城建檔案單套制管理的實踐與思考

摘 要：文章以無錫市城市建設檔案館單套制歸檔為例，梳理單套制發展的政策背景，介紹該館在單套制的試點與發展上取得的成效，即順利打通城建檔案在線歸檔通道、建設一體化管理平臺，積極配合市委市政府數字政府建設戰略目標實現。但單套制發展仍然面臨困境，如范圍有限、支撐不足、協作不力等，為此提出了擴大范圍、健全制度、優化設計及加強合作等建議，從而豐富“單套制”管理實踐，提高單套制檔案管理水平。

關鍵詞：單套制；電子文件；電子檔案；歸檔；城建檔案

隨著城市化進程的加速，城建檔案的數量和種類不斷增加，傳統的檔案管理方式已經難以滿足現代化城市管理的需求。為了更好地適應信息化時代的發展需求，城建檔案單套制管理逐漸成為國內外檔案管理領域關注的熱點。近年來，國家出臺了一系列檔案管理法規和政策，明確了電子檔案的法律效力，對電子檔案管理提出了規范化要求。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確提出，要大力推進電子文件單套制歸檔。[1]隨后，各地陸續開展電子檔案單套制接收管理試點工作，就目前的實踐情況來看，積極推行單套制管理模式已經取得了各方共識。[2]這一管理模式的實施，對于提升城建檔案管理水平、保護城市建設檔案資源具有重要意義。無錫市城市建設檔案館高度重視數字檔案管理工作，通過前期調研謀劃、后期積極試點，建設一體化管理平臺，打通城建檔案在線歸檔通道，有力配合了市委市政府建設數字政府的戰略目標。本文以無錫市城市建設檔案館為例，梳理該館單套制工作實踐，并對如何豐富單套制管理實踐進行思考。

1 單套制的嘗試與推廣

1.1 打通在線歸檔通道

自2020年起，無錫市城市建設檔案館在省內率先打通城建檔案在線歸檔接收通道，以堅守全流程管理和前端控制為原則，規范城建檔案在線歸檔流程與管理。截至目前，全市已實現城建檔案在線歸檔項目15個，完成在線接收項目13個，數據總量119.52G，案卷1325卷，文檔157917頁。城建檔案的在線歸檔范圍涵蓋了項目施工前到項目竣工完成驗收的各類資料、圖紙、證書、報告等，實行隨時歸檔，文檔資料一經產生可即刻遞交上傳。相關審核人員通過在線審核，將符合規范和要求的電子文件組成案卷歸檔，形成電子檔案。同時，線上辦理的各種格式的電子文件轉換為可在線驗證的、包含電子簽名及簽章信息的PDF版式文件。這種即時上傳歸檔的方式和PDF格式文檔能有效防止電子文件的損壞與更改，保證電子文件的真實與完整。

1.2 構建城建檔案一體化管理平臺

2020年初，無錫市城市建設檔案館根據無錫地區城建檔案工作實際，開發了無錫市建設工程電子文件在線報建系統。同時于當年將“無錫市城建檔案立體化管理平臺”成功接入“無錫市建設工程審批管理系統”（簡稱“工改系統”），實現兩平臺內容統一和資源共享。當年10月起，借助無錫市大數據局電子證照系統正式實施電子證照（“建設工程檔案驗收意見書”“建設工程檔案接收憑證”）在無錫范圍內的發放，電子證照全面取代原有紙質證照。截至2023年11月，共發放在線接收項目電子證照15張，其他非在線接收項目自2020年8月起也全部啟用電子證照，節省了因簽字蓋章等內部管理流程所需的一至兩個工作日辦事時間，極大便利了辦事企業。[3]

1.3 開展試點應用與推廣

為確保試點管理的有效性，無錫市城市建設檔案館明確了建設工程竣工檔案先行開展試點應用，成熟后再全面推廣的工作思路。2020年12月，建設工程竣工檔案單套制歸檔試點項目“無錫市職業技術學院太湖校區工程竣工檔案”順利進館，成為建設工程竣工檔案單套制歸檔試點工作以來接收的首個試點項目。項目分為6個單體，數據總量24.2G，案卷164卷，文檔17832頁。單套制的實行使得工程相關單位的人力、物力和財力都得到了顯著節約，工作效率也得到了明顯提升。至2021年7月，全館共完成了3個試點建設工程項目的竣工檔案在線接收工作，分別是無錫市職業技術學院太湖校區建設工程、無錫市水務集團有限公司無錫市太湖新城污水處理廠提標改造工程和無錫市旭恒房地產有限公司XDG-2018-10號地塊開發項目4、5#樓。以上工程檔案單套制管理實踐為后續推廣提供了寶貴經驗。

2 單套制工作面臨的困境

2.1 單套制推行范圍有限

電子檔案單套制推廣是一個不斷探索的過程，這個過程中仍面臨著不少困難。比如，建設工程項目涉及部門多，周期長，工期緊湊，人員變動頻繁，致使檔案單套制管理難度大，建設單位不愿意費人費時來嘗試推行，更愿意用成熟的傳統模式管理移交。所以試點工作也只有小部分項目如市政工程、學校、廠房項目愿意參與，遠未實現全覆蓋。即便是試點的工程竣工檔案也尚未實現全周期的“單套”接收管理。由此可見，單套制推行范圍有限，全面推廣任重而道遠。

2.2單套制管理支撐不足

大量原始電子文件的產生使得單套制管理的需求日益突出，各單位推行單套制管理需要相應的政策制度、標準辦法、基礎設施、相關技術和人員等支持。但是目前城市建設檔案館在相關方面的支撐明顯不足。比如單套制管理的制度標準尚不完善，明顯滯后于數字化實踐。雖然國家層面頒布了一系列法律法規、建設工程檔案管理標準，為城建檔案單套制管理提供了一定依據，但是目前省、市層面相關管理制度仍有所欠缺，缺乏全面推廣的堅定態度與統一的標準規范，難以滿足城建檔案單套制管理的現實需求。無錫市城市建設檔案館在單套制管理中的支持資金較少，導致相關設備、技術等無法滿足單套制全面推廣使用需求，并且針對電子檔案的安全保障等方面舉措不足。實際工作中仍然存在著諸多妨礙單套制推行的因素，若不及時發現和解決，將會成為檔案單套制管理的障礙。

2.3 安全體系建設有待加強

盡管城建檔案單套制工作取得了一定的成績，但安全方面的困境和挑戰也不容忽視。目前最迫切需要解決的是電子檔案的數據安全性和檔案真實性問題。一方面，作為數字資源，電子檔案本身存在安全風險。電子檔案具有非人工識讀性、對系統設備的依賴性等特征，隨著技術的發展和系統、設備的不斷更新迭代，其可讀性也會受到一定影響。病毒侵入、黑客攻擊都會給電子檔案帶來巨大的安全風險。另一方面，城建檔案單位對于保障電子檔案安全的設施和技術投入不足，沒有形成安全管理體系，缺乏全面的安全策略和規劃，使得安全體系的建設存在片面性和不完整性。安全技術的滯后則使得檔案的數字化和電子化安全存在較大風險，阻礙了單套制檔案管理的深入開展。

2.4 檔案部門與其他部門協作合作不足

城建檔案單套制的電子文件管理是一項極其煩瑣的系統性項目，需要城市建設檔案館與建設單位、設計單位、施工單位、監理單位等單位和部門的共同配合和協作，但城建檔案部門與其他部門之間的職能背景、管理要求及工作需求不同，極易造成彼此協作中目標脫節，影響參與積極性。尤其是檔案單套制對計算機等設備和信息技術的依賴性很強，導致單位管理成本較高，容易造成各主體單位參與單套制管理的動力不足和協作欠缺，使得檔案部門在發展單套制管理模式上缺乏必要的支持，導致單套制始終處于初級發展階段。[4]

3 新時期檔案單套制推進建議

3.1 擴大范圍：開展多部門試點與推廣

在實施電子文件和電子檔案單套制管理的過程中，應當考慮各地的信息化應用水平以及政府數字化轉型發展的差異性，優先選擇條件較好的地區、行業和部門推動試點工作。如杭州市城市建設檔案館于2020年5月啟動建設電子檔案單套制歸檔管理試點工作，選取“華東院杭州三墩基地改復建工程”項目，圍繞工程檔案接收方式、接收標準規范、“四性”檢測以及接收平臺建設完善四個方面開展探索研究，為電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理提供了技術與實踐支撐。目前，無錫市城市建設檔案館通過建設工程項目竣工檔案的電子文件單套制管理，梳理歸檔文件材料的相關管理環節和風險點，打通了設計單位、建設單位、施工單位、監理單位的信息壁壘，使得檔案管理工作貫穿建設工程文件材料的產生、變更、施工、保管、利用的全過程，實現了建設工程文件材料的全過程收集與管理。下一階段的工作重點是在總結試點經驗基礎上，從城建檔案向綜合檔案擴展，向政府部門、廣大企事業單位進行試點宣傳，增加單套制的覆蓋領域，持續深化電子檔案單套制的管理運用實踐，全方位提升檔案管理的質量。

3.2 健全制度：實現單套制管理縱橫貫通

現階段，雖然我國出臺了一系列標準文件，對電子文件的法律地位進行了明確，但是相關支撐性文件仍然不足，一些行業對電子檔案單套制的管理模式存有疑慮。一方面，各地應根據檔案工作實際情況加強地方性制度和法規的配套建設，優化實施電子檔案單套制管理的政策環境，特別是各地政府應牽頭出臺相關電子檔案單套制管理辦法，對歸檔的業務流程以及歸檔管理工作進行規范化指導、檢查和監督。例如福建省檔案局、省檔案館、省檔案學會、省標準化研究院等單位共同編制的《工程建設項目電子文件歸檔一體化管理技術要求》自2023年1月27日起實施，該標準按照檔案行業標準《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92-2022），結合工程建設項目檔案管理要求和福建省檔案部門探索總結的“三包兩結構一體化”電子檔案規范管理模式，立足全省工程建設項目檔案信息化實踐，明確了工程建設項目電子文件歸檔一體化的基本原則和基本流程，提出了項目電子文件處理、歸檔、管理的技術要求，以及歸檔格式、數據包結構和元數據規范，為工程建設項目電子文件單套歸檔與電子檔案單套管理提供了可復制推廣的技術方案和可落地見效的應用場景，具有較強的可操作性。

另一方面，制度的健全是一個不斷優化和改進的過程。城建檔案單套制檔案接收管理工作需要不斷總結經驗，發現問題，加強制度的持續優化。可以通過經驗交流、定期評估、問題分析等方式，找出制度存在的不足和問題，及時進行完善，不斷適應新形勢下的工作需求、提高管理水平。[5]

3.3 優化設計：確保電子檔案真實可靠

為了確保電子檔案安全可靠，建議以單套制歸檔為目標，加強與電子認證服務機構的合作，在新流程中加入電子簽名、上傳區塊鏈環節，從簡化操作手續、保障電子檔案真實性角度設計技術方案。

目前，常用電子文件防篡改技術包括文件固化、哈希值校驗、數字簽名、可信時間戳和區塊鏈技術。其中區塊鏈技術并不是單一技術，而是一個用于多方協作的分布式基礎架構，可以同時融入數據防篡改技術，同時區塊鏈技術作為一種計算范式，它具有數據存儲去中心化、不可篡改和可追溯性等特點，完全符合電子檔案的“四性”檢驗，以實現電子文件歸檔和電子檔案管理的真實性、完整性、可用性和安全性。[6]因此，上述試點項目組最終采用了數字簽名和區塊鏈技術，通過規范化的程序和科學化的方法，鑒定簽名人的身份，強調簽名人對電子文件內容的認可，還能驗證出文件的原文在傳輸過程中有無變動，然后通過區塊鏈技術進行數據存儲，從而確保歸檔、接收和長期保存等關鍵環節電子檔案內容的真實性、完整性和責任人的不可抵賴性。

3.4 加強合作：落實電子文件協同管理

單套制電子檔案管理是一個系統性的項目，涉及的參與者主要包括政府、業務、管理和技術四個層面。只有各方面緊密協作和共同努力，才能實現預期的效果。首先，需要以目標協同為基礎，優化協作關系，明確將“推動電子文件管理模式的改革，加速國家電子政務的發展步伐”作為電子文件單套制管理的起點和終點。其次，需要以功能協同為基礎，發揮主體效能，推進制度協同、業務與管理協同和技術協同。應當在所有相關的參與者中構建一個職責劃分明確且能有效配合的系統，從而增進團隊協作精神，進而提升整個團隊的運行效能。財政部門應更多地關注電子文件單套制管理工作，對那些滿足標準、已獲得許可的管理項目，給予相應資助，進一步促進業務部門和檔案管理部門電子檔案單套制管理項目的實施。

4 結 語

電子檔案單套制管理順應了數字時代的發展，為解決電子文件與電子檔案管理問題提供科學可行的解決路徑。無錫市城建檔案部門試點工作已經取得了初步成效，未來有望擴大范圍，讓電子文件與電子檔案單套制管理得到進一步運用。而當前實踐過程中面臨的種種困境表明，單套制的實現不可能一蹴而就，它是一項系統工程，需要法律、政策、人員、技術等多個要素的保障，需要各級地方政府的支持及多部門間的通力合作。正因如此，新時期的檔案工作者們既要與時俱進，改變傳統的檔案管理思維，還要勇于開拓創新，積極投身電子文件與電子檔案單套制管理實踐。

注釋與參考文獻

[1]中辦國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》[EB/OL].[2024-02-21]. https：//www. saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb5 5c890762868683.shtml.

[2]黃琳.單套制電子文件管理模式的辨析與思考[J].檔案與建設，2020（11）：27-30.

[3]無錫市召開2020年城建檔案工作座談會[J].檔案與建設，2020（10）：95.

[4]桂美銳.電子檔案“單套制”管理的多元主體協同機制[J].檔案管理，2019（1）：18-21.

[5]王紅敏，謝志成.建設項目電子文件歸檔和電子檔案管理試點研究[J].中國檔案，2021（3）：68-69.

[6]曾洪周.電子文件單套制管理的思考[J].黑龍江檔案，2021（2）：18-19.

（責任編輯：孫 潔 李 婧）