我國積極對接CPTPP背景下的智慧關稅建設路徑研究

趙廣英

當前全球經濟秩序和貿易體系處于變革和重塑時期，以《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）為代表的高標準國際經貿規則發揮了引領作用，其高水準制定的規則成為國際貿易新趨勢。我國于2021年申請加入CPTPP。習近平總書記多次在重要的國際會議場合強調或者重申：“中國將積極推動加入CPTPP”。關稅減讓是CPTPP的核心內容之一。如何通過智慧關稅建設，對標CPTPP的規則、標準、管理提升監管服務水平，成為我國高質量對接CPTPP，進一步推動制度型開放的關鍵。

一、智慧關稅建設對接CPTPP是“智關強國”的必然選擇

黨的二十大報告指出：“要進一步擴大開放，加入CPTPP就是進一步擴大開放”。我國在申請加入的同時，一直積極對標CPTPP等高水平經貿規則，自主探索擴大開放。各成員方的商品零關稅水平已達到99.5%是CPTPP在貿易自由化方面最重要的體現。海關稅收征管以及原產地規則的實施是落實CPTPP等自由貿易協定項下關稅減讓政策的重要手段。加入CPTPP的過程，也是我國海關關稅主動對接高標準國際經貿規則，落實“智關強國”行動，以開放倒逼稅收征管在“智”與“制”兩個方面改革創新的過程。如何將CPTPP高水平的關稅減讓政策落實到位，實現服務企業關稅“應享盡享”，保障關稅安全“應收盡收”，是智慧關稅建設必須解決的問題。

二、對接CPTPP對我國海關現行稅收征管模式帶來的挑戰

（一）部分法規未能對接CPTPP，海關易陷入執法困境。CPTPP締約方政府不再承擔簽發原產地證書及保存相關證明材料的職責，而是實行企業“零門檻”的自主聲明制度，即由生產商、出口商或進口商就貨物的原產資格進行自主聲明，并由企業自行保管有關記錄文件。CPTPP原產地自主聲明的主體可以是國內進口商，也可以是國外的出口商或生產商，并承擔相應的守法責任。我國一向致力于維護現有的國際法體系和國際秩序，難以借鑒美國“長臂管轄”模式，對國外（域外）企業實施監管和制裁。國內海關對國外出口商和生產商所聲明原產地的監管將形成“真空”，無法確保其能夠充分履行守法義務。CPTPP的發起國日本為有效對國外生產商和出口商實施管理，規定提供的信息不足以確認該貨物為原產產品，以及對海關提供信息的要求完全不予答復的，或者所提供的信息不足以確認產品是原產產品，則拒絕適用優惠稅率。但海關很難通過有效的手段向國外企業送達海關文書以及其他補充材料要求，也難以確定國外收到我國海關要求的時間節點，對于出口商或生產商不予答復和超期答復的時限無法計算，易出現無法拒絕給惠或是因拒絕給惠的海關無法準確提供相關證據導致敗訴等問題。此外，《中華人民共和國海關進出口貨物征稅管理辦法》將企業自主出具的原產地聲明等證明與海關查驗等手段確定的原產地賦予了相同的法律地位。在海關未能確定聲明偽造或是聲明出具企業未明確聲明無效的情況下，即使海關通過實貨查驗確定聲明所述原產地有誤，仍無法拒惠。

（二）海關原產地確定技術單一，大宗商品將面臨稅收風險。在我國現行的各自貿協定主要以出口締約方主管機構簽發的原產地證書作為企業享惠的憑證，并在RCEP等5個自貿協定項下實施了經核準出口商原產地聲明制度。因證書簽發和經核準出口商認定的主體均為締約方海關等主管機構，所以守法責任側重于這些主管機構，具體體現在按照協定規定簽發原產地證書并履行核查義務、核準經核準出口商資格認定并開展過程和后續管理等。自貿協定項下關稅減讓對于企業來說是“真金白銀”。據海關總署統計，2022年我國海關在優惠貿易協定項下為進口商品減讓稅款1022億元。個別不法企業為了能夠達到偷逃稅款的目的，選擇偽造、變造原產地證書享受更加優惠的協定稅率。近年來，全國海關查處多起通過提交無效自貿協定原產地證書騙取稅款減讓的案件。CPTPP將全面實施企業原產地自主聲明制度，原則上不再保留政府指定機構出具的原產地證書。相對于指定機構出具的原產地證書，生產商、出口商，乃至于進口商“零門檻”自主出具原產地聲明的準確性完全依賴企業誠信以及業務能力。在關稅差異等利益誘惑面前，極易出現企業通過故意出具非真實聲明，從而偽報原產地并騙取關稅減讓的情況。尤其是大宗進口的初級產品單批涉稅金額高，且產地分布廣、感官差異不明顯，部分企業選擇散裝或中性包裝。海關難以通過查驗等手段確定其原產地，僅憑企業聲明給予關稅減讓將面臨很大的稅收風險。雖然青島、上海等直屬海關已經探索通過標記物檢測來認定原產地，但因缺少有關法律依據，難以形成實質性執法證據。

（三）傳統核查模式“難以為繼”，跨境貿易便利化將受沖擊。長久以來，我國海關在對各自貿協定項下享惠進口商品原產資格存疑的情況下，都較為倚重各締約方原產地簽證機構應我方請求回復的核查結論。這種模式雖然存在周期長、原產地確定較為被動等諸多問題，但也擁有核查主體為政府指定機構、核查結果公信力較強，以及程序簡單、不需要投入過多行政資源等優勢。CPTPP強調企業自律和法律責任企業自負。締約方政府不再承擔相關證明材料保存以及協助進口方海關核查等職責。進口方海關只能采用直接向出具原產地聲明企業核查的方式。核查時，海關需要依據原產地證書中提供的出口商、生產商信息，自行聯絡國外人員核實原產資格的準確性。這不僅需要投入大量的人力開展與企業的溝通、核實，也對海關關員的多國語言水平提出了超乎尋常的要求，極大地增加了海關稅收征管崗位的工作難度，制約了通過效率的提升。因“零門檻”的企業聲明并無簽證機構的信譽背書，為確保稅收安全，將面臨較高比例的對外核查。從國內進口商反饋的情況來看，日本企業在其國內辦理原產地證書時，提供材料的過程至少需要半個月的時間。通過調取企業材料等方式開展的傳統原產地核查將會導致進口環節滯港或占用企業征保金等情況，易出現關企跨境溝通不暢而產生拒惠問題，這將制約自貿協定紅利充分釋放，使得沖擊跨境貿易便利化的進一步提升。

三、我國積極對接CPTPP背景下的智慧關稅建設路徑

（一）系統集成內部管理，構建海關原產地“大管理”格局。差別化關稅稅率、配額、反傾銷等關稅措施以及限制或禁止進口、SPS（衛生與植物衛生）措施等非關稅措施都是海關針對商品的原產地實施的。原產地管理貫穿于海關稅收征管、動植物檢疫、食品安全監管等多個相互獨立的業務條線之中。海關應系統集成當前的“碎片化”管理模式，構建原產地“大管理”格局，整合、統籌海關各業務條線原產地管理職能，破除海關內部的條線藩籬和信息化系統孤島。建立統一、互通、共享的海關原產地管理模式和數據平臺，將海關關稅和安全準入的原產地監管信息統一納入海關風險管理，加強原產地要素的數據采集、對碰、分析。依托動植物檢疫、進出口食品安全等領域的原產地信息，強化“企業自主聲明原產地并享惠”模式下的海關原產地管理，提升稅收風險防控能力，確保進口商品協定稅率適用“應享才享”，在便利進口企業享惠的同時，保障國家稅收安全。

（二）大力推進新技術應用，形成稅收風險防控的跨境追溯鏈。國際社會已經充分認識到區塊鏈在海關監管方面的巨大潛力，世界海關組織于2018年6月發布文章《Unveiling the Potential of Blockchain for Customs》，高度認可未來區塊鏈在原產地證管理方面的潛力。德勤研究報告稱，在比利時商會和德勤的聯合支持下，比利時已開展一項試點，探索利用區塊鏈技術在貿易商和監管機構之間傳輸原產地電子數據。我國海關應圍繞企業“零門檻”聲明帶來的原產溯源核實難點，購買BVD境外企業數據庫、億海藍全球船舶軌跡等大數據信息，并利用區塊鏈技術，構建進口商品及其區域價值成分的溯源平臺，實現與物流、銀行、生產商、出口商、原材料供應商等企業以及外匯管理、稅務、工信等監管單位之間的共享、比對，并通過設置統一的數據接口，出臺便利化的監管和稅收征管等政策，鼓勵生產商、出口商、進口商以及上下游企業注冊上鏈，逐步形成外貿流通、貿易的新趨勢，擴大上鏈企業范圍，從本質上破解原產地核查和追溯難題，在促進企業充分享惠的同時，堵塞憑“零門檻”聲明享惠帶來的監管漏洞。

（三）強化檢測技術支撐，進一步豐富海關進口原產地管理手段。發揮海關所屬技術單位的檢驗檢測人才、裝備和技術能力、進口商品檢測結果積累等優勢，圍繞進口的初級產品，收集梳理不同產區包括大豆同位素、煤炭灰分在內的標記物檢測結果和差異，并加強檢驗檢測的國際合作，逐步建立完善大宗進口商品原產地確定標記物本底庫。建議借鑒海關商品歸類等稅收征管業務經驗，修訂《中華人民共和國海關法》，為通過檢測手段輔助原產地確定賦予一定的法律地位，并在法規層面破除原產地證明與海關實貨判定并列的法律關系，建立以海關實貨判定為“第一權威”的進口貨物原產地管理機制。在進口驗估、查驗等環節，通過對進口的初級商品進行檢測、化驗，并與本底開展標記物比對，輔助確定其原產地，發揮好海關深厚的檢驗檢測技術優勢，進一步豐富原產地確定及管理的手段，破解大宗商品原產地確定難題，有效防控稅收風險。

（四）主動轉變政府職能，實現海關與非政府組織功能互補。根據《中國社會組織報告（2022）》顯示，我國社會組織規模已經超過90萬家。隨著我國以社會組織為代表的非政府組織蓬勃發展，其在經濟等領域的公共管理中所產生的作用，不斷得到政府和社會公眾的廣泛關注。2022年以來，我國商協會組織、律師事務所以及銀行、保險公司等非政府組織主動參與RCEP實施工作，提供了政策宣傳、企業合規引導等一系列公共服務。建議將原產地認證納入我國認證認可制度，并借鑒美國依托美國電子產業公民聯盟（EICCD）等非政府組織開展沖突礦產原產地盡職調查等經驗，加快轉變政府職能，強化海關對相關社會組織和機構的引導，鼓勵非政府組織、企業等機構承擔第三方原產地認證服務。同時，在海關原產地簽證管理和稅收征管等環節，審慎采信第三方原產地認證結果，通過海關與非政府組織之間功能互補、良性互動，提升海關原產地管理和自貿協定實施效能。

（五）加強企業信用管理，形成多領域共治的有效約束機制。信用分級管理和聯合懲戒是增強海關等單位執法效能的重要手段。CPTPP將我國海關的管理對象由國內收發貨人拓展到國外出口商和生產商。在海關對國外企業實施長臂管轄存在法律依據、執法手段、懲戒措施等多方面阻礙和掣肘的情況下，信用管理成為充實海關執法工具箱、強化對國外企業管理的重要途徑。以國外出口商、生產商原產地聲明失信名單為代表的管理工具，可以強化海關在稅收征管、安全準入等領域監管的針對性，提升守護國門安全的能力。加快推進國內各部門間國外企業的信用信息共享，形成多領域共治的有效約束機制。對于出具失實原產地聲明的嚴重失信企業，在進口食品境外生產企業注冊、外商投資、政府采購、金融支持等方面制定限制措施，在對國外行政相對人形成強大威懾作用，并促使海關監管信息為其他領域風險防控提供支撐。通過信用分級管理和聯合懲戒的“軟”管理，不僅促使國外履行守法義務，也規避了“硬”監管可能帶來的法律風險和執法困境。

（六）構建創新試驗平臺，對標高水平規則開展壓力測試。《國務院關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》指出：“可把對外自由貿易區談判中具有共性的難點、焦點問題，在上海等自由貿易試驗區內先行先試，通過在局部地區進行壓力測試，積累防控和化解風險的經驗，探索最佳開放模式。”中韓雙方在中國威海以及韓國仁川建立了中韓自貿區地方經濟合作示范區。韓國通商資源部于2017年9月建議推進仁川自由經濟區與中方自貿試驗區建設城市間的自由貿易區。應依托雙邊開放平臺，加強國際合作，積極構建監管服務創新試驗基地，對標CPTPP中的“零門檻”聲明、原產地完全累積、再制造等更加開放而又寬松的協定條款，有針對性地開展雙邊的先行先試。并結合改革創新“試壓”情況，從“智”與“制”雙維度逐步完善管理機制和模式，以局部的壓力測試促進我國海關稅收征管制度能夠順暢對接CPTPP等高水平經貿規則，助力高水平對外開放。

（作者單位：青島海關關稅處）