國際公共價值;國際權威與支持;管理運作能力

【中圖分類號】 G640 【文章編號】 1003-8418（2024）02-0028-10

【文獻標識碼】 A" 【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2024.02.004

【作者簡介】 劉亞西（1992—），男，河南平頂山人，廈門大學教育研究院博士生；計國君（1964—），男，安徽肥東人，廈門大學教師發展中心主任/管理學院教授、博士生導師。

現代公共哲學認為，21世紀的“全球化時代”在本質上是對“公共性”進行實踐和反思的時代［1］。這里的“公共性”，強調以“全球視野”和“普遍性思維”為工具，對“全球公民社會”的生存情景進行批判性反思［2］，以揭示人類活動的價值理性和推動人類文明的進步。對此，聯合國教科文組織（簡稱UNESCO）于2016年發布了《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉變？》研究報告，將人們的教育活動放置于全球可持續發展和人類共同利益的戰略地位，體現了一批“知識精英”對教育之于人類社會公共價值的理性追問和批判性思考。2020年以來，新冠疫情的全球肆虐充分暴露了“人類的脆弱和相互關聯性”［3］，加之氣候變化、社會動蕩、數字鴻溝等日益增長的全球危機與恐懼，聯合國教科文組織再次擎起“教育旗幟”，發布《一起重新構想我們的未來：為教育打造新的社會契約》，提出“將關于教育公共目的之共同愿景作為出發點”，轉變作為一項公共事業和共同利益的教育理念，為塑造人類共有的世界和共同的未來創造價值。但是，高等教育作為個體社會化的核心載體之一，其本質上并非是以價值中立和文化無涉為前提［4］，其國際化發展是一個內嵌于不同教育價值觀、維護不同利益主體的價值博弈的過程［5］。而世界政治的角力與市場的推波助瀾也加劇了這一沖突和撕裂的過程，使得國際公共價值創造日益走向“烏托邦”的想象。因此，有必要進一步明確高等教育國際公共價值創造的意義和方向，透視國際公共價值的內容與維度，進而為高等教育國際行動提供框架性思考。

一、創造高等教育國際公共價值：一個世界性議題

傳統的全球化進程，其本質上被認為是追求價值增值的資本邏輯突破了民族國家的界限在世界范圍內進行的“競爭博弈”［6］。這種博弈的“排他性”特征與人類公共價值的追求之間存在根本性的矛盾，致使當今世界面臨嚴峻的信任赤字、治理赤字和發展赤字等問題［7］。對此，國際社會呼吁通過教育的參與，為人類共同的未來創造公共價值。

（一）尋求意義之旅：高等教育公共價值的“世界屬性”

長期以來，高等教育通常被視為由主權國家獨立負責的事務，學界也主要是在一國范圍內探討高等教育價值問題，認為高等教育能夠產生個體和社會“雙重屬性”的效益［8］。因此，當我們把概念語境遷移到整個人類社會，提出高等教育“國際公共價值”這一表述，不免有“烏托邦”色彩之嫌。但是，當我們著眼于全球教育治理和發揮高等教育在解決全人類問題中的功能性特質，以一種“扎根式世界主義”（rooted cosmopolitanism）理論視角［9］，進行“社會契約”“人類共同利益”“全球勝任力”等多重意蘊為一體的“世界公民”意義上的命題討論，尤其是隨著高等教育作為國際公共產品的提出，這種表述就不再是一種虛幻的想象，而是一種客觀和明確的高等教育社會實踐。1965年，奧爾森（Mancur Olson）系統地提出了“國際公共產品”（International Public Goods）理論，強調國際公共產品供給在激勵國際合作、推動國際金融貿易和國際安全等方面的積極價值。其中，高等教育作為國際公共產品的研究直到新世紀以后才開始出現，代表性學者有梅納士（Menashy F.）、諾丁漢大學教授摩根（Morgan W.J.）、聯合國發展計劃署發展研究主任英吉·考爾（Inge Kaul）等，他們強調不僅要“為全球教育發展投入更多的國際公共產品，而且教育本身也應該被視為一項全球公共產品，甚至被視為一項全球共同利益”［10］。聯合國教科文組織發布的研究報告也經常是在“全球共同利益”的邏輯框架下描摹教育的未來圖景。并且在話語表述上，將高等教育作為全球公共產品（Global Public Goods）到全球共同利益（A Global Common Good）的轉變，更是進一步強調了“社會共同努力”“共同未來”等“共同性”特征指向。因此，對于高等教育作為“國際公共產品”和創造“國際公共價值”的價值立場是毋庸置疑的。

那么，如何理解高等教育的國際公共價值呢？羅特格斯在系統分析了學界對“公共價值”概念的研究之后指出，作為一個意義寬泛的概念，可能一個模糊的界定也已經是“盡善盡美”了［11］。而且人們往往更加關注某一特定公共價值對“公眾”的重要性，或者將其視為一個類屬概念去識別某一類公共價值的集群，再或者將其視為一種“啟發式工具”，用于識別可能會被忽視的重要價值。但無須辯駁的是，任何公共“管理”行為在本質上都是確立和實現公共價值的過程，其賦予了集體行動以意義、方向和合法性依據［12］。基于此，本研究無意深究高等教育國際公共價值的概念邊界，而是將其視為全球高等教育治理的“指導性工具”，分析其價值創造的重要意義、從內容上包含哪些具體價值集群，以及如何從實踐層面尋求創造“價值工具”的可能性。該方向的思考將有助于避免學界對全球高等教育治理的研究迅速走向工具性、管理性的關注，從而虛化了全球高等教育治理本質上是關于價值這一基本事實。

（二）功能性解釋：創造高等教育國際公共價值的重要意義

高等教育作為通往人類可持續未來的關鍵路徑，承擔著創造國際公共價值的重要使命。尤其是在這個日益強調“依存”和“聯系”的全球化時代，人們越來越意識到需要一種全球“價值共識”來指導建立高等教育公共秩序［13］。著眼于其功能性特質，主要體現為以下幾個方面。

1.在多極和分裂的世界中，尋求高等教育之于人類社會的集體價值

在過去半個世紀的大部分時間里，世界上的軍事力量和經濟實力是單極的——美國一度超越其他國家建立了最強大的軍事力量，以及以美元為中心的資本主義世界貨幣體系。但是，隨著歐盟共同體的形成，以及新興經濟體的快速崛起，世界格局在錯綜復雜的利益關系中出現新的分化與重組，呈現多極化發展態勢。與此同時，多極化發展也是一個充滿矛盾、斗爭和分裂的過程，比如英國“脫歐”、美國大面積“退群”、“白-歐”邊境危機與“俄-烏”沖突等民族國家地緣政治問題接連不斷，高水準生活與極端貧困在國家間與國家地區之間割裂且觸目驚心地并行存在等。對此，UNESCO指出：“人類的生存、人權和生命之星正處于危險之中。”［14］而在這種充斥著動蕩與撕裂的國際環境中，高等教育作為涵養公共領域價值秩序的關鍵手段，有利于在超越狹隘的國家主義中，建構一種集體行動的邏輯和倫理規范。具體而言，一是能夠充分集結全人類的知識創新活力，在充滿不確定的現代社會中，以更加科學、穩定和有效的方式凝聚集體目標，走出“洞穴”探究人類共同的未來之謎。二是引導人們更加正義、寬容和同情地對待世界上的參差與不同，正如蘇格拉底強調用“合乎美德”（“正義”與“善良”）的知識建設城邦共同體一樣，以知識的力量塑造人類集體規范。三是基于培育“世界公民”的視角，以平等對話和協商為基本原則，尋求多極主體實踐行為的一致性和統一性，進而實現協同與合作的全球性交往。

2.緩解高等教育規模擴張與資本市場裹挾下“有限生存”之間的張力

規模持續擴張和引入市場邏輯是全球大部分國家高等教育體系發展的共同特征，這兩者對高等教育內在結構、性質、目的與社會聯系等都會產生質的影響，故而也引發了學術界的廣泛討論。其中，一個顯見的觀點是，高等教育規模持續擴張必然會帶來“學歷膨脹”、政府教育財政的“不堪重負”和“質量滑坡”問題［15］。于是，各個國家開始不同程度地在高等教育領域引入市場協調機制，實施基于新公共管理的“競爭性問責機制”改革［16］。但是，這種強調指標、績效、競爭、客戶導向的企業意識形態也帶來了高校的“有限生存”之困：一是由“競爭”帶來的高校“生源”與“財政”危機，不少國家高校面臨破產關閉的風險。二是在“指標暴政”“大學排名”的裹挾下，部分高校逐漸陷入盲目“跟跑”和“同質化”的窠臼中，失去了辦學“自我”。三是對資本的過度依賴使得高校失去了作為社會公共產品的道德規范，愈發凸顯其“商品屬性”，成為不少學者筆下的“文憑工廠”“職業承包商”和“特權階層的訓練中心和窮人的遺棄區”等［17］。對此，提出創造高等教育的國際公共價值，有利于擺脫新公共管理運動對高等教育目標與價值的窄化，強調立足更加宏大的框架，闡明高等教育可以實現的不僅僅也不應該只是“競爭”“效率”，而是回歸經驗與現實的復雜性和目標多樣性，立足人類共同的未來，拓寬和提升高等教育公共服務的視角與格局。

3.增進主體參與，致力于全球高等教育事務的有效治理

復雜多變的國際形勢日益凸顯了全球高等教育治理的重要性。一方面，高等教育領域越來越多地出現了超越地緣政治范疇的區域性或跨區域性事務，需要國家共同參與和承擔。比如由區域性聯盟或國際公共組織發起的教育改革行動計劃，以及國際勞動力市場對國家間學位學歷與職業資格對接和轉換的需求等。另一方面，這種“合作性”事務囿于突破了國家主權，而又缺少更高一級的政治權威而難以得到有效治理。尤其是在傳統上“中心—邊緣”思想的依附效應之下，往往容易陷入優勢力量國家/組織個體理性模式的狹隘之中，忽略了“共同利益”，使得高等教育公共服務的供給出現“不足”或“錯位”，跟不上現實需求。比如有學者指出，部分西方國家實施教育援助項目，往往以滿足自己的政治利益為先，缺乏對受援國現有發展基礎與方向的尊重［18］。對此，提出創造高等教育國際公共價值，能夠在尊重文化多樣性的基礎上，豐富全球高等教育事務治理的主體多元性。通過充分和有效的對話協商，集結更多來自不同民族和國家的聲音，形成符合全球公共利益的高等教育國際化方案，并通過制度化獲得推廣的“合法性”，進而實現高等教育國際事務的有效治理。

二、高等教育國際公共價值的維度與內容：

以UNESCO為例

學術界對公共價值內容進行分類的邏輯主要有三。一是在人們經常提及的價值術語中尋找核心公共價值，描述一般意義上的公共價值特征，比如“公平”“民主”“效率”等［19］。二是基于表示公共價值的術語與價值的模糊關聯性（術語的價值情境性，術語之間的因果關系、相近性與層級性等），以價值集群的方式進行橫向的內容分類。比如根據價值影響公共管理的不同方面，提出了“公共部門對社會的貢獻”“將利益轉化為決策”“公共部門員工的行為”等7個價值集群的價值清單［20］。三是基于價值的層級性特征進行縱向維度劃分，比如范沃特將公共價值劃分為“人為事物”“價值觀”和“基本假定”等三個層級系統［21］。對此，本研究試圖綜合第二類與第三類公共價值的劃分邏輯，從縱向與橫向兩個維度確定高等教育的國際公共價值的分類標準。具體而言，在范沃特的理論框架中，“人為事物”指外顯的、可見的工作環境、組織流程等文化產品，“價值”指隱含在“人為事物”背后的組織目標與戰略哲學，“基本假定”是扎根人們內心深處的，甚至是無意識的和理所當然的信念、規范與假設［22］。此外，約翰·布魯爾（John D. Brewer）在論述社會科學的公共價值時，也曾將公共價值解構為“使用價值”“價格價值”和“規范價值”三個維度［23］。使用價值指事物投入使用時體現出的“可用性”和“實用性”價值，價格價值是描述事物“質量好壞”和使用時“值多少錢”的價值，規范價值指事物本身的社會屬性所造就的社會角色、地位以及文化意義等。顯然，兩種關于價值的經典分類在表述上有所不同，但深層邏輯上包括本源的、規范的“理念價值”，使命的、使用的“內在價值”以及績效的、可見的“外顯價值”三個維度。

回到高等教育的議題中，其國際公共價值的橫向分類也不例外：一是最為抽象和本源的“理念價值”，即世界各國人民認識和評價高等教育在國際社會中的角色、地位及其功能時所秉持的高等教育主體性發展理念，強調其區別于一般政治、商業組織的教育屬性與特征，即以國際化人才培養為基準，通過高深知識生產和服務全球社會發展，擴大世界各國的公民交往與文明進步。二是高等教育作為社會實體在具體文化情境下運行時所發揮的“使用價值”，即在何種意義上將作為理念的國際公共價值融入高等教育的組織戰略、人才培養模式和治理體系。當然，受到主權國家政治干預和高等教育自身發展水平的影響，其在全方位、深層次和長周期等方面存在側重點、完成度和長期性方面的差異。三是外顯的、可計算的“績效價值”，其本質是高等教育辦學成效的體現，包括持續不斷的高等教育理念更迭與實施、辦學使命的達成，以及世界范圍內的知識擴散、共享和自身的變革。其中，“理念價值”規范和引導了高等教育辦學使命的發生和變革，“使命價值”反映了圍繞世界和國家需求的理念演變和推進過程，“績效價值”則是計算了以人才培養質量為核心的價值輻射效應。由此，理念（Notion）、使命（Mission）和績效（Performance）共同構成了高等教育國際公共價值內涵的宏觀分析框架（NMP，見圖1），其中，圓表示最大限度地追求三個維度的協同發展。

至于公共價值“清單”的選擇，正如托本·貝克所言，一個“合法政府”成立的文件提供了最基本的公共價值的洞察［24］。因此，本研究著眼于在教育領域具有廣泛國際權威的UNESCO所發布的全球教育監測系列報告，以及四份具有里程碑意義的出版物（《學會生存：教育世界的今天和明天》《教育：財富蘊藏其中》《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉變？》《一起重新構想我們的未來：為教育打造新的社會契約》，以下簡稱“學會生存”“教育財富”“反思教育”“重構未來”），嘗試從縱向維度進一步分析上述三類國際公共價值。

（一）作為“理念”的高等教育國際公共價值

作為致力于“加強人類在理性和道德上的團結”和在人們思想中構筑“和平”而成立的國際組織，UNESCO一直嘗試在人類生產生活的價值體系中建立全球層面的集體理性和道德規范，使得作為國家的、民族的子系統能夠秉持一種共同的高等教育信仰和價值觀，將教育視為一項“公共事業”和“共同利益”［25］，充分釋放高等教育在人類“和平”“正義”和 “共同的未來”等方面的國際公共價值。具體而言，可以從其關于高等教育三大傳統職能的相關表述中加以分析。

在人才培養方面，一是強調擴大受教育權。比如“重構未來”就明確指出應基于《世界人權宣言》關于受教育權的規定，拓展教育的包容性和終身接受優質教育的權利，共享人類世代積累且不斷革新的信息、知識和智慧資源［26］。二是強調全球公民素養的培育。UNESCO一直主張加強全球公民意識、價值觀和行為態度的培育，進而在全球性與地方性問題的博弈中成為更加包容、和平、安全和可持續發展的倡導者，以增進人類的理解、合作與文明。從高深知識生產的角度而言，UNESCO強調知識是人類共同的偉大成就和共同福祉，應當堅持社會正義和文化多樣性原則對知識共享中殘存的具有排斥性和不正當的內容進行矯正，并且鼓勵多種形式、語言的知識體系參與到知識生產與創新活動中，重視知識生產的“本地經驗”和“新的可能性”［27］。同時，面對不同國家和地區間的知識同質化與分布不平等問題，還要警惕認識上的“殖民化”現象和知識生產過程中的短期績效行為，重新認識和重視來自“非西方”的知識認知方式和發展模式，構建復雜的、關聯性的知識生態系統［28］。從社會服務的角度來看， UNESCO沒有過多強調對高等教育經濟價值的關注，而是將教育視為促進各國之間交流與合作，促進對正義、法制、人權與基本自由的普遍尊重，進而維護世界和平與安全的主要途徑之一。并且提出了“科學的人道主義”這一理念，強調教育的目的是關心人和他人的福利［29］，因此，必須削弱經濟價值和數字技術價值取向帶來的民主倒退與兩極分化，使教育真正成為人類走向公平、公正、自由與和平的“必不可少的王牌”和“必要的烏托邦”［30］。

（二）作為“使命”的高等教育國際公共價值

作為“使命”的國際公共價值，是各類高等教育國際組織、主權國家的高等教育機構等在具體運行過程中，將“理念”層面的高等教育國際公共價值全方位、深層次和長周期地嵌入組織戰略目標的過程。結合UNESCO歷年來開展的高等教育實踐，其方位性、層次性和周期性的特征表現如下：從“方位性”特征來看，UNESCO呼吁各國高等教育機構要立足人類社會共同面臨的生態破壞、民主治理、數字風險等全球性挑戰，面向人類共同的可持續發展未來主動承擔教育使命與擔當。根據UNSCO官方網站公布的其主持和參與的高等教育項目，其重點關注的全球性議題有：關于對抗屠殺與種族滅絕的教育、數字化變革與教育未來、打擊仇恨言論的教育、關于健康與福祉的教育、全球教育治理等，體現出“務實應需”的特征。從“層次性”的角度來看，除了全球整體層面的統籌與協調，UNESCO非常重視高等教育的“國際對話與行動”。比如在“重構未來”報告中，UNESCO提出了從教學過程、課程改革、教師工作、學校發展、知識創新等各個環節開展國際對話與行動的基本原則，如增強包容性、協作與團隊合作、注重共同利益等，以實現目標、承諾、規范和標準的深度對接。此外，UNESCO還在各個國家建立了辦事處，為其落實全球高等教育議程提供有針對性的支持，體現出“深度干預”的特征。從“周期性”的角度來看，作為聯合國全球可持續發展目標的子任務，聯合國教科文組織還制定了可持續發展教育計劃，并于2013年發布了《可持續發展教育全球行動計劃》，強調世界各國“教育”與“可持續發展戰略”之間的相互嵌入和“一體化”發展。尤其是面對全球未來的不確定性，UNESCO還呼吁世界各國轉變作為一種“新的教育社會契約”，將“靈活性”納入新的社會契約，制定新的教育研究議程和重新達成教育合作，兼顧“長遠發展”和“靈活調整”雙重意蘊。

需要說明的是，由于不同時代背景下人類面臨著不同性質的全球性問題，UNESCO在制定和具體落實高等優先發展戰略時往往會有所側重。同時，受到各主權國家政治干預、高等教育發展水平等因素的影響，其層次性和周期性也會發生波動。因此，作為“使命”的高等教育國際公共價值總是處于動態變化之中。

（三）作為“績效”的高等教育國際公共價值

20世紀80年代以來在全球范圍內興起的“新公共管理運動”以及發生在高等教育領域的“質量保障運動”，為討論作為“績效”的高等教育國際公共價值提供了框架背景和可能性，具體表現為可以從質量保障和效益測算的角度分析高等教育的理念更迭與實施、辦學使命的達成，以及世界范圍內的知識擴散、共享和自身的變革。

就理念的更迭與實施而言，從上述四份研究報告透視UNESCO對高等教育之于人類社會公共價值的理論思考會發現，其張力實現了從生存價值、經濟價值、本體價值到未來價值的變遷。這不僅體現了伴隨時代變革的高等教育價值追問，也為衡量高等教育國際公共價值提供了測算依據，即不僅要計算高等教育之于人類生存和物質發展的價值，還要考慮其在實現人類共同利益和面對未來共同挑戰方面的非經濟價值。就使命的達成而言，進入21世紀以來，UNESCO圍繞全民教育的質量改革與提升共計發布了13份監測報告，以績效指標測算的方式衡量各類教育目標的完成度和實踐的有效性；同時，UNESCO還主動承擔協調全球對話和制定高等教育標準的責任，以確保邁向共同的目標、承諾、規范和標準。就知識的擴散、共享與自身的變革而言，UNESCO不僅建立了專門的教育數據庫，調查和梳理世界各國高等教育的發展與改革狀況，還圍繞高等教育教師、課程、政策、學習成果評估等領域開展研究項目，并以發布報告、倡議和提供技術服務、教育援助等方式，支持和提升各國高等教育系統變革的能力和成效。

由此，作為“績效”的高等教育國際公共價值，是對高等教育主體性發展理念、使命達成以及知識擴散、共享和自身變革等要素的系統性評估，評估的結果不僅為實施過程優化和創造更大價值提供了方向和證據，也反向影響和塑造了作為“理念”的高等教育國際公共價值。

三、用戰略思維創造高等教育

國際公共價值：何以可能？

在進行公共價值識別與分類的基礎上，一個更重要的問題是：高等教育國際公共價值究竟是如何被創造出來的？馬克·穆爾（Mark H.Moore）提出的戰略管理工具，為思考如何根據所處的環境創造高等教育國際公共價值提供了理論指引。1995年，穆爾在《創造公共價值：政府戰略管理》一書中以創造公共價值為主線，提出了改善國家公共管理成效的“戰略三角”（Strategic Triangle）模型，如圖2（左）所示：強調公共管理者應秉持戰略思維，以公共價值創造為所應實現的目標，基于“授權環境”獲取政治合法性（取得利益相關者的支持），并通過組織再造提升運作管理能力［31］。三個維度互相關聯，共同構成了公共價值創造的“目標-手段”過程。在這一框架中，穆爾選擇將重點放在“管理者應該如何思考和行動”這樣一個更加抽象和宏觀的視角，認為管理本身不是目的，價值創造才是核心追求［32］。這在一定程度上擺脫了傳統上對制度、程序、技術等工具性要素的過度關注，轉向所有努力都要圍繞“公共價值創造”這一核心旨趣，極大地拓寬了理論的適用邊界和包容性，也使得在高等教育國際化語境下探討公共價值創造的問題成為可能。

但在此之前，需審慎看待以下兩項內容。

第一，誰是全球高等教育治理的“公共管理者”？首先，由于缺少更高一級的政治權威，許多高等教育利益相關主體都會影響到其全球運行秩序，而最有資質的應是致力于人類智慧與道德團結和確保教育機會均等的聯合國教科文組織。二戰以來，聯合國教科文組織在理念引領、知識共享、協商機制、質量監測、教育援助等方面系統推進著全球高等教育治理的發展進程，是全球高等教育治理當之無愧的“公共管理者”。其次，作為超國家實體形式存在的國際性組織，包括世界銀行、二十國集團、經合組織等政府間國際組織，以及全球教育聯盟、國際大學協會、世界大學聯盟等非政府組織，分別通過教育援助、標準制定、學歷互認、質量認證等方式，逐漸在高等教育某一部分領域建立國際權威與合法性，并分享參與國際事務管理的公共權力，可以被視為第二類“公共管理者”。再次，面對近年來錯綜復雜的國際形勢和不確定性沖突，各國政府紛紛制定和出臺高等教育國際政策和戰略行動，試圖通過調整高等教育參與全球治理的角色與路徑，以更大限度地獲取全球競爭優勢，即所謂的高等教育“逆全球化”和“回歸國家”行為［33］。因此，主權國家（尤其是在科技、教育領域具備比較優勢的國家）可以被視為第三類“公共管理者”。最后，代表世界一流大學水平的“學者智庫”在高等教育管理領域具有卓越的學識與經驗，往往在上述國際組織、政府部門等擔任職務，或者在世界一流大學擔任“意見領袖”，他們提出的“理念”與“學說”會在很大程度上影響高等教育決策革新與未來趨勢，可以被視為第四類“公共管理者”。

第二，“戰略三角”模型在高等教育國際公共價值創造語境下的延伸與調整。如上所述，“戰略三角”模型是穆爾針對國家公共管理改善提出的戰略工具，要求“公共管理者”在尋求價值內容、獲得合法性和提升運作能力三個維度著力。但是，當我們把視角轉換到世界坐標中會發現，由于所處全球經濟社會結構位置和高等教育發展階段不同，不同行為主體取得政治合法性的程度及其組織運作能力水平也存在明顯的內部差異。據此，可以進一步推演出高等教育國際公共價值創造的“戰略四棱錐”模型，如圖2（右）所示。

具體而言，在實現高等教育國際公共價值創造的過程中，分化出了國際權威與支持程度之“高-低”和管理運作能力之“強-弱”的四種關系樣態。其中，國際權威與支持程度之“高-低”指行為主體所提出的高等教育發展“理念”及其改革方案能夠體現國際公共價值，以及在更大范圍內取得國際權威和認可的程度；管理運作能力之“強—弱”則指行為主體能夠將上述理念嵌入組織“使命”及其戰略規劃，予以推行并取得良好“績效”的管理運作能力。以建設“學習型社會”為例，美國教育哲學家哈欽斯（屬于上述第四類“公共管理者”）于1968年就提出了這一理念，但是在當時的國際背景下，不僅高等教育規模有限，許多發展中國家還尚未實現中等教育的普及。因此，由于缺乏足夠的政治支持與運作可行性，這一理念在很長時間內都有些“銷聲匿跡的悲涼”［34］，呈現出“弱，低”的關系樣態。直到進入20世紀90年代，在全球化與新自由主義經濟的裹挾下，高等教育的經濟與社會價值愈發受到權力者的重視。比如歐盟相繼推出《成長、競爭、就業：邁向21世紀的挑戰與途徑》《教與學：邁向學習型社會》等文件，圍繞終身學習和國家資歷框架構建啟動了一系列教育行動；部分發達國家如澳大利亞、新西蘭等，也紛紛在國家或省/州層面建立資格框架，呈現出“強，高”的關系樣態。與此同時，仍有一些國家和地區，或是受制于經濟和教育水平的滯后性，根本無暇顧及這一公共價值的實現，抑或是在區域高等教育一體化和國際教育援助項目的推動下模仿或照搬了一套完整的運行體系，但終究由于缺乏可持續的政治支持和資源供給而難以取得良好績效，呈現“弱，高”或“強，低”的關系樣態。基于此，我們可以根據高等教育“國際權威與支持-管理運作能力”的差異，將上述不同類型的“公共管理者”分別對應到不同的網格位置中，重新思考其國際公共價值創造的可能性和著力點。

四、國家行動：高等教育

國際公共價值創造的方向思考

近年來，隨著國際競爭格局的演變，以共同價值為基礎的全球性概念、機制與機構逐漸受到挑戰［35］，高等教育的國家意識和行動也越來越成為影響其國際公共價值創造的關鍵變量。區別于歐美國家接連發布“國家優先”政策，不斷削減高等教育“國際公共產品”的提供［36］，我國高等教育在政府倡議的“人類命運共同體”構建和“一帶一路”倡議背景下，積極承擔了高等教育大國的使命擔當。那么，從國際公共價值創造的角度而言，如何從“高等教育大國”轉向“高等教育強國”，既是我國高等教育強國建設的內在要求，也是關乎全球高等教育“共同利益”和人類福祉的應有之義。

（一）重新審視我國在“戰略四棱錐”中的位置與功能

一般來說，主權國家生產高等教育國際公共價值通常是通過其參與全球治理的實踐過程實現的，但是通常是以國家意志為中心進行一體化設計，鮮少從提供國際公共產品的視角進行專門的價值透視，容易忽略全球高等教育治理在本質上是關于“公共價值創造”這一基本事實。因此，有必要重新審視我國高等教育在“戰略四棱錐”中的結構位置及其功能發揮，并在此基礎上進一步探討其國際公共價值創造的著力點。至于如何劃定其結構位置的問題，穆爾認為可以借鑒私營部門的經驗，加強對公共實踐的評估，而非僅僅是政策分析［37］。

從已有實踐來看，我國高等教育參與全球治理的實踐主要是在政府行政指令的推動下進行的，從中華人民共和國成立后的大學辦學理念、課程教學、評估制度，到改革開放后廣泛吸納“終身教育”“學習型社會”“可持續發展”等國際教育理念，基本都是以被動地“接納共享”為主［38］。但是，也恰恰是在這一過程中，我國高等教育獲得了規模世界第一、出國留學規模第一、大眾化邁向普及化的速度世界第一等巨大成就。這意味著我國高等教育在“戰略四棱錐”中已經逐漸從“弱，低”的位置走向“強，低”的關系樣態。換言之，我國在執行和生產高等教育國際公共產品方面已經取得了一定的成績，尤其是隨著高等教育規模和機構辦學水平的提升，其管理運作能力也越發得到了肯定和證明。但是，隨著我國綜合國力的提升，如何推動高等教育從“強，低”的位置進一步躍遷到“強，高”的水平，顯然不能只是遵循傳統上“接納共享”的行為邏輯，而是要以一個“戰略家”的角色，開展“扎根式世界主義”視角的研究和反思，主動思考如何使我國高等教育在解決全球發展議題方面更有能力，以及創造對人類共同的未來更有價值的高等教育產品。

（二）以“自主知識體系”建設為抓手，提升國際權威與支持

在全球高等教育治理的“公共管理者”之中，主權國家通常被認為是通過執行和落實國際先進教育理念，進而實現國際公共價值的生產，學術界將其稱為“德爾塔耦合”（Delta Convergence）模式［39］。但是這一過程并非絕對的公平公正，因為過去強調以美國為中心地位和貢獻的“中心-邊緣”敘事，其本質上是營造了一種“知識霸權”的關系格局［40］。因此，近年來越來越多基于“本地經驗”的知識生產開始對傳統上“德爾塔耦合”式移植的有效性和適用性發起了挑戰。UNESCO也提出各個國家應檢視實現高等教育獨立自決和“去殖民化”的新路徑，以建立復雜的、關聯性的知識生態系統［41］。

對于我國而言，除了要繼續重視和依賴UNESCO、OECD等國際組織在特定領域的權威性、專業性以及領導力以外，還要考慮以“自主知識體系”建設為抓手，充分挖掘中華民族歷史文化中認識和改造世界的觀念哲學、行為邏輯和方法工具，系統梳理和提煉中華民族偉大復興和現代化發展進程中的有益經驗。比如對于世界人口占80%的發展中國家而言，人們最關切的問題仍舊是貧困、饑餓、能源、通貨膨脹等“生計”問題，但許多問題在以“戰爭”和“掠奪”的方式積累資本的西方世界是找不到答案的［42］。而中國作為一個發展中國家，在高等教育助力脫貧攻堅、支撐經濟騰飛和產業轉型等方面提供了可行、可復制的實踐借鑒。因此，應充分發揮高等教育“專家智庫”的意見與智慧，扎根世界對高等教育需求的研判和分析，圍繞需求變化開發基于“本地經驗”的解決方案與高等教育服務。此外，如何將中國高等教育理論、方案和智慧以“可理解”的方式面向世界傳播，也是獲取高等教育國際權威與支持的關鍵變量。這不僅要求我們關注“自主知識”研發表述上的可理解性，還要充分發揮“絲綢之路大學聯盟”“金磚國家大學聯盟”，以及大學內部的區域與國別研究中心、國際論壇等正式與非政治機制的功能，在更大范圍內取得國際上的信服和支持。

（三）聚焦高等教育數字化轉型，提高國際公共產品供給的能力

如上所述，數個“世界第一”的成就證明了我國高等教育在組織運作能力上已經逐漸邁入相對較“強”的陣列。但是面對全球性的數字化轉型與工作世界變革之重大挑戰，世界各國紛紛開啟了新一輪的高等教育轉型，比如美國《無盡前沿法案》中的科技創新戰略轉型、德國高等教育4.0數字化轉型、法國“國家人工智能戰略”等。對此，站在未來價值的視角，我國應以高等教育數字化轉型為契機，進一步優化我國高等教育組織運行機制，以提高高等教育國際公共產品供給的能力和拓寬高等教育國際公共服務的邊界。具體而言，一是要借助數字技術“再造”高等教育組織，提高其國際公共價值創造的數字化能力。一方面，要實施高等教育數字化基礎建設提升工程，通過設備更新、技術引入等，“再造”智能化、個性化的教育教學場景，為提供高等教育公共服務創造數字化環境支持；另一方面，要將數字能力融入課程標準、課堂教學、學習結果認證等過程中，提升高等教育國際公共價值創造參與主體的數字素養。二是要建立高等教育數字化國際交流與合作平臺。事實上，視訊技術、云端共享等數字技術的應用為高等教育國際合作提供了新的“通道”。比如歐盟專門建立了歐洲數字教育中心（European Digital Education Hub），用以促進歐洲各國教育和培訓部門及其利益相關者之間的信息溝通、共享，還負責監測歐洲數字教育的進程，并為各個國家的高等教育數字化轉型提供咨詢服務，極大地提升了高等教育國際公共服務的靈活性和可控性［43］。三是要以需求為導向，開發與整合國際高等教育數字資源，包括在線課程與咨詢服務等，尤其是建立面向第三世界國家的資源共享機制，將我國數字化教育轉型的福祉更多地輻射到有需要的發展中國家，拓寬我國高等教育國際公共服務的邊界。

五、結語

高等教育國際公共價值概念的宏觀性與模糊性，使得其價值識別、整合與排序等變得復雜且容易失焦。而本研究也僅僅是以聯合國教科文組織發布的系列報告為藍本，提出了高等教育國際公共價值集群的分類維度和內容，但這顯然難以窮舉高等教育的全部公共價值內容，并且隨著全球局勢的復雜多變，以及高等教育系統自身的變革，其國際公共價值的內容也是一個動態變化的過程。但需要強調的是，本研究根據穆爾的公共價值創造理論創新性地提出了一個高等教育國際公共價值創造的分析框架，認為不同行為主體在參與全球高等教育治理時，不僅要將創造國際公共價值納入頂層規劃，堅持全球高等教育治理在本質上是關于“公共價值創造”這一基本事實，同時，還要發揮主體能動性，不斷尋求國際公共價值、國際權威與合法性以及高等教育管理運作能力三個維度之間的有效匹配。

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基金項目：廈門大學研究生田野調查基金項目資助（2022FG028）;教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“高校人才培養質量保障體系研究”（16JZD045）。

From World to State： Creating International Public Value of

Higher Education with Strategic Thinking

Liu Yaxi， Ji Guojun

Abstract： The international public value of higher education is the transcendence and extension of the traditional dual attributes of \"individual value\" and \"social value\" of higher education， and it is a worldwide issue concerning the \"common future\" of higher education. Based on a series of reports published by UNESCO， this paper constructs an analysis framework of international public value of higher education， which includes three dimensions： \"notion\"， \"mission\" and \"performance\". In addition， based on the differences among the \"public managers\"， this paper revised Moore's \"Strategic Triangle\" model and proposed a \"strategic pyramid\" model of international public value creation in higher education， which clarified the basic fact that global higher education governance is essentially about creating international public value. Therefore， we should re-examine the position and function in the \"strategic pyramid\"; we should take the construction of \"independent knowledge system\" as the starting point and enhance the international authority and support; we should also focus on the digital transformation of higher education， improve the supply capacity of international public goods and broaden the boundaries of international public services.

Key words： strategic management; international public value of higher education; international authority and support; management and operation ability

（責任編輯 劉夢青）