關于事業單位預算管理問題的思考

王馨悅

一、前言

預算管理包括預算編制、預算執行、預算績效評價和預算監督等方面工作。在事業單位高效運行的過程中，應該充分全面做好預算管理工作，積極增進和提升預算管理水平，科學全面統籌深入推進預算管理工作，結合自身工作內容導向提升資金使用價值，明確資金的使用方向，更好地保障事業單位各項工作平穩有序開展。

二、事業單位預算管理的重要意義

預算管理貫穿事業單位經營活動的整個過程，在事業單位發展的進程中，預算管理發揮著重要作用，也承擔著重要職能。事業單位應該按照自身的發展運行特征，遵循科學的預算編制方法編制年度預算并嚴格按照批復的預算執行，確保事業單位各項工作統籌全面開展。一系列的實踐證明，事業單位積極實施預算管理，具有重要的意義與價值。

第一，預算管理工作的開展，能夠提升事業單位的管理水平，提升財政資金使用效能。在事業單位內部發展運行的環節中，預算管理發揮著計劃、編制、執行、監督和控制等諸多作用。高效且科學的預算管理工作，能夠整體推動事業單位各項工作的有序開展，能夠切實提升和增進事業單位資金使用價值，能夠全面保障事業單位預算資金的靈活高效運用。同時，依托于預算管理工作，有助于實現財務收支平衡，幫助事業單位實現發展目標。預算管理是一種目標管理手段，是基于事業單位資金資源利用而產生的一種高效的管理工具，它能夠結合事業單位的發展特征來為事業單位匹配不同的資金使用計劃，并監督執行這些資金使用計劃的開展情況，以此來確保事業單位各項工作高質量推進。

第二，精準實現財政支出結構的優化。事業單位在發展過程中，主要依靠財政投入。財政支出意味著事業單位的資金使用方向，意味著事業單位的開支情況。在實踐過程中，事業單位從戰略發展高度出發，統籌全面做好預算管理工作，優先安排剛性和重點支出，從緊安排一般性履職支出，從深層次上來優化財政支出結構，整體提升資金使用效能。當資金使用得到保障，事業單位的發展自然能夠得到充分保障。

第三，有效防范和化解崗位腐敗風險。精細全面的預算管理工作，能夠在很大程度上幫助事業單位降低崗位腐敗的風險。事業單位科學編制預算方案，強化預算執行可以將預算目標同各個部門的具體工作匹配起來，使得資金使用更加透明化，資金運用更加公開化，無形之中降低了貪腐風險，營造了廉潔的單位內部環境。事業單位加強預算管理與內控管理結合，通過目標倒逼預算考核工作的推進，能夠引領相關人員嚴格按照具體的任務分工來做好本職工作，也能夠系統提升預算實施力度[1]。

三、事業單位預算管理中的問題

在事業單位發展中，全面化的預算管理，精細化的預算管控，無疑能夠提升事業單位的整體發展質量，也能夠切實提升事業單位的資金使用效益。但在當前階段，事業單位在預算管理中尚存在著較為突出的問題，具體表現在以下方面：

（一）預算管理工作認識不到位

在預算管理過程中，樹立全面的預算管理意識是預算管理各項工作得以順利進行的關鍵所在。預算管理工作是一項全員、全過程、全覆蓋的管理工作，不僅要靠財務部門來完成，更需要單位各業務部門的配合。但事業單位的工作重心經常在業務部門，對預算管理工作的認識不深、重視程度不夠，經常片面認為預算管理政策性、專業性強，是財務部門的事，業務部門的參與度低，對預算項目缺乏有效的溝通論證，造成預算編制不準確、不合理、可行性不高等問題，這在規模較小、業務單一的事業單位中尤為突出。在實際工作中，預算編制、績效管理等相關工作的培訓大多由財務部門參加，業務部門缺乏對預算管理工作相關的專業培訓，對預算編制方法、要求等缺乏正確的認識，而財務部門也不了解業務部門具體項目情況，造成預算編制不準確，績效指標設置不合理等問題的出現。

（二）預算編制前期準備工作不足

預算編制作為預算管理工作的起點，是預算管理工作中的重要環節，是一項系統且復雜的專業性工作，需要業務部門和相關人員的廣泛參與配合。事業單位在開展預算編報的過程中，應該進行詳實全面的編制準備工作，確保年度預算能夠符合實際，能夠滿足事業單位各項業務工作和預算管理工作的開展。在目前的實際工作中，從財政部門下發預算編報通知到事業單位完成預算“一上”的編報，通常只有一個多月的時間，在這期間要完成預算數據的匯總整理上報、項目的論證和資料收集、財政一體化系統填報等一系列繁重的工作任務。但由于事業單位在進行預算編制前，經常缺乏充分的準備時間，業務部門對未來年度的工作計劃也不明確，對于新增加的項目無法提供強有力的文件依據，使得預算編制存在著一定的隨意性，導致預算編制信息與實際業務活動不相符，即便事業單位最終形成了完整的預算編制方案，也很難精準地服務于單位的各項履職職能。此外，雖然現在財政部門一直在持續深化“零基預算”管理改革，但是大多數事業單位通常還是以上一年度的預算為基礎，結合下一年度的經濟活動及相關影響因素，稍作調整形成下一年度的預算編制方案，難以保障資金的合理使用[2]。

（三）預算執行管理不夠科學

事業單位各業務部門是預算執行的主體責任部門，財政部門批復事業單位年度預算后，應及時分解下達至各業務部門。由于預算編制時存在的較多問題，隨之而來的就是預算執行時的偏差。雖然財政部門一直在強調嚴控預算追加和調劑，但在實際的預算執行過程中，確實存在臨時性項目需要支付，或者已經批復的預算項目由于各種原因無法開展造成資金無法支付的情況，預算追加、調整的比例過大，最終導致財政資金不能發揮其相應的效益。近年來，財政部門更加重視事業單位財政資金的支出進度，要求在預算執行的過程中，結合單位實際加快項目預算執行，盡快形成實物工作量。因為資金的支付比例更容易量化考評，以資金支付完成的進展情況來簡單評價項目執行的好壞，容易忽視資金的使用效率。比如有些項目為了追趕執行進度，對項目經費進行盲目開支，而產生一些不必要的支出，降低了財政資金的效能。

（四）預算績效管理質量有待提高

在事業單位預算管理的過程中，必要且科學的預算績效管理是至關重要的。全面實施預算績效管理，要求事業單位做好事前績效評估、事中績效運行監控、事后績效自評及成本績效分析等工作，提高預算績效管理各環節的質量，“花錢必問效，無效必問責”，強化事業單位的績效管理意識。但現階段，預算績效管理的效果不盡如人意。一方面，預算績效指標應由業務部門編制，但是業務部門缺乏對績效評價工作的正確認識，指標編制的規范性不高，即便業務部門按照相關要求對預算項目設置了指標和指標值，但是指標值的設置是否合理和其申請的資金能達到的產出和效果之間是否存在差異很難衡量，績效指標量化、細化的不合理，也對預算績效考評工作的開展增加了困難。另一方面，以前年度的績效考核結果沒有得到充分利用，沒有建立有效的激勵約束和問責機制，績效評價流于形式[3]。

四、事業單位預算管理的優化對策

高效全面的預算管理工作，能夠系統提升事業單位資金資源的整體使用效能，關系著事業單位各項工作的健康發展。不當的預算編報、低效的預算執行、不完善的預算績效管理是事業單位預算管理中普遍存在的問題，事業單位要精準梳理以及科學把握預算管理的問題與不足，綜合運用高效的預算管理舉措，不斷提升預算管理水平，切實保障預算管理力度，真正推動事業單位各項工作健康發展。

（一）建立科學的預算管理理念，促進業財充分融合

事業單位領導層要樹立科學的預算管理理念，重視預算管理工作，鼓勵、組織業務部門積極參與到預算管理工作中去，提高全員參與預算管理的主動性，使各部門能充分認識到預算管理工作的重要性與嚴肅性，從而積極配合各項預算管理工作的落實。制定分工明確的工作機制，加強財務部門與業務部門的溝通與融合，在啟動年度預算編報工作時，可以召開預算布置會議，將預算編制任務分解至各業務部門。在日常工作中，加強對業務部門的預算管理知識培訓，同時，財務部門也應多向業務部門了解具體業務情況，并且不斷增強專業知識儲備，緊跟社會發展步伐，逐步提高預算管理工作的綜合管理水平。

（二）做好預算編報準備工作，夯實項目庫管理

第一，預算編制工作是一個時間跨度比較長的系統性工作，完善的預算編制工作，能夠從根本上保障預算管理的水平，事業單位要明確預算編制的科學方法，做好做足詳實全面的預算準備工作。因此，事業單位在開展預算編制工作時，要為預算編制的準備預留充分的時間。預算編制并不是簡單性的數據收集，更不是沿用上一年度的預算編制方案，而是要在綜合系統分析與判斷的基礎上，在相對充裕的時間范圍內來進行數據挖掘以及材料整合等工作，在此基礎上形成經驗性的文件材料，并指導預算編制的具體方向，要求預算編制工作要提前著手準備，提前進行數據資料的整合，并在此基礎上來匯總與分析。

第二，在預算編報中，財政部門已經要求各事業單位編報三年滾動預算。相關人員在開始預算編制時，應該盡可能做好全面的溝通工作，并帶有一定的前瞻性的發展視角，指導事業單位未來的發展方向，引領事業單位始終保持健康發展。相關人員既要對歷史資料進行分析與判斷，同時也要探求事業單位未來的發展動態，在把握歷史、現狀與未來等詳實數據的基礎上，為預算編制方案提供詳實全面的信息數據參考，最大程度提升預算編制質量[4]。

第三，做好項目儲備工作，夯實項目庫管理。業務部門應結合部門職能對本部門未來的事業發展方向制定明確的發展目標，專項項目需在日常工作中提前研究謀劃，對于計劃發生新增業務需求的必要性、可行性做充分翔實的事前論證，細化預算需求，不能等到申報預算時“拍腦袋”決定，摒棄“先把錢要下來再想怎么花”的思想。財務部門要做好項目儲備工作，建立常態化項目儲備機制，做到“成熟一個，申報一個”。對于不成熟的項目，不納入預算，避免項目反復修改增加財務部門預算匯總的工作量。納入項目庫的項目應當提前完成可行性研究論證、制定具體實施方案等各項前期準備工作，做到預算一經批準即可實施。

（三）強化內部控制管理，構建完善的預算管理體系

事業單位應加強單位內部控制管理，著力構建完善的預算執行管理體系。預算執行工作是整個預算管理工作的落腳點，再完善的預算編制方案，只有真正落實到位、真正執行到位，預算管理工作才算高質量完成。在預算資金使用過程中，事業單位可以構建動態追蹤制度，嚴格執行事前審批、事中控制、事后反饋，及時匯總預算執行中的問題，保證資金按年初批復的預算執行，不得隨意更改資金用途，確因工作需要調整預算的，應在進行充分論證與分析后履行相應的預算調整程序。對于因故終止的項目結余資金或者不再需要使用的資金，應及時上繳財政部門，避免資金資源的浪費，提高財政資金的使用效益。做好支出進度的跟蹤，督促業務部門做到有計劃、有目標地使用預算資金，避免年末集中支付。

（四）完善預算績效考核管理，提高績效考評質量

動態持續地追蹤管理，需要輔之以完善的績效考核體系，要把績效管理貫穿項目預算編制、執行、監督的全過程。事業單位應當遵循“講求績效”的原則，對新增和重大預算項目要進行事前績效評估，評估結果作為項目入庫的重要參考依據，評估認定不成熟的項目，不予納入預算。預算編制時，要遵循“指向明確、細化量化、合理可行、相應匹配”的原則，運用成本效益分析法等對項目成本進行科學測算，全面衡量各方投入成本，合理設定項目支出績效目標。預算執行過程中，繼續深化項目全過程預算績效管理，對預算執行情況、績效目標完成情況和成本管控情況同步實行監控和評價，發現績效目標執行出現偏差，應及時進行整改，整改不到位的，可以暫停撥付預算資金。提高績效運行監控和自評工作質量，加強績效評價結果的后續應用，健全預算“執行—編制”閉環管理，將績效評價結果、結余情況、支出進度等作為下一年度預算資金安排的重要考慮因素，對評價結果較差的項目，不再安排預算或按一定比例壓減預算[5]。

五、結語

預算管理作為事業單位各項管理中的核心內容，發揮著關鍵性的導向作用。事業單位要明確預算管理的問題所在，要綜合運用科學且高效的預算管理措施，促進預算管理整體水平進一步提升，提高事業單位的公共服務水平，更好地提升預算資金的經濟效益和社會效益。