海岸帶開發利用與生態保護綜合管理的機制優化

唐欣瑜 李 永

一、前言

海岸帶是指海洋與陸地交匯地帶，包括海岸線向陸域延伸的濱海陸地和向海延伸領海以內的近岸海域。隨著海岸帶開發程度的不斷提高，海岸帶區位優勢不斷釋放，據有關統計顯示，全球約有37億人口居住在海岸帶地區[1]。但同時海岸帶也面臨巨大的社會與經濟壓力，產生了人口增長與城市化，自然資源開發，運輸、碼頭、港口等基礎性建設，旅游業與休閑產業對海岸帶的沖擊等大量錯綜復雜的問題[2]。傳統海岸帶資源開發的決策由于缺少海岸帶生態價值方面的預判，往往造成生態環境的退化和破壞，例如填海造地一般只考慮收益，對沙灘、珍稀物種破壞考慮較少等。為達到海岸帶環境資源的可持續利用，有必要加強海岸帶綜合管理，協調海岸帶綜合承載能力與社會經濟發展的關系。

二、海岸帶開發利用與生態保護的特殊性

（一）調整客體的特定性

海岸帶所涵蓋的陸地區域所呈現的地貌差異很大，有些地區海岸帶地貌平坦開闊，毗鄰其海岸線的陸地區域十分平坦，與海岸線融合度較高，海岸帶開發界定在一個相對寬闊的范圍。但有些地區陸地區域地貌陡峭或地形復雜多變，導致其與海岸帶融合度與相合度不是很高，海岸帶開發所涵蓋的范圍相對縮減。不同地區開發利用與生態保護的區域會呈現出不同的范圍界定，具有彈性。此外，與生態調整的一般客體相比，海岸帶屬于陸海兼容區域，一是調整毗鄰海洋的陸地區域，是大陸伸入海洋的過渡帶，生態系統由于經常受海洋氣候、自然災害等因素影響，具有十分獨特的地理特性。二是調整陸地漸入海洋中坡度較小的大陸架區域，也是陸地與海洋交融最密切的地帶，海洋生態的基礎性功能十分突出。

（二）保護對象的統一性

海岸帶生態保護所保護的對象是陸地區域和海洋區域自然環境以及其中的各類生物所形成的有機統一體，包括了自然環境和其上的各類生物兩個部分。其中“自然環境”是指生物生活的生態地理環境，主要包括天然環境和人工環境兩大類[3]。海岸帶自然環境中的天然環境主要是指陸地、海灘、海洋、大陸架等區域之上的空間和其下的海床和底土等天然環境，人工環境主要包括人工島嶼、道路、堤壩、港口、碼頭等人工創造環境。海岸帶生態保護的各類生物是指海岸帶生態地理環境之上的各類生物，包括了各類動物、植物和微生物還有人類，形成一個完整、有序、相互依賴、互相依存的有機生態鏈統一體。

（三）調整方法的多元性

由于海岸帶開發利用與生態保護調整客體既包括了陸地區域、又包括海洋區域，調整方法也需要多元化的方式。首先，由于海岸帶陸海交融的特殊地理位置、脆弱的生態系統以及復雜的區域范圍，要有效、合理保護海岸帶需要制定相應的國家立法和地方立法，完善現有的立法規則。其次，在實際操作當中，海岸帶開發利用與生態保護更多地需要行政手段予以管理和保護。不同區域、不同地區和不同類型的海岸帶需要當地政府部門因地制宜予以科學的行政管理手段進行有效管理，尤其是在涉及海岸線生態保護方面，更需要組合多個行政部門，運用多種行政手段，實施多種行政策略，共同疊加適用。

三、綜合管理機制對海岸帶的影響

（一）海岸帶監測設施落后對海岸帶管理的影響

海岸帶由涉海部門進行監測，由于我國生態環境的監測起步不久，部分地區缺乏針對性的預測預警設施，更缺乏高精度、高時空分辨率的預測預警業務化模式。

（二）評估制度缺失對海岸帶生態環境的影響

海岸帶的發展過程中規劃環評顯得越來越重要，在海岸帶環境保護上檢測和評估規范不強，難以建立有效的海岸帶環境監測和生態評估體系，就會導致生態環境遭到一定程度的破壞。以海南省為例，在沿海存在著大量的紅樹林，是著名旅游景點之一。但是在旅游開發之前規劃環評不到位，為了吸引更多的游客，各種棧橋、基礎設施開始修建，最后對當地生態環境造成較大影響，紅樹林旅游項目緊急叫停，給旅游開發企業也造成了嚴重損失。這正是由于對海岸帶生態環境評估工作中涉及的各個環節沒有做到規范化管理，遇到問題臨時應對，缺乏政策的連貫性和科學性，甚至自相矛盾，影響了海岸帶生態環境保護工作的健康、有序發展。

（三）資金不足與人才短缺對海岸帶管理的影響

海岸帶開發利用所產生的效益，留出用于恢復海岸帶生態環境資源的資金并不充足，與海岸帶環境保護實際需求相比仍存在較大差距。隨著海岸帶開發規模的日益擴大，海岸帶整治修復滯后，環境監測管理能力薄弱，用于海岸帶生態建設的投資比例更少，直接影響了海岸帶自然資源的可持續利用。同時，當前還缺乏從事海岸帶開發與保護領域的科學技術體系及專業技術人員，存在著專業結構不全、年齡結構偏大、知識結構偏低等問題，與海岸帶環境保護工作本身具有的專業性強、危險高和體力消耗大的特殊性質不相匹配，與海岸帶保護工作當前形勢不適應，也難以滿足今后進一步發展的需要。

（四）海洋產業發展滯后對海岸帶開發利用的影響

海洋產業是指以開發、利用和保護海洋資源和海洋空間為對象的產業部門，包括第一產業海洋漁業（海洋捕撈業和海水養殖業）等、第二產業海水制鹽及鹽化工業、海洋油氣開發與海洋石化工業等、第三產業海洋交通運輸業、濱海旅游、軟件、海洋生物醫藥、環保新能源等。美、日等發達國家海洋一、二、三產業的比例約為8:59:33 的高層化結構[4]。我國部分海岸帶經濟發展水平較低，產業結構仍處于低發展階段，以海南省為例，主要以第一產業為主體，第二產業并不發達，第三產業按照海南經濟的發展規劃本應蓬勃發展，但由于本地的科技動力不足，高新產業的發展長期落后，直接制約了海岸帶的綜合發展。

（五）公眾參與度低對海岸帶開發利用與保護的影響

海岸帶綜合管理是一項涉及面較廣的工作，而政府的人力、物力有限，如果只靠政府部門單方面行動難以實現，公眾的監督具有廣泛性、及時性的特點。以海南為例，公眾參與更多體現在檢舉、控告破壞海岸帶環境、違法開發利用海岸帶的行為上，具有一定的局限性。政府在制定海岸帶養護管理法規、政策以及進行海岸帶開發的重大決策時也并沒有形成成熟的機制以保障公眾參與決策的權利，社會公眾整體對海洋事務、海岸帶事務的參與程度低，對海岸帶開發利用及生態保護的信心不夠。另一方面，海洋教育水平滯后，尚未建立完整的海洋教育體系，公眾的海洋保護意識淡薄，也會影響海岸帶綜合管理制度的普及與可持續發展。

四、海岸帶開發利用與生態保護綜合管理機制的完善

（一）建立先進的海岸帶監測體系

海岸帶的監測包括從制定監測計劃、到組織行動、編制具體操作流程、實施監測管理的一系列活動，是一項長期的、持續性的工作。就國際經驗而言，世界上海岸帶管理較為成功的國家都把對監測技術的提升視為海岸帶綜合管理的必要條件。隨著監測科技手段的迅速發展和監測內容范圍的不斷擴大，監測技術標準和規范與時俱進，在我國作為規范依據的《海洋監測規范》也需要進行完善與更新，實現以高科技為技術支撐下的海岸帶生物、環境質量、海平面和灘涂變化、生態系統等全方位動態監測。在補充高新技術手段和方法的同時，要建立先進的海岸帶監測指標體系和評價模式，從海洋科學發展角度監督海岸帶污染趨勢，對有違反海岸帶管理規定重大可能性的項目進行監視性監測。從掌握生態環境變化、評估功能使用程度多方面考慮，建立各單位長效合作機制、監測長效財政投入機制，重視對海岸帶海洋生物資源影響的監測和研究。

（二）構建規范的海岸帶生態價值評估制度

生態價值評估制度通過對海岸帶開發利用過程中可能造成的生態環境變化進行模擬、預判和評估，并對此提出解決方案，力求把對海岸帶的影響降到最低，以實現經濟效益、社會效益、環境效益的兼顧。我國的發展是以政府為主導，所以生態價值評估的對象亦應當是政府[5]。因此，需要充分考慮生態系統的客觀價值，利用技術手段將生態環境資源的價值信息納入政策的收益—成本分析的框架中，制定海岸帶戰略決策時，在科學評估生態系統的客觀價值、斟酌經濟發展、社會效益以及生態影響后再加以確定，以此實現資源的合理配置。一是要為評價生態建設進程提供量化依據。二是要更好地推動正確政績觀的落實，不能一味地為了經濟利益和政績開發海岸帶。三是評價海岸帶的規劃是否達到了最大化整個社會效益的這一目標，為海岸帶綜合管理決策提供真實可靠的依據。

（三）加大海岸帶資金投入與人才支持

海岸帶的開發和保護必須緊緊依靠高新技術的發展，其中應以海洋科學知識的創新和海洋高新技術的發展為依托，因此，對海岸帶開發利用與生態保護的資金投入可以借鑒先進的國際經驗，注重對生態環境保護技術資金的投入，政府扶持新興產業的發展，利用海洋生物工程技術對海岸帶進行生態修復和海洋生物資源養護。盡力推動國家與地方的聯動友好、規律性、長期性的資金分配機制，推動海岸帶環境保護工作的順利展開。另一方面，也需要相應的人才以高新技術改造傳統海岸帶產業，提高海洋技術對海岸帶經濟的貢獻率，形成海岸帶創新體系。針對海岸帶保護工作不同層次業務的需要，制定科學的、專業性的復合人才培養計劃，開設專項基金，用于海岸帶管理方面人才的培訓和研究項目的資助，提升從事海洋科技活動人員的學歷構成的合理性。根據海岸帶管理中的問題和工作發展需要，每年定期對海岸帶管理相關人員進行技術培訓和新技術方法的推廣，以適應海岸帶開發利用和管理不同崗位的需求。

（四）提升海岸帶海洋產業結構

首先，要科學地確定和預測海岸帶產業的變化，在產業發展上不再局限于以前的海岸帶資源的開發利用，在陸海統籌的一體化設計下依托陸地優勢發展臨海產業，使之成為海陸一體化的物質紐帶。陸域產業的發展相對于海洋產業發展，在傳統的加工、經營、貿易、服務方面更具經驗優勢，海洋資源的開發相比陸域資源的利用，更具技術、設備以及政策優勢。在海岸帶發展臨海產業，可以有效地將海上優勢與陸域優勢結合，以陸域資源雄厚實力擴充海岸帶經濟容量，以海岸帶新興產業帶動傳統陸域產業的聯合與更新。其次，推進海洋產業供給側結構性改革，加快海岸帶的經濟結構調整，促進傳統產業技術升級的同時積極發展海岸帶循環經濟[6]。對于第一產業海水養殖和海洋捕撈業，進一步加強規范管理，推廣養殖新技術、新模式，支持傳統養殖漁業進行技術改造升級。重視發展海岸帶第二產業，促進海岸帶產業結構高級化發展海洋生物食品，開發海洋藥物等。重點發展第三產業，例如海岸帶交通運輸業、濱海旅游業等，提高各種服務的附加值，并迅速形成規模生產力。通過海岸帶產業政策擴展產業門類，依靠科技進步壯大新興產業，提高海岸帶資源轉化效率，使海岸帶產業布局和經濟結構進一步優化。

（五）制定有效的公眾參與政策

從國際經驗上看，海岸帶綜合管理政策的成功實施，離不開公眾參與管理的主觀能動性。制定有效的公眾參與政策，可從兩方面來進行，一方面，海岸帶土地的利用與生態保護與社會公眾的切身利益息息相關，應當在政府的組織下完善全程式的公眾參與制度，提供多種公眾參與渠道，增加公眾的聽證權和決策權，可以定期不定期進行調查問卷、公示征求意見、參加聽證會等舉措，保障公眾有權利通過相應的途徑、程序參與到政府制定海岸帶管理法規、政策以及進行海岸帶開發的重大決策中來，使決策更能代表公眾的利益和需要，防止政府的決策盲目性。另一方面，需要加強公民海岸帶保護參與人觀念。各職能機構和社會團體應加大海洋宣傳工作，提高公眾海岸帶開發利用與生態保護的知識水平與行動意愿，既支持和協助海岸帶項目計劃的實施，又對監督管理活動的進展及影響做出貢獻，從而確保海岸帶綜合管理項目的持續發展。

五、結語

海岸帶資源是包括各種資源在內的綜合資源，開發利用與生態保護是一項系統工程，海岸帶復雜的自然環境和生態條件也決定了海岸帶工作的順利開展需要多種途徑和媒介共同配合才完成[7]。海岸帶的系統管理是在一系列的機制下運行，既需要以其內在動力與條件為前提，也需要相關主體的相互協調相互配合。因此，我國海岸帶管理應當樹立海岸帶地區海洋與陸地的整體發展理念，將海岸帶生態保護與海岸帶地區經濟發展視為一個有機整體進行綜合管理，加強海岸帶綜合管理技術，綜合管理評估協調建設，綜合管理的公眾參與機制，推動共同發揮良好的制度功效，為科學、合理管理海岸帶提供規則保障。