古代考績制度的成與敗

韓裔德國哲學(xué)家韓炳哲將現(xiàn)代社會(huì)稱為“績效社會(huì)”，績效幾乎成為現(xiàn)代管理的精神核心。事實(shí)上，現(xiàn)代社會(huì)完全是古代社會(huì)的延伸，正如工業(yè)是農(nóng)業(yè)的延續(xù)一樣，現(xiàn)代白領(lǐng)守著電腦工作，與工業(yè)革命時(shí)期工人守著機(jī)器、農(nóng)耕社會(huì)農(nóng)民守著莊稼、牧人守著牛羊是一樣的道理，都遵循一樣的利益與效率法則。

中國古代社會(huì)擁有當(dāng)時(shí)最成熟和最為完善的官僚制度，如果說古代皇帝是想用最小的成本來獲得最大的收益，那么官僚體系就是其最大的成本付出，對官吏的績效考核不僅事關(guān)皇權(quán)的收益，甚至還決定著皇權(quán)統(tǒng)治的安全和成敗。正因?yàn)槿绱耍兛己嗽谥袊糯沃贫戎泻茉缇陀校乙恢焙苁苤匾暎@不僅體現(xiàn)在歷朝歷代的法律法規(guī)中，還形成無數(shù)歷史文獻(xiàn)記錄。在古代，對官吏政績考核一般稱為考績、考課、考功等，本文統(tǒng)稱考績。

“上計(jì)”制度形成于漢朝

堯舜禹是中國歷史上遠(yuǎn)古的圣君，因?yàn)橘t明善政，留下一個(gè)“三代之治”的歷史典故。作為“四書五經(jīng)”之一的《尚書》記錄了很多舜帝的言行和事跡。《尚書》的《舜典》中就有“三載考績，三考，黜陟幽明，庶績庶熙”之說。這句話的意思是說，每隔三年就要考核一次官員政績。經(jīng)過考績，凡是有功績的人便給予升官，反過來，有過錯(cuò)的就要被罷官。

在《尚書》的《立政》中，記載了夏朝的“三宅”和商朝的“三宅三俊”。所謂“三宅”，指的是常伯、常任、準(zhǔn)人三種官職，所謂“三俊”指的是剛克、柔克、正直三種品德，都與官吏考績有關(guān)。到周朝建立，有了更加明確的考績意識。

由春秋到戰(zhàn)國，法家興起，變周制為秦制，關(guān)于官吏考績進(jìn)一步走向制度化和常規(guī)化，這在現(xiàn)代出土的秦簡中體現(xiàn)得淋漓盡致。漢承秦制，使考績制度進(jìn)一步走向完整和完善。

漢朝由劉邦建立，開創(chuàng)了中國歷史的平民統(tǒng)治，終結(jié)了貴族傳統(tǒng)。漢朝創(chuàng)建之初，便重用儒生叔孫通，在強(qiáng)化儒家意識形態(tài)的前提下，大力加強(qiáng)皇帝集權(quán)的中央統(tǒng)治。具體來說，一是在秦制的基礎(chǔ)上，對丞相權(quán)力進(jìn)行分解，太尉、司徒、司空合稱三公，三公下又設(shè)九卿；其次，不僅對地方官吏進(jìn)行考績，而且連丞相三公也不能例外，尤其是東漢時(shí)期，對三公的考績更加嚴(yán)格。

司馬遷《史記》中記載，西漢孝文皇帝剛剛登基，在朝堂上向右丞相周勃詢問國家之事。皇帝問：“天下一歲決獄幾何？”周勃說：“不知。”又問：“天下一歲錢谷出入幾何？”周勃又謝不知，汗出背，愧不能對。于是皇帝又問左丞相陳平。陳平說：“這些都有人知道。”皇帝問是誰，陳平回答：“陛下即問決獄，責(zé)廷尉；問錢谷，責(zé)治粟內(nèi)史。”廷尉主掌司法平獄，治粟內(nèi)史主抓錢谷金帛諸貨幣，都是位列九卿的重要官吏。

漢朝的考績稱為考課，其最典型的體現(xiàn)或許是在漢武帝時(shí)期。當(dāng)時(shí)發(fā)動(dòng)了對匈奴的連年戰(zhàn)爭，每次戰(zhàn)爭都會(huì)對參戰(zhàn)將士進(jìn)行詳細(xì)嚴(yán)格的考績，勝者有功得賞，失利者受審受罰。

按照漢代考課制度，中央對郡以下的常課主要由丞相和御史大夫負(fù)責(zé)，有時(shí)皇帝也會(huì)親自主持。每年年底，各個(gè)郡國守相都要匯報(bào)一年來的工作成果，主要內(nèi)容包括戶口增減、墾田農(nóng)桑、漕運(yùn)水利、錢谷出入、盜賊獄訟、教育選舉、災(zāi)害疾疫等。各地提交給上級的考績報(bào)告稱為“上計(jì)”。

為了核實(shí)“上計(jì)”內(nèi)容的真實(shí)情況，漢朝又設(shè)立了用于監(jiān)察的刺史。

漢代很多政治制度都是由漢武帝建立的，漢武帝把全國分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，共設(shè)十三個(gè)刺史，按是否犯有聚斂為奸、刻暴殺人、蔽賢筧頑、放縱子弟、勾結(jié)豪強(qiáng)等行為，來刺察各地長官的治理情況。對于守法者各有升賞，違犯者則要受到彈劾和處罰，嚴(yán)重違法者甚至?xí)怀仿毩T官乃至刑罰。

董仲舒《春秋繁露》中有一篇《考功名》，詳細(xì)記錄了漢代官吏的考績制度，考績原則是“賞罰用于實(shí)，不用于名”，具體考績分為九等，從上上、上中，而至下中、下下，以這九等來確定考績合格程度，從而確定獎(jiǎng)罰措施。在漢元帝時(shí)，京房向皇帝提案了一套完整的“考功課吏法”，受到皇帝的嘉獎(jiǎng)。

漢代以察舉、征辟來選官，這種制度重德輕才，以道德為第一要?jiǎng)?wù)，但道德是一個(gè)模糊的概念，因此屬于典型的“人治”。魏晉以后改為九品中正制，比較注重才干，這在某種程度上呼應(yīng)了董仲舒的九等考績法。

漢王朝崩潰之后，從三國、魏晉南北朝直到隋末，中國社會(huì)長時(shí)間處于四分五裂且兵荒馬亂的狀態(tài)。這一時(shí)期門閥勢力炙手可熱，考績制度難以實(shí)行，但出現(xiàn)了著名的“月旦評”現(xiàn)象，充分發(fā)揮社會(huì)輿論（“鄉(xiāng)論”）的力量，讓很多官吏都感到敬畏，自我檢點(diǎn)，“莫不改操飾行”。

考績制度趨于繁復(fù)

李唐王朝建立之后，以文章辭賦考試為主的科舉制度重新改寫了傳統(tǒng)官僚體系，作為六部之首吏部有考功郎中和考功員外郎，專門掌內(nèi)外文武官吏之考課。

因?yàn)榘彩分畞y的原因，唐玄宗和李林甫被視為中國歷史上著名的昏君和奸相，但如果不因人廢言的話，由唐玄宗和李林甫等人編撰的《大唐六典》則是一部關(guān)于中國古代官制的開山法典。《大唐六典》中對考績有詳細(xì)記載。唐代考績的具體安排是每年一小考，四年一大考，對具體的考績內(nèi)容也都有具體的規(guī)定，即“四善二十七最”。

所謂“四善”，即“一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤匪懈”；所謂“二十七最”，指的是不同職能部門的理想標(biāo)準(zhǔn)，如“銓衡人物，翟進(jìn)賢良，為選司之最”，“禮制儀式，動(dòng)合經(jīng)典，為禮官之最”，等等。按九等考分，一最四善為上上，一最三善為上中，一最二善為上下，無最二善為中上，無最一善為中中，職事粗理、善最不聞為中下，愛憎任情、處事乖理為下上，背公向私、職務(wù)廢缺為下中，居官諂詐、貪濁有狀為下下。

《大唐六典》出現(xiàn)于安史之亂前的太平盛世，體現(xiàn)了官僚制度最理想的治理狀態(tài)，但不久爆發(fā)的安史之亂將中國重新帶回到一個(gè)禮崩樂壞的亂世。經(jīng)歷五代十國之后，到宋（遼金）時(shí)代，社會(huì)才重新安定下來。

宋代基本延續(xù)了唐代官制，不僅科舉制度非常成熟，相應(yīng)的考課制度也更加細(xì)化。然而，宋代官僚制度嚴(yán)重內(nèi)卷，這不僅導(dǎo)致冗官泛濫和疊床架屋的繁文縟節(jié)，也讓各種制度在具體實(shí)施中流于形式，不能產(chǎn)生實(shí)際意義。更有甚者，官場激烈的內(nèi)斗讓考課淪為黨同伐異的借口和工具。

在中國所有王朝中，元代疆域很大，但國祚很短，在制度建設(shè)上更是乏善可陳，甚至一度廢棄了科舉制度。到了第四代皇帝仁宗時(shí)（1311—1320年），不僅恢復(fù)了科舉制度，還出臺詳細(xì)的官吏考課制度，號稱內(nèi)容包括“三要、九征、二十六美之三十九類”。

所謂三要者，一曰公，二曰廉，三曰勤。所謂九征者，一曰遠(yuǎn)使之而觀其忠，二曰近使之而觀其敬，等等。所謂二十六美之三十九類，更是博士買驢一般毫無用處的長篇大論。

仁宗曾問右丞相阿散：“卿日行何事？”對曰：“臣等奉行詔旨而已。”仁宗說：“祖宗遣訓(xùn)，朝廷大法，卿輩猶不遵守，況朕之詔旨乎。”然而實(shí)際上，仁宗也受制于太后，他寵幸的臣子為非作歹，卻對此視而不見。有君而無臣，讓人一嘆。

從宋元到明清，中國官僚政治逐漸到達(dá)了一個(gè)極度完善的程度，尤其明清兩代，幾乎堪稱古代中國的歷史巔峰。按照明朝的百官考績法，三年為一考，三考為滿，考滿之后分等級，即稱職、平常、不稱職三等，合計(jì)九年三考總評來定升降獎(jiǎng)罰。清朝將考績標(biāo)準(zhǔn)定為四格八法"。“四格”即守、政、才、年，每格分為稱職、勤職、供職三等。“八法”為貪、酷、無為、不謹(jǐn)、年老、有疾、浮躁、才弱；后去掉貪、酷，改為“六法”。清代對地方官的考績稱為“上計(jì)”，每三年一次，由州、縣至府、道、司，層層考察，造冊上報(bào)督撫，再由督撫核其事狀，注名考語，繕冊送吏部復(fù)核。

明代還要求在京外的地方官每三年一次進(jìn)京接受考察，稱為“朝覲”。洪武十八年（1385年），朱元璋親自考核了來自全國各地的4117名府州縣官吏，其中稱職者占十分之一，不稱職者十分之一，平常者占十分之七，昏庸貪污者十分之一。最后的處理結(jié)果是“稱職者升，平常者復(fù)職，不稱職者降，貪污者付法司罪之”。

人常說宦海沉浮，仕途坎坷，自古官場都是爾虞我詐，競爭激烈。按照明朝銓選制度，官吏升遷必須經(jīng)過考選、保舉、考滿三關(guān)。那些與達(dá)官權(quán)貴同黨者，可以輕易過關(guān)騰達(dá)；而很多官員才識過人，卻長居人下，只因朝中無人。明代許多“在內(nèi)御史、在外知縣、知府，往往九年不遷”。

明代有完善的監(jiān)察制度，科官監(jiān)察六部，道官監(jiān)察地方，但科道官都陷入黨爭。在某種程度上，科道官?zèng)Q定了官場構(gòu)成，而科道官的任免又掌握在朋黨手中。明代中后期，科道官的升陟降黜，不在于個(gè)人政績，而取決于黨派勢力。朋黨的用人之道是“所愛者不肖必留，所憎者雖賢必去”。嚴(yán)嵩掌權(quán)時(shí)，視不附己的科道官為眼中釘，利用京察之便徇私報(bào)復(fù)。如嘉靖三十年（1551年）京察，共有40名科道官被罷調(diào)。

事過則損，古代考績制度的失能

一部考績史，也是古代中國的官吏績效考核史。

從專門的法律法規(guī)到專門的考績機(jī)構(gòu)，從秦滅六國直到晚清廢除科舉和憲政改革，中國歷朝歷代都很重視對官員的監(jiān)督與考績。魏晉南北朝到唐代有吏部考功司、宋代有審官院、考課院和監(jiān)司，明清兩代有吏部尚書和御史臺、督御史等。但這一切都建立在存在嚴(yán)重缺陷的皇權(quán)體制之下，很多考績機(jī)構(gòu)徒有其表，很多考績政策流于形式，徒具形文，難以落實(shí)執(zhí)行。

中國傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)人情社會(huì)，論私不論公，古代官場更是重人情輕法治，如同宗、同鄉(xiāng)、同寅、同年、同門、姻親等，各種裙帶關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，因而徇私舞弊，官官相護(hù)，上下串通。“至堂考核司屬，朝夕同事，孰肯破情面至公，其中鉆營奔競，弊不勝言。”（《清朝文獻(xiàn)通考》）尤其值得一提的是，官場的朋黨現(xiàn)象極其盛行，結(jié)黨營私，常常借考績之名行黨同伐異之事。在權(quán)力游戲中，下級官吏的升降榮辱完全取決于上司長官，而不在于個(gè)人政績的優(yōu)劣。為了保住祿位和求得仕途通達(dá)，下級官員必須利用一切機(jī)會(huì)逢迎獻(xiàn)媚，賄賂錢財(cái)，死心投靠，朋比為奸，才能“越俸升轉(zhuǎn)”。

從程序上來說，皇帝的權(quán)力是無限的，也不可能事必躬親，雖然也有回避制度，對官吏群體的考績過程本身就屬于暗箱操作，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督機(jī)制，這些都是古代績效考核制度無法達(dá)到應(yīng)有效果的根本原因。

《左傳》中說：“國家之?dāng)。晒傩耙玻还僦У拢瑢欃T章也。”中國每個(gè)王朝初立，百廢待興，往往富有朝氣，會(huì)制定比較好的制度，依靠清明的官場風(fēng)氣，營造出一個(gè)所謂的盛世；慢慢的，權(quán)力日益內(nèi)卷腐化，各種制度被束之高閣，萬事俱廢。比如在唐朝后半期，地方上藩鎮(zhèn)林立，朝廷又沉淪于牛李黨爭；在明朝后半期，皇帝昏庸，宦官廠衛(wèi)與文官集團(tuán)殘酷斗爭，吏治江河日下；清朝后半期內(nèi)憂外患，滿漢相疑，不同利益集團(tuán)勢不兩立，坐看鴉片泛濫成災(zāi)，民不聊生。

隋朝滅亡后，李世民看到隋煬帝的筆跡，便問魏征：“煬帝講的都是堯舜之言，何以滅亡？”魏征說：“講堯舜之言，行桀紂之實(shí)，蒙蔽百姓，魚肉天下，焉有不亡之理？”李世民嘆道：“以銅為鏡，可以正衣冠；以史為鏡，可以知興替；以人為鏡，可以明得失。”

古語云：“豺狼當(dāng)?shù)溃矄柡偅俊闭琰S宗羲定律所揭示的，閱讀歷史便會(huì)發(fā)現(xiàn)，不管哪個(gè)王朝，幾乎所有皇帝都口口聲聲要整頓吏治，但最后都免不了虎頭蛇尾、始亂終棄的結(jié)局。《唐會(huì)要》記載：“自至德（唐肅宗的年號）以來，考績之司，事多失實(shí)，常參官及諸州刺史，未嘗分其善惡，悉以‘中上’考褒之。”

回顧明清兩代考績制度，剛開始時(shí)確實(shí)起到了一些效果，但隨著時(shí)間推移，很快就百病叢生，最后是病入膏肓，無可救藥。無論是“大計(jì)”還是“京察”，抑或是“考滿”等，在朋比為奸、營私舞弊的官場想要做到“循名責(zé)實(shí)”，根本是不可能的事情。

明代有御史巡按考察地方官吏時(shí)，人還未離開京師，送來打招呼、托關(guān)系的條子就已經(jīng)裝滿口袋。于是到地方考察官員，御史最后揭發(fā)彈劾的官員大都是政治上比較單寒孤立之人。“一年清知府，十萬雪花銀。”清代時(shí)知府、知縣等地方官每次考滿朝見時(shí)，每人至少在京師要花五六千金行賄上司才行，而上司則以下屬是否行賄作為獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，無功者可以用行賄的手段來冒功領(lǐng)賞，有功而不行賄者不僅沒有獎(jiǎng)賞，甚至還要受到懲罰。

《明史》記載，“神宗（萬歷）末年，征發(fā)頻仍，礦稅四出，海內(nèi)騷然煩費(fèi)，都縣不克修舉厥職。而廟堂考課，一切以虛文從事，不復(fù)加意循良之選”。《清實(shí)錄》記載，康熙初，有御史批評考績虛應(yīng)作假，康熙也承認(rèn)：“考滿之典，原欲分別賢否，以示懲動(dòng)。近因內(nèi)外文武各衙門，考核各官，多系優(yōu)等，劣等甚少。各官徇情鉆營等弊，且章奏繁擾，實(shí)于勸懲無裨。”《清史稿·考績》記載：“乾隆末，士夫習(xí)為諂諛，堂官拔識司員，率以逢迎巧捷為曉事，察典懈馳。”