非銀行支付迎“基本法”多條監(jiān)管紅線齊劃下

劉馨蔚

當(dāng)前，支付市場快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，迫切需要進(jìn)一步規(guī)范非銀行支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的開展。為此，《非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）發(fā)布，成為2023年中央金融工作會(huì)議后出臺的首部金融領(lǐng)域行政法規(guī)。

“《條例》是貫徹落實(shí)中央金融工作會(huì)議精神的具體舉措，對于推動(dòng)支付行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有里程碑意義。”中國人民銀行副行長張青松在解讀《條例》時(shí)表示。

中國移動(dòng)支付普及率全球第一

經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，中國已建立了以央行支付清算系統(tǒng)為中心，商業(yè)銀行、清算機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)等共同參與的廣泛覆蓋、安全高效的支付清算體系。4000多家商業(yè)銀行、180多家支付機(jī)構(gòu)，有效滿足了1.6億經(jīng)營主體和億萬消費(fèi)者的支付需求。中國個(gè)人銀行賬戶擁有率超95%，移動(dòng)支付普及率達(dá)86%，位居全球第一。

“快捷、安全、普惠的現(xiàn)代金融體系，是中國金融服務(wù)的特色亮點(diǎn)和重要標(biāo)識之一。隨著非銀行支付服務(wù)的快速發(fā)展，逐漸呈現(xiàn)出商業(yè)銀行提供大額、對公支付服務(wù)為主，支付機(jī)構(gòu)聚焦小額、便民支付服務(wù)，二者既有競爭也有分工合作的新格局。”張青松指出。

近年，圍繞活躍交易、繁榮市場這一目標(biāo)，支付機(jī)構(gòu)落實(shí)落細(xì)支付降費(fèi)政策，持續(xù)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)讓利，每年讓利規(guī)模在300—400億元之間。推進(jìn)支付互聯(lián)互通，“云閃付”等電子錢包接入主要線上移動(dòng)支付場景，各類條碼互認(rèn)互掃取得積極進(jìn)展，支付行業(yè)生態(tài)走向開放多元。

同時(shí)，行業(yè)秩序明顯改善。人民銀行與公安等部門密切協(xié)作，守護(hù)好人民群眾的“錢袋子”。著力治理收單市場秩序，加強(qiáng)行業(yè)自律管理。狠抓支付清算系統(tǒng)安全生產(chǎn)，確保支付基礎(chǔ)設(shè)施平穩(wěn)高效運(yùn)行。

此外，支付領(lǐng)域高水平雙向開放穩(wěn)步擴(kuò)大。持續(xù)推進(jìn)跨境支付體系建設(shè)，人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）參與者遍布111個(gè)國家和地區(qū)，業(yè)務(wù)覆蓋182個(gè)國家和地區(qū)，有力服務(wù)人民幣國際化使用。

“《條例》法律層級更高，規(guī)范作用更強(qiáng)，監(jiān)管內(nèi)容更全面，為行業(yè)提供了方向指引。”中國建設(shè)銀行方面表示。

中國銀聯(lián)方面表示，《條例》的發(fā)布正當(dāng)其時(shí)，標(biāo)志著中國對非銀行支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管進(jìn)入新階段。

“《條例》是對近年來監(jiān)管實(shí)踐的總結(jié)、豐富和提升，與當(dāng)前宏觀政策取向保持一致。加強(qiáng)了對支付機(jī)構(gòu)的功能定位和發(fā)展指引，大幅增強(qiáng)了用戶權(quán)益保護(hù)力度，在全面加強(qiáng)監(jiān)管、防范和化解風(fēng)險(xiǎn)方面形成更有力的法律保障，對于重點(diǎn)熱點(diǎn)問題作出回應(yīng)，是非銀行支付服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展的‘基本法。”中國支付清算協(xié)會(huì)表示。

《條例》是2號令的升級版

2010年6月，《非銀行支付機(jī)構(gòu)支付管理辦法》（下稱2號令）出臺。當(dāng)時(shí)，支付機(jī)構(gòu)處于發(fā)展初期，業(yè)務(wù)規(guī)模和市場份額都比較小。十余年來，支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，業(yè)務(wù)量快速增長，交易筆數(shù)和金額年復(fù)合增長率均超過40%。

“在支付機(jī)構(gòu)快速發(fā)展過程中，2號令出現(xiàn)滯后于市場發(fā)展和監(jiān)管需要的情況。如法律層級偏低，監(jiān)管效力不足；對支付機(jī)構(gòu)按照‘先照后證方式實(shí)施業(yè)務(wù)監(jiān)管，不利于強(qiáng)化支付機(jī)構(gòu)公司治理要求；按照交易渠道和受理終端劃分支付業(yè)務(wù)類型，對市場上出現(xiàn)的新興支付方式適應(yīng)性不夠。”中國人民銀行支付結(jié)算司負(fù)責(zé)人王晟指出。

同2號令相比，《條例》一是將部門規(guī)章上升為行政法規(guī)，夯實(shí)支付行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展的法治基礎(chǔ)。《條例》明確支付機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、變更、退出條件和法律責(zé)任，規(guī)定了支付業(yè)務(wù)規(guī)則和監(jiān)督管理要求，嚴(yán)把支付機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入關(guān)，防范業(yè)務(wù)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防利用支付平臺從事非法集資、電信詐騙等違法犯罪活動(dòng)，監(jiān)管規(guī)范更加權(quán)威和透明。

二是注重機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合。《條例》明確對支付機(jī)構(gòu)實(shí)施“先證后照”管理，對公司治理、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)管理等提出明確的監(jiān)管要求，構(gòu)建了“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”的框架。

三是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)保護(hù)用戶合法權(quán)益。針對近年來個(gè)別支付機(jī)構(gòu)泄露用戶信息、挪用用戶資金等行為，《條例》明確支付服務(wù)協(xié)議公平原則，防止“霸王條款”；加強(qiáng)備付金管理，保護(hù)用戶資金財(cái)產(chǎn)安全；明確用戶信息處理原則，保障用戶知情權(quán)和選擇權(quán)；加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)定了支付機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為的法律責(zé)任。

《條例》的亮點(diǎn)之一在于，將支付業(yè)務(wù)劃分為儲值賬戶運(yùn)營與支付交易處理兩類。王晟介紹，新的分類方式具有良好的擴(kuò)展性，有利于防范監(jiān)管空白。無論支付業(yè)務(wù)外在表現(xiàn)形式如何，均可按照業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)進(jìn)行歸類和管理。

“新的分類方式基于業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)特征，穿透支付業(yè)務(wù)表面形態(tài)，有利于統(tǒng)一業(yè)務(wù)監(jiān)管要求，形成更加公平的制度環(huán)境。”王晟表示。

《條例》劃下多條紅線，強(qiáng)化全鏈條監(jiān)管

此次出臺的《條例》，適用對象是主要提供小額、便民服務(wù)的支付機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這些支付機(jī)構(gòu)年交易筆數(shù)約1萬億筆，筆均交易金額330元，與經(jīng)營主體的經(jīng)營活動(dòng)、社會(huì)公眾的日常生活息息相關(guān)。

為引導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提升服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)效，《條例》從多個(gè)方面作了引導(dǎo)。一是強(qiáng)調(diào)支付機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的核心定位。明確支付機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)，應(yīng)以提供小額、便民支付服務(wù)為宗旨。二是要求支付機(jī)構(gòu)“打鐵還需自身硬”，適當(dāng)提高支付機(jī)構(gòu)注冊資本要求。三是堅(jiān)持“回歸支付業(yè)務(wù)本源”。引導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)專注、提升服務(wù)水平，按照批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)類型和地域范圍展業(yè)。四是鼓勵(lì)支付機(jī)構(gòu)與銀行合作。五是致力于維護(hù)公平競爭秩序。六是明確若干監(jiān)管紅線，引導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)樹牢“合規(guī)就是生產(chǎn)力和競爭力”的經(jīng)營理念。

為讓支付機(jī)構(gòu)適應(yīng)新法的出臺，《條例》設(shè)置了一定的過渡期，準(zhǔn)備時(shí)間充足。張青松透露：“在此期間，人民銀行、司法部將加強(qiáng)政策宣傳解讀，指導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)落實(shí)好《條例》規(guī)定。”

《條例》以國家立法的形式，為支付行業(yè)的健康發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障，著力營造穩(wěn)定、透明、規(guī)范、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境。有以下幾個(gè)具體影響：

首先，以公平監(jiān)管保障行業(yè)公平競爭。《條例》堅(jiān)持持牌經(jīng)營原則，強(qiáng)化全鏈條全周期監(jiān)管，有利于強(qiáng)化監(jiān)管落實(shí)，維護(hù)行業(yè)良性發(fā)展秩序。

同時(shí)，提升支付服務(wù)供給質(zhì)效。《條例》明確支付機(jī)構(gòu)小額、便民服務(wù)宗旨，有利于增強(qiáng)支付普惠、民生、適老化等服務(wù)能力。強(qiáng)調(diào)維護(hù)公平競爭秩序，有利于指導(dǎo)頭部支付機(jī)構(gòu)發(fā)揮好“頭雁”作用。

此外，推進(jìn)高水平開放。《條例》給予外商投資支付機(jī)構(gòu)國民待遇，堅(jiān)持“引進(jìn)來”和“走出去”并重，有利于進(jìn)一步促進(jìn)境內(nèi)、跨境資金循環(huán)效率，提升跨境電商等新業(yè)態(tài)支付服務(wù)水平。

“《條例》進(jìn)一步強(qiáng)化了對支付機(jī)構(gòu)的全鏈條、全周期的監(jiān)管，有利于防范支付行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，支付行業(yè)將迎來進(jìn)一步規(guī)范有序發(fā)展。”支付寶公司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

相關(guān)鏈接：三大舉措解決境外人士支付不便問題

從全球零售端支付工具的演進(jìn)來看，部分境外來華人士支付不便，很大程度上是因?yàn)樘幵诓煌A段的支付習(xí)慣。解決因雙方支付差異、習(xí)慣不同所導(dǎo)致的支付不便問題，是當(dāng)下一大熱點(diǎn)。

為此，人民銀行會(huì)同有關(guān)部門，建立了專項(xiàng)工作機(jī)制。張青松介紹，這個(gè)解決方案概括來講，就是“大額刷卡、小額掃碼、現(xiàn)金兜底”。

首先，完善境外銀行卡受理環(huán)境。組織人民銀行各分支機(jī)構(gòu)摸排轄內(nèi)商戶外卡受理情況，劃定重點(diǎn)商圈、機(jī)場、火車站等主要涉外場所，指導(dǎo)商業(yè)銀行、支付機(jī)構(gòu)加快推動(dòng)重點(diǎn)商戶開通外卡受理。這是“大額刷卡”。

其次，豐富移動(dòng)支付產(chǎn)品供給。指導(dǎo)支付寶、財(cái)付通、中國銀聯(lián)等推出“外卡內(nèi)綁”“外包內(nèi)用”、云閃付旅行通卡等產(chǎn)品，創(chuàng)新研發(fā)數(shù)字人民幣解決方案，滿足境外來華人員的移動(dòng)支付需求。這是“小額掃碼”。

再次，改善現(xiàn)鈔使用環(huán)境。組織銀行開展ATM外卡受理改造，提升支持外卡取現(xiàn)的ATM覆蓋率。這是“現(xiàn)金兜底”。