提升鄉(xiāng)村治理水平的理念指引與實(shí)現(xiàn)路徑

趙一夫 王麗紅

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石，是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容和保障，關(guān)乎黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定大局。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，黨的十九大、二十大以及歷年中央農(nóng)村工作會(huì)議、中央一號(hào)文件均對(duì)鄉(xiāng)村治理作出明確部署和安排。目前，鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本確立，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理的能力和水平，成為持續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的著力重點(diǎn)。2023 年中央農(nóng)村工作會(huì)議傳達(dá)了習(xí)近平總書(shū)記對(duì)三農(nóng)工作的重要指示，討論了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見(jiàn)（討論稿）》，將“提升鄉(xiāng)村治理水平”作為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的三大重點(diǎn)工作領(lǐng)域之一，對(duì)新的歷史階段有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提出了新要求，提供了科學(xué)理念和方法指引。

一、新時(shí)代新征程對(duì)提升鄉(xiāng)村治理水平提出新要求

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)處于深刻變化和調(diào)整時(shí)期，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的基礎(chǔ)發(fā)生了巨大變化，對(duì)鄉(xiāng)村治理提出了新要求。

一是國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了深刻變化。自農(nóng)業(yè)稅改革以來(lái)，隨著國(guó)家資源下鄉(xiāng)、力量下沉，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了歷史性變化，鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民之間從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。然而，實(shí)踐中村級(jí)組織聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)和組織發(fā)動(dòng)群眾能力弱化。這就要求進(jìn)一步加強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制，完善以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織為補(bǔ)充的村級(jí)組織體系，提高聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)能力。

二是農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)。村莊分化日益加劇，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，農(nóng)村從傳統(tǒng)封閉熟人社會(huì)向現(xiàn)代開(kāi)放半熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變，意味著傳統(tǒng)宗法倫理治理方式難以適應(yīng)維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的需要，要求構(gòu)建和完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，以自治增活力、依法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣。

三是農(nóng)村社會(huì)利益加速調(diào)整。農(nóng)村內(nèi)部收入結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層日益分化，鄉(xiāng)村利益訴求日益多元化、多樣化，要求我們必須堅(jiān)持共建共治共享，加快建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，從根本上理順各種利益關(guān)系，協(xié)調(diào)平衡不同利益訴求，提升精細(xì)化管理服務(wù)的能力和水平，有效化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛，打造充滿(mǎn)活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。

四是城鄉(xiāng)關(guān)系深刻變化。城鄉(xiāng)要素資源從單向流動(dòng)逐步向雙向交互轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村價(jià)值日益提升，要素回流的需求和意愿不斷增強(qiáng)，但仍面臨城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的阻礙，這就要求加快構(gòu)建城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制和政策體系，在新型城鄉(xiāng)關(guān)系中系統(tǒng)謀劃推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

五是農(nóng)民的思想觀(guān)念深刻變化。以儒家思想為基礎(chǔ)的中華傳統(tǒng)農(nóng)耕文明與以民主、法治、競(jìng)爭(zhēng)為核心的現(xiàn)代城市文明在持續(xù)沖突與互補(bǔ)中發(fā)展，農(nóng)村居民的參與意識(shí)、市場(chǎng)觀(guān)念、法治理念日益加強(qiáng)，這就要求進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村思想道德文化建設(shè)，強(qiáng)化新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義精神文明的價(jià)值引領(lǐng)，重塑鄉(xiāng)風(fēng)文明，將鄉(xiāng)村變?yōu)檗r(nóng)民的精神家園。

面對(duì)新時(shí)代的新要求，我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力還有突出的短板，在解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題、回應(yīng)人民群眾急難愁盼問(wèn)題、保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民充分財(cái)產(chǎn)權(quán)利等方面還存在著較大提升空間。一是基層黨組織活力不足，聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用發(fā)揮不夠。一些基層黨組織仍然存在軟弱渙散的問(wèn)題，基層黨組織動(dòng)員農(nóng)民群眾的手段較弱，帶動(dòng)農(nóng)民共同增收致富的能力不強(qiáng)。二是農(nóng)民主體性不足、參與度不高。仍有個(gè)別地方存在開(kāi)不成會(huì)、議不成事，一些項(xiàng)目決策和實(shí)施缺乏群眾廣泛參與、監(jiān)督和共享。不少地方在共建共治共享治理平臺(tái)建設(shè)上仍比較滯后，社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村治理的渠道不夠暢通。三是鄉(xiāng)村法治權(quán)威不足。一些地方鄉(xiāng)村法治觀(guān)念依然薄弱。四是農(nóng)村精神文明建設(shè)仍然滯后，一些地方鄉(xiāng)村治理仍面臨著破除陳規(guī)陋習(xí)、整治高額彩禮等問(wèn)題。五是基層負(fù)擔(dān)仍然比較重。基層責(zé)權(quán)劃分仍不夠清晰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)小責(zé)大，村級(jí)組織和干部行政化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)組織和干部面對(duì)上面千條線(xiàn)，容易陷入形式主義束縛，落入事務(wù)主義的窠臼，而忽視農(nóng)民群眾的需求。

二、提升鄉(xiāng)村治理水平的方法指引

“千萬(wàn)工程”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)蘊(yùn)含了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的世界觀(guān)和方法論，為新時(shí)代新征程有效提升鄉(xiāng)村治理水平提供了科學(xué)理念和方法指引。

一是人民至上。堅(jiān)持以人民為中心是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略。堅(jiān)持人民為中心，就要以廣大人民最根本利益為坐標(biāo)，從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，抓住最需要關(guān)心的人群。農(nóng)業(yè)農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的短板，農(nóng)民是我國(guó)低收入人群的大多數(shù)，農(nóng)民的社會(huì)保障還是全體人民民生保障的弱項(xiàng)。鄉(xiāng)村治理需要以滿(mǎn)足廣大農(nóng)民群眾對(duì)美好生活的向往，作為奮斗目標(biāo)。要深入群眾、依靠群眾、關(guān)愛(ài)群眾、服務(wù)群眾，把增進(jìn)廣大農(nóng)民群眾的根本利益作為檢驗(yàn)工作的根本標(biāo)準(zhǔn)，充分尊重農(nóng)民的意愿，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村基層干部和廣大農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性。

二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本質(zhì)上是要處理好整體與部分的關(guān)系，樹(shù)立整體治理觀(guān)念、大局治理思維，運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，把握全局和局部、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、宏觀(guān)和微觀(guān)、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關(guān)系，去認(rèn)識(shí)問(wèn)題和處理問(wèn)題。鄉(xiāng)村治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，治理層級(jí)部門(mén)多、基層組織不強(qiáng)、人員力量分散、人心訴求多樣的問(wèn)題突出。需要運(yùn)用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)理念，推動(dòng)相關(guān)部門(mén)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策、資源和力量配置，更好整合下鄉(xiāng)資源與力量，更好調(diào)節(jié)平衡治理層級(jí)之間、部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，更好調(diào)節(jié)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，將各自為戰(zhàn)轉(zhuǎn)為全域治理，多頭管理轉(zhuǎn)為統(tǒng)籌協(xié)同，基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)良性互動(dòng)，廣大農(nóng)民群眾廣泛參與。

三是守正創(chuàng)新。守正才能保持正確的方向，創(chuàng)新才能不斷開(kāi)創(chuàng)未來(lái)。在鄉(xiāng)村治理中守正創(chuàng)新，就是要以科學(xué)的態(tài)度探索提高鄉(xiāng)村治理水平的有效路徑。守正是要堅(jiān)持馬克思主義基本原理、堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖、堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義不動(dòng)搖，創(chuàng)新是要以科學(xué)精神破解鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制障礙，激發(fā)基層創(chuàng)造力，探索務(wù)實(shí)管用的鄉(xiāng)村治理方式，完善鄉(xiāng)村治理體系，提高鄉(xiāng)村治理能力。

四是融合發(fā)展。融合發(fā)展蘊(yùn)含著開(kāi)放包容、兼容并蓄、互相滲透、互相支撐的發(fā)展與治理理念。以開(kāi)放包容的方式對(duì)待日益開(kāi)放的鄉(xiāng)村社會(huì)，在城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)村融合、文化融合中探尋農(nóng)村組織體系建設(shè)、多元主體參與、農(nóng)村內(nèi)部矛盾糾紛化解的治理路徑，團(tuán)結(jié)最廣泛的力量，調(diào)動(dòng)最廣泛的資源，形成多樣態(tài)的治理模式，釋放最大的治理效能。

五是共建共享。共享發(fā)展理念蘊(yùn)含了全民共享、全面共享、共建共享和漸進(jìn)共享的豐富內(nèi)涵。共建共享是共享發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑，要充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛匯聚民智，最大激發(fā)民力，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動(dòng)局面。鄉(xiāng)村管理與鄉(xiāng)村治理的根本差別在于，管理主體是一元的，治理主體是多元的。這也就強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村治理要有更廣泛的主體參與，要摒棄“全能型政府”的慣性思維，避免“政府干、群眾看、還有少數(shù)來(lái)?yè)v亂”。要厘清政府干和農(nóng)民干的邊界，該由政府干的主動(dòng)想、精心謀、扎實(shí)做，該由農(nóng)民自主干的不越位、不包攬、不干預(yù)，激發(fā)農(nóng)民群眾的主人翁意識(shí)，廣泛動(dòng)員農(nóng)民群眾主動(dòng)參與村級(jí)公共事務(wù)。要建立更緊密的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，讓廣大農(nóng)民共同享有改革發(fā)展成果。

三、提升鄉(xiāng)村治理水平的實(shí)現(xiàn)路徑

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)明確，但實(shí)現(xiàn)過(guò)程中還面臨著理論與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代沖擊、城鄉(xiāng)和區(qū)域不平衡以及需求和供給矛盾等一系列挑戰(zhàn)和問(wèn)題，客觀(guān)上需要科學(xué)的理念和方法指引。學(xué)習(xí)借鑒“千萬(wàn)工程”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深刻領(lǐng)悟其中蘊(yùn)含的習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的世界觀(guān)和方法論，為有效提升鄉(xiāng)村治理水平提供路徑參考。

一是以黨建引領(lǐng)治理，提高鄉(xiāng)村整體治理水平。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。全面提升基層黨組織對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，建強(qiáng)農(nóng)村黨組織，深入開(kāi)展服務(wù)型黨組織建設(shè)，持續(xù)整治軟弱渙散組織，加大對(duì)村級(jí)黨組織帶頭人的培養(yǎng)，充分發(fā)揮村黨組織書(shū)記、村委會(huì)主任的帶頭作用，發(fā)揮廣大農(nóng)村黨員干部的先鋒模范作用，提高農(nóng)村基層黨組織的組織力、凝聚力、號(hào)召力和戰(zhàn)斗力。充分發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局的作用，強(qiáng)化“三農(nóng)”政策保障和機(jī)制體制創(chuàng)新，強(qiáng)化縣級(jí)黨委抓鄉(xiāng)促村責(zé)任，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作用，健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)治理體系功能。充分發(fā)揮黨協(xié)調(diào)各方的優(yōu)勢(shì)，整體推進(jìn)鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)。將鄉(xiāng)村治理融入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村建設(shè)中，整體推進(jìn)城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素加速融合。

二是深化“三治”結(jié)合，完善鄉(xiāng)村治理體系。加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建、自治、法治、德治相關(guān)政策措施的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。推動(dòng)全過(guò)程民主，完善村民自治制度，創(chuàng)新村民民主協(xié)商機(jī)制，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，把政府各項(xiàng)涉農(nóng)工作納入法治化軌道，引導(dǎo)干部群眾尊法學(xué)法守法用法，依法表達(dá)訴求、解決糾紛、維護(hù)權(quán)益。加強(qiáng)鄉(xiāng)村道德建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，推動(dòng)移風(fēng)易俗，弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德，賡續(xù)農(nóng)耕文明，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是推動(dòng)數(shù)字賦能與文化賦能，提升鄉(xiāng)村治理能力。

積極推進(jìn)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立健全鄉(xiāng)村治理數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)體系。完善各級(jí)大數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)治理、安全管理和應(yīng)用支撐能力。推動(dòng)各地拓展鄉(xiāng)村治理數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景，持續(xù)拓展鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)要素共建共享，提高鄉(xiāng)村治理智能化、精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化水平。推動(dòng)文化賦能，加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化，弘揚(yáng)革命文化，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化設(shè)施建設(shè)，豐富鄉(xiāng)村文化生活。保護(hù)和挖掘傳統(tǒng)文化資源，加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村移風(fēng)易俗，集中整治高額彩禮、人情攀比、封建迷信等不良風(fēng)氣，樹(shù)立良好家風(fēng)、民風(fēng)、鄉(xiāng)風(fēng)。

四是精細(xì)化服務(wù)管理，增強(qiáng)農(nóng)民獲得感、安全感和幸福感。加快民生領(lǐng)域體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化體制機(jī)制，促進(jìn)公共資源向鄉(xiāng)村延伸、向弱勢(shì)群體傾斜，持續(xù)完善面向農(nóng)村留守兒童、婦女、老人等重點(diǎn)人群的關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，讓廣大農(nóng)民群眾學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。將管理與服務(wù)緊密結(jié)合，建立完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的鄉(xiāng)村治理平臺(tái)。

五是實(shí)施試點(diǎn)示范帶動(dòng)，匯聚鄉(xiāng)村治理力量。進(jìn)一步發(fā)揮典型的示范引領(lǐng)作用，及時(shí)總結(jié)提煉、大力宣傳推廣“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)，推廣各地創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式的經(jīng)驗(yàn)做法，持續(xù)選樹(shù)全國(guó)先進(jìn)典型。推廣浙江省“一地創(chuàng)新全省推廣”的經(jīng)驗(yàn)，充分利用報(bào)紙、雜志、互聯(lián)網(wǎng)、自媒體開(kāi)展宣傳報(bào)道，將各地創(chuàng)新做法進(jìn)行集中宣傳推介，積極推廣“黨建+”“村民說(shuō)事”、積分制、清單制、“接訴即辦”等鄉(xiāng)村治理方式，形成多元主體參與鄉(xiāng)村治理的良好氛圍。按照“實(shí)踐—認(rèn)識(shí)—再實(shí)踐—再認(rèn)識(shí)”的實(shí)踐論，對(duì)鄉(xiāng)村治理典型案例進(jìn)行理論研究，形成具有中國(guó)特色鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，更好指導(dǎo)地方鄉(xiāng)村治理實(shí)踐創(chuàng)新，有效滿(mǎn)足新時(shí)代對(duì)鄉(xiāng)村治理提出的新要求。