協同治理視域下數字檔案長期保存政策探析與瞻望

摘 要：數字檔案長期保存是檔案部門的歷史使命，各項策略需要在相關政策的指導下穩步推進。文章在借鑒協同治理理論和分析我國數字檔案長期保存政策現狀的基礎上，以英國、澳大利亞、美國的數字檔案長期保存政策為參考對象，發掘其在協同治理方面的成功經驗，從主體協同、系統協同、規則協同三個維度為推動我國數字檔案長期保存政策的建設提供思路。

關鍵詞：數字檔案；長期保存；政策；協同治理

分類號：G270.7

Perspectives on Long-term Preservation Policies for Digital Archives in the Context of Collaborative Governance

Geng Zhijie， Wang Yufei

（ School of Cultural Heritage and Information Management， Shanghai University， Shanghai 200444 ）

Abstract： Long-term preservation of digital archives is an arduous historical mission of archival departments， and various strategies need to be steadily promoted under the guidance of relevant policies. On the basis of the collaborative governance theory and the current situation of long-term preservation policies for digital archives in China， the long-term preservation policies of digital archives in the United Kingdom， Australia and the United States are taken as the reference objects to explore their successful experience in collaborative governance， and then provide ideas for promoting the development of long-term preservation policy of digital archives in China from the dimensions of subject synergy， system synergy and rule synergy.

Keywords： Digital Archives； Long-term Preservation； Policy； Collaborative Governance

大數據時代數字資源規模呈擴大態勢，數字材料收集、存儲和保存的規模從PB級向EB級發展。[1]截至2022年末，我國館藏電子檔案2372.9 TB，館藏數字化副本達到28069.0 TB。[2]隨著數字檔案資源的指數級增長，長期保存工作面臨著政策風險、技術風險等多重風險。其中，數字檔案長期保存政策的制定受限于滯后狀態，我國至今尚未建立數字檔案長期保存的國家策略體系[3]，這導致了政策與行動的不一致。我國應當制定完善的數字檔案長期保存政策體系，將守護數字記憶的承諾轉變為固化的行動準則，以更好地指導數字檔案長期保存工作。

學界對數字檔案長期保存的研究主要聚焦于責任主體[4]、技術策略[5]、標準規范[6]、保存項目[7]等方面，針對數字檔案長期保存政策的專門研究相對較少。現有的相關研究從頂層思維和基本要素兩個方面展開：前者主要探討檔案機構制定政策的責任屬性[8]，著眼于風險評估、分層分步、靈活包容思維在政策制定中的運用[9]；后者關注數字檔案長期保存政策的組成要素，如目標、必要性、工作方針的明確[10]，基礎設施、標準規范體系、人才隊伍的建設[11]。這些研究成果豐富了我國數字檔案長期保存理論體系。

由于數字檔案長期保存工作涉及多個要素，各要素高效協同才能確保長期保存工作的有序推進。因此，有關數字檔案長期保存的宏觀政策亟須增強協同意識。本文擬基于協同治理理論，借鑒英國、澳大利亞、美國在數字檔案長期保存政策中的協同經驗，對我國數字檔案長期保存政策制定中的協同策略展開探討。

1 視角選取：協同治理視域下數字檔案長期保存的內生邏輯

協同理念是確保數字檔案長期保存工作穩步前進的價值取向和行動指南。文章基于協同理論中主體協同、系統協同、規則協同三個核心理念[12]，闡釋數字檔案長期保存工作的內生邏輯，為我國數字檔案長期保存政策的科學制定提供支撐。

1.1 主體協同引導數字檔案長期保存持續發展

主體協同強調“以多樣化的形式存在的參與主體，作用于協同過程的每個階段、貫穿于治理過程的始終”[13]。多元主體具有不同的價值判斷、利益需求和社會資源，多元主體的高效協同有利于加深數字檔案長期保存工作的合作程度，提升數字檔案長期保存工作的效率水平。理念是行動的先導，有必要將主體協同理念融入數字檔案長期保存的行動準則，拓展我國數字檔案長期保存機構間的合作廣度。

1.2 系統協同提升數字檔案長期保存運行效率

協同理論指出，在一定條件下，處于系統內部的相對獨立的各子系統之間能夠協同工作，從而有效實現系統的運行目標。[14]提高數字檔案長期保存政策與其他政策法規的關聯度，不僅可以消除數字檔案長期保存的政策壁壘，而且可以實現多層次協同合作，提高整體運行效率。

1.3 規則協同推進數字檔案長期保存規范有序

道格拉斯·諾斯指出，整體的社會制度包括正式規則（如法律、規章）和非正式規則（如習慣、行為準則、倫理規范）。[15]在相互協同的作用下，正式規則與非正式規則實現規則互補與規則變遷。因此，作為正式規則的外化形式，數字檔案長期保存政策需要與各類非正式規則相互協同。同時，數字檔案長期保存政策需要規制相關政策工具的協調發展，并完備數字檔案長期保存各要素的行動規范。

2 理性審視：協同治理視域下我國數字檔案長期保存政策的不足之處

基于對我國數字檔案長期保存政策現狀的分析，筆者發現我國數字檔案長期保存政策已經取得了一定成果，但是在主體協同、系統協同和規則協同三個方面仍存在一些問題。

2.1 主體協同有待加強

各個檔案保管主體尚未厘清在數字檔案長期保存工作中的責任與權力，以形成良性互動關系。部分檔案部門尚未制定正式計劃（規劃或制度）來助力本部門的數字檔案長期保存工作[16]，部門間的協同合作落后于實踐需求。此外，從國家數據治理層面看，由于檔案館、圖書館、博物館等數據管理機構的保存技術規范不統一、保存模式各異，導致各機構間數字資源的存儲、整合與共享難度加大。[17]各檔案保管主體之間缺乏制度性的互動機制，亟須通過政策引導建立多元主體協同機制，推動多元主體協同參與數字檔案長期保存工作，構建合作開展數字檔案長期保存工作的新格局。

2.2 系統協同尚未完善

目前，我國數字檔案長期保存政策存在零散單一的問題，這與我國檔案事業的發展需求存在一定差距，制約著數字檔案長期保存相關工作的制度建設。“我國現有數字檔案信息長期保存政策文件基本上都是各個部門針對具體事務提出的各種一般性要求，條塊分割、各自為政”[18]，數字檔案長期保存政策之間存在壁壘，政策分布呈現碎片化特征，各項政策之間缺乏協調。同時，我國數字檔案長期保存政策多是以“通知”形式發布，缺乏具有法律效力的政策文件[19]，缺乏從頂層設計的角度規范數字檔案長期保存工作的相關政策。

2.3 規則協同尚需健全

我國現有的數字檔案長期保存政策內容整體較為粗略，缺乏精細化、專門化的內容，可執行性不足[20]；強制類手段的應用比例較高，過度依賴行政指令和行政獎懲兩種策略手段[21]。此外，我國已有數字檔案長期保存相關標準進入征求意見階段，但遺憾的是沒有后續進展，如《數字檔案館可信數字資源長期保存需求規范（征求意見稿）》。因此，我國亟須借鑒規則協同理念，確保數字檔案長期保存的正式規則與非正式規則能夠持續協同發展，以實現數字檔案長期保存各關鍵要素的協同一致。

3 政策參照：協同治理視域下英澳美數字檔案長期保存政策

一些國家已經發布了國家層面的數字檔案長期保存政策。本文選取了英國、澳大利亞、美國三個具有代表性的國家的數字檔案長期保存政策作為分析對象，以了解國外數字檔案長期保存政策的相關進展。

3.1 英國數字檔案長期保存政策

2011年，英國國家檔案館頒布《數字保存政策指南》，該文件內容豐富，從宏觀層面闡明了數字檔案長期保存政策的重點要素，部分相關內容詳見表1。《數字保存政策指南》發揮了元政策的綱領性作用，已成為英國檔案管理工作中具有權威性的官方指南，為檔案部門制定全面、系統、有針對性的數字檔案長期保存政策指明了方向。諸多數字檔案長期保存政策都依據這一指南制定，如英國國家檔案館于2017年根據《數字保存政策指南》制定了《數字策略》，于2018年發布的《保存政策》亦對數字檔案的保存做出了相關規定。

3.2 澳大利亞數字檔案長期保存政策

澳大利亞國家檔案館于2018年頒布了第一版《數字保存政策》。2021年，澳大利亞國家檔案館發布了《澳大利亞國家檔案館2021—2025年保存政策》，明確規定該政策取代了之前所有的數字保存政策，部分相關內容詳見表2。

《澳大利亞國家檔案館2021—2025年保存政策》明確了澳大利亞國家檔案館在2021—2025年期間的檔案保護原則和做法，這一階段性政策旨在適應技術不斷變遷的現象。該政策深化并凝練了澳大利亞的檔案長期保存經驗，具有較高的政策制定參考價值和實踐指導意義，為后續檔案保存戰略和計劃的制定提供了指引。

3.3 美國數字檔案長期保存政策

2017年，美國國家檔案與文件署頒布了首個專門針對數字檔案長期保存的戰略性政策文件《數字檔案資源長期保存戰略》。[23]2022年，美國國家檔案與文件署對其進行了修訂，發布了《數字保存戰略2022—2026》，部分相關內容詳見表3。

美國國家檔案與文件署先后發布《數字檔案資源長期保存戰略》《數字保存戰略2022—2026》，體現出美國檔案機構對數字檔案長期保存工作制度建設的重視。相較于《數字檔案資源長期保存戰略》，《數字保存戰略2022—2026》的表述更加清晰，內容更加具體，同時也更注重與其他政策的協同。這種與時俱進、靈活可變、持續發展的價值導向，為數字檔案長期保存政策發展路線的確立提供了重要參考。

3.4 英、澳、美三國經驗總結

英澳美數字檔案長期保存政策各具特點，但都以協同理念為核心，并將各項協同機制轉化為制度性承諾加以落實，進而推動數字檔案長期保存工作的高效、持續發展，其協同理念尤其值得深入總結和借鑒。

在主體協同方面：一是三國均高度重視與其他相關機構的協同合作，深刻意識到數字檔案長期保存工作需建立在廣泛合作的基礎上，鼓勵檔案機構聯合技術機構、中介機構等多方力量開展協同合作。二是主體協同兼顧靈活性與自主性。三國數字檔案長期保存政策中對于主體協同的要求多為宏觀性倡議，具體的協同方式則由檔案機構自行決定，賦予了檔案機構更大的靈活性與自主性。不同區域、層級的檔案機構可以根據既往合作經驗或自身利益訴求，選擇適合自身的協同方式。

在系統協同方面：一是充分發揮“元政策”的綱領性作用。三國通過制定國家層級的長期保存“元政策”，建立起自上而下、層次分明的政策體系，進而各級檔案館可以因地制宜，制定相應的長期保存政策，確保數字檔案長期保存政策整體效能的發揮。二是注重與檔案領域的其他政策法規保持協同與銜接，將數字檔案長期保存工作與檔案工作全局相融合，推動數字檔案長期保存的健康發展。三是與其他相關領域的政策法規保持協同，避免數字檔案長期保存政策與其他政策法規產生沖突。

在規則協同方面：一是確保政策與檔案管理工作的價值取向相協同，并固化特有的規則邏輯。二是確保政策與技術標準等要素相協同，凸顯可持續發展理念。三國數字檔案長期保存政策均從長期保存價值取向出發，避免引入過多技術內容，技術推薦以主流技術為主。鑒于技術變遷等因素，數字檔案長期保存政策應增強內部規則的靈活性，并嵌入發展思路、技術標準等彈性指標，以確保數字檔案長期保存政策框架的穩定性。

4 消解彷徨：協同治理視域下我國數字檔案長期保存政策建設的展望

我國各地區和部門制定的數字檔案長期保存政策存在不統一的問題[24]，這對我國構筑系統、有效的數字檔案長期保存政策體系造成一定影響。針對這一問題，我國應運用協同治理理念，結合我國檔案工作實踐，推進數字檔案長期保存政策的建設與發展。

4.1 推動主體協同的數字檔案長期保存政策理論研究

第一，加強數字檔案長期保存主體協同意識。通過增強國家機構、社會組織和高校等多元主體的協同意識，激發多元主體在組織制定數字檔案長期保存政策方面的積極性，深化數字檔案長期保存政策理論研究的深度。同時，檔案部門應借鑒其他數字資源長期保存的框架，傳遞協同理念，避免“閉門造車”，與其他數據管理機構協同制定數字長期保存政策框架。部分數據管理機構已經構建了較為成熟的數字保存框架，如歐盟NRPANET的數字保存政策工具、美國康奈爾大學的Liz Bishoff的數字保存計劃。[25]

第二，多渠道促進國內外數字檔案長期保存主體間的經驗交流。國外數字檔案長期保存政策有許多值得借鑒的經驗，除前文所述三國外，加拿大、瑞士、新西蘭等國家也制定了數字檔案長期保存政策，我國可積極借鑒其先進理念，彌補我國政策發展相對滯后的不足。我國國家檔案局先后實施了多項數字檔案長期保存項目，如2017年的國家電子檔案自主可信長期保存存儲體系建設和標準體系編制項目、2018年的電子檔案自主可信長期保存存儲系統開發項目等。這些項目實踐經驗可以為長期保存政策制定提供思路指導，在“制度—實踐”的耦合關系內探索政策創新[26]，將可推廣的實踐經驗轉化為合法性制度。

4.2 構筑系統協同的數字檔案長期保存政策群落

第一，以“元政策”視角出臺數字檔案長期保存政策。目前，我國專門性數字檔案長期保存政策仍處于空白狀態。同時，分散的數字檔案長期保存相關原則性指導或策略性指導內容重復度高，缺乏特色。因此，需要以元政策為支點，建設統籌協調的數字檔案長期保存政策群落，確保各項政策之間的銜接、配合、補充與制約。[27]調查發現，我國各檔案機構遵循不同的參照標準，各單位混雜通用性、專用性標準和國內外標準[28]，所以元政策應建立具有包容性和參考性的數字檔案長期保存標準框架，為數字檔案長期保存工作創造有利的政策條件。

第二，協同數字檔案長期保存政策群落和其他政策群落。推動數字檔案長期保存政策融入國家檔案信息保存戰略，借助國家戰略引導數字檔案長期保存政策的制定，確保數字檔案長期保存政策與國家檔案信息化戰略的根本目標及基本原則相協同。此外，加強數字檔案長期保存政策與其他數字檔案管理環節的聯系，如數字檔案形成和歸檔政策、利用政策、信息安全政策等。理順數字檔案長期保存政策與相關環節政策的關系，避免內容混亂，以全程管理視角構建政策框架，保持各個政策群落之間的連續性。

4.3 培育規則協同的數字檔案長期保存政策秩序

第一，數字檔案長期保存政策的制定應彰顯我國檔案工作的價值追求。在確保數字檔案長期保存政策發揮工具性的同時，應體現以用戶為中心的價值尺度，如英國《數字保存政策指南》要求避免使用過多技術語言，以提高政策文本的可讀性。同時，制定我國數字檔案長期保存政策的前提在于營造“政策認同”的文化氛圍。檔案人員應對政策產生贊同感和歸屬感，從而內化為其數字檔案保存活動的責任感，并進一步轉化為行動力。

第二，我國數字檔案長期保存政策的調整要根植“持續漸進”的靈活理念。首先，宏觀政策應明確可持續發展原則；其次，中觀政策應注重階段性調整，為策略的選擇和使用提供靈活空間；最后，微觀策略應推薦使用可行性技術和管理方式。同時，數字檔案長期保存政策的調整應注入“機構參與”的價值訴求，考慮檔案機構的合理化建議。例如，康奈爾大學制定調查清單，幫助機構從范圍、優先級、資源等方面考慮數字資產保存情況，評估數字保存計劃的必要組成部分。[29]數字檔案長期保存政策需要因時因地進行調整，以符合檔案工作的需求，確保政策對數字檔案長期保存工作的指導作用。

*本文系國家社科基金一般項目“檔案數據資源長期保存多領域協同治理研究”（項目編號：22BTQ109）階段性研究成果。

作者貢獻說明

耿志杰：確定論文選題及框架，撰寫論文與修改；王俞菲：收集資料，撰寫論文。

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（責任編輯：張 帆 李倩楠）