淮河生態經濟帶綠色城鎮化發展現狀及對策分析
——以淮南市為例

尹建設 沈相應

（淮南聯合大學 安徽淮南 232038）

淮河流域自古以來一直是我國重要的經濟文化帶。然而，由于復雜的人文和自然等原因，淮河流域環境污染嚴重，生態被破壞程度深、貧困人口較多，城鎮化發展水平較低。盡管從新中國成立以來，淮河治理從未停止，但淮河流域經濟發展一直比較滯后。隨著《淮河生態經濟帶發展規劃》（發改地區〔2018〕1588號）的發布，淮河生態經濟帶的發展上升為國家區域發展戰略，根據戰略內容，淮河生態經濟帶共包括25 個地市和4 個縣（市），其中，江蘇省7 個市，山東省4 個市，安徽省8 個市，河南省6 個市1 個縣，安徽省8 個市，河南省6 個市1個縣，湖北省3 個市（縣）。[1]淮河生態經濟帶的發展建設，將徹底改變區域內生態破壞、經濟落后的現象。當前理論界對經濟帶的相關的研究較多，但結合新形勢新變化的研究尚顯不足，特別是運用國家“綠色發展”理念以及全面鄉村振興戰略思維探討，還略顯滯后。本文主要從淮河生態經濟帶綠色城鎮化發展的視角，積極探求綠色先行、生態環保的城鎮化發展道路。

一、淮河生態經濟帶綠色城鎮化發展現狀

近年來，隨著國家經濟的穩步發展，特別是五大發展理念的實施以及脫貧攻堅取得全面勝利。據統計，全國農村居民人均可支配收入由2019 年的16020.7 元增長到2021 年的18931 元，與城鎮居民人均可支配收入的倍差由2.64 縮小到2.50。農村居民恩格爾系數近三年持續保持在30%左右，達到相對富裕標準。以淮南市為例，淮南市位于安徽省中北部，地處江淮分水嶺、中國南北分界線，是中國能源之都、國家首批試點智慧城市，是華東工業糧倉、安徽省重要的工業城市和區域中心大城市，有著“楚風漢韻、山水之城”的獨特魅力。1952 年設為省轄淮南市，現轄兩縣六區，總面積5533Km2，常住人口304萬人，耕地33.37萬公頃（500.56萬畝）。其中，水田28.04 萬公頃（420.63 萬畝），占84.03%；水澆地0.71 萬公頃（10.67 萬畝），占2.13%；旱地4.62 萬公頃（69.26 萬畝），占13.84%。主要分布在壽縣、鳳臺縣、潘集區，占全市耕地的88.34%（見表1）。

表1 淮南市各縣區耕地面積分布

總體來說，淮河生態經濟帶區域生態環境正在逐步恢復，經濟發展狀況明顯好轉，居民生活水平逐漸提高，各地城鎮化率逐年提升，呈現出欣欣向榮的良好勢頭。

（一）城鎮化水平總體上逐年上升。城鎮化是指在一個國家或地區，隨著經濟的發展農村人口向城鎮轉移或者城鎮區域逐步向農村擴張，農村地理區域逐漸變為城鎮面貌等系列綜合性變化。通常用一個地區城鎮常住人口占該地區常住總人口的比例來衡量該區域的城鎮化水平[2]，也就是城鎮化率。由圖1可知，2017 年淮河流域城鎮人口為7066.57 萬人，城鎮化率為53.44%，2018年為7201.41萬人，城鎮化率為54.04%，2019年為7496.19萬人，城鎮化率為55.50%，2021年為8030.18萬人，城鎮化率為55.04%。從數據看，城鎮人口不斷增加，城鎮化率總體上呈上升趨勢。

圖1 2017-2022年淮河生態經濟帶城鎮化率趨勢圖

淮南市地處安徽中北部，總面積5533 平方公里，截止到2022年12月，淮南市常住人口302.7萬人。據淮南統計年鑒數據表明，2017 年城鎮化率為57.49%，2018 年城鎮化率為59.03%，2019 年城鎮化率為59.59%，2020 年城鎮化率為61.08%，2021 年城鎮化率為61.91%，2022 年城鎮化率為62.05%，總體上城鎮化率不斷上升（見圖2）。

圖2 2017—2022年淮南市城鎮化率趨勢圖

（二）區域經濟持續發展。二、三產業就業接受能力反映一定時期區域內經濟發展狀況，提供的就業數量越多，說明經濟發展越活躍。近年來，淮河生態經濟帶第二、三產業從業人員比重呈現逐年提升的態勢（見圖3）。2017年經濟帶第二、三產業人員數為4415萬人，到2022年該數值增加到5417萬人，6年內年增幅為18.5%。

圖3 淮河生態經濟帶第二、三產業中人口及所占比重

淮南市是因煤而生的城市，隨著近幾年城市的轉型發展，從淮南市第二產業的就業人口數逐年降低，第三產業的就業人口數逐年增加，相關數據顯示，2018年淮南市第三產業千人口參與數為911 人，2019 年上升至922 人，產業結構逐步優化，2020年起，受新冠肺炎疫情的影響，第二、三產業中就業人口呈現下降趨勢（見圖4）。

圖4 淮南市第二、三產業就業人口數（2018-2021年）

（三）公眾環保意識增強。過去很長一段時間，一些地方政府為追求經濟增長，肆意破壞生態環境，違背了綠色發展理念，給原本就極度脆弱淮河生態境造成了極大的破壞，這也違背了綠色城鎮化發展的初衷[3]。隨著國家五大發展理念的提出，綠色發展的思想逐步深入人心，加上新農村建設、美好鄉村建設等一系列政策實施，淮河生態經濟帶公眾的環保意識逐步增強，被破壞的森林、河道得以修養生息，區域內生態環境正朝著綠色環保方向發展。

早期，由于煤礦的過度開采，淮南市形成了大面積的塌陷區，生態環境遭到嚴重的破壞。近年來，隨著綠色發展理念逐步深入，淮南生態環境正在逐步恢復。綠化覆蓋面積從2017 年7165 公頃增長到2022 年的9325 公頃（見圖5）。

圖5 淮南市城市綠化情況（2017-2022年）

（四）城鄉協調發展。改革開放以來，曾一度存在重城市、輕農村，城鄉發展極不協調的現象。農村的人口大量涌向城市，導致城市人口高度集中，農村則出現村中無人的現象。隨著新農村建設和扶貧攻堅一系列政策的實施，越來越多的人認識到農村經濟大有可為，逐步出現了從城市返回農村從事經濟建設和發展的現象，城鄉二元結構逐步得到改善。以淮南市為例，城鄉居民收入之比從2017年的2.57降至2022年的2.45，城鄉居民消費支出之比從2017 年的1.98 降至2019 年的1.40，兩大指標都出現下降的趨勢，表明淮南市城鄉收入的差距在不斷縮小，農村居民消費支出上升趨勢明顯，城鄉差距在不斷縮小，協調發展趨勢上升（見圖6）。

圖6 2017-2022年淮南市城鄉居民人均可支配收入

二、淮河生態經濟帶綠色城鎮化水平影響因素分析

（一）經濟發展因素。區域綠色城鎮化進程，需要有強大的經濟基礎。區域內經濟發展水平越高，越能推動綠色城鎮化進程的速度。一方面，經濟的發展能吸引更多的農村人口涌向城市，并轉化為城鎮人口，使區域內城鎮人口上升，農村人口下降，城鎮人口占總人口的比例上升。另一方面，經濟的發展加速城鎮向周邊農村擴展，使農村設施轉變為城鎮景觀，在地理區域上，促進區域綠色城鎮化發展。如蚌埠和阜陽的經濟發展水平要高于淮南地區，受此影響，蚌埠和阜陽的城鎮化率均大于淮南。

（二）教育程度因素。教育程度主要是指區域內勞動人口接受國民教育的年限長短，是勞動能力和效率提升的關鍵因素。隨著20世紀80年代起國家義務教育法的實施，以及后來的高校擴招和最近幾年高職面向社會的大擴招，很大程度上解決了國民受教育難的問題，國民接受教育的平均年限有了很大的提升，但具體到淮河生態經濟帶，受制于經濟發展水平，有的區域勞動人口教育程度仍然較低，直接制約綠色城鎮化發展。

（三）農村土地使用權資本化程度。農村土地資本化就是土地從資源轉為資產繼而轉為資本的過程。隨著農村土地資本化程度的加深，一方面農民對土地的依存度大大降低，另一方面因土地資本化而使實際收益增加，進城落戶的經濟實力增強[4]。因此農村土地資本化改革進一步推動農村人口城鎮化進展。以淮南市為例，近年來按照“市場思維、金融支持，產業發展、鏈條延長”的改革思路，創新實施“兩委托兩跟進一托底”為主的農業統一生產經營大托管模式，將農民土地經營權、經營主體土地使用權有效實現資本化，解決了耕地“撂荒”、非農化、非糧化等問題，糧食穩步增產、集體穩步增益、農民穩步增收成為現實。截至2022年3月，全市春季農作物共有363個村開展大托管試點，面積43萬畝，涉及服務主體699個。

（四）戶籍制度因素。當前，戶籍制度主要制約的是那些低學歷、低收入的群體，對于高學歷、高收入群體的制約較弱。一般而言，城市落戶制度越靈活，農村戶籍人口進城落戶的人數越多，城鎮化率就越高，反之，城市戶籍制度越嚴苛，農村人口進城落戶的難度就越大，選擇進城落戶的比例也就越少，城鎮化率也就越低。[5]隨著國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）文件出臺，城鄉統一的戶口登記制度的形成，戶口遷移政策的進一步調整，對農村戶籍人口城鎮化是一個極大的利好。

三、淮河生態經濟帶綠色城鎮化發展對策研究

由于淮河生態經濟帶所轄流域較長、城市較多且經濟發展不平衡、生態環境恢復狀態也各有不同，盡管近年來都有所好轉，但依然存在諸多現實的問題。根據國家“綠色發展”的戰略，淮河生態經濟帶城鎮化進程首先要考慮的依然是生態環境的保護和修復，同時從經濟體制、區域規劃等方面協同推進，具體可以從以下幾個方面加以思考。

（一）加強環境保護和生態修復。環境保護和生態修復是淮河流域經濟社會發展的根本和關鍵?！吧鷳B興則文明興，生態衰則文明衰”，新中國成立以來，對淮河的治理就從未停止過?；春由鷳B經濟帶上升為國家戰略后，更應該從生態文明建設的視角，以綠色發展為主線，加強環境保護和生態修復，達到人與自然和諧共生，合理有序推動生態經濟帶綠色城鎮化發展[6]。以淮南為例，可以在預防洪澇的基礎上，沿淮河修筑綠色景觀長廊，關停高污染企業，嚴格環保審批制度，同時加大煤礦塌陷區的生態恢復與治理。

（二）深化經濟體制改革。城鎮化的發展離不開強大的經濟基礎。一是充分發揮好市場的基礎性調節作用，妥善處理好政府與市場的關系，在尊重市場規律的基礎上發揮好政府職能作用。二是加速老舊工業的轉型升級、綠色發展?；春由鷳B經濟帶部分城市經濟對礦產資源的依賴程度較高，如淮南市、淮北市等，面對資源枯竭和綠色發展的要求，必須加快老舊工業的更替換代和轉型升級，盡快擺脫對地下資源的過分依賴，實現綠色發展。三是進一步加大金融改革力度，政府部門要進一步加大“放管服”改革力度，充分盤活現有金融企業，讓金融更好地服務區域經濟發展。

（三）合理規劃，有序發展。農村土地資本化給農村人口進城落戶提供了必要的經濟基礎，但從可持續發展和國家戰略發展來看，必須合理規劃，有序發展。一是要堅守耕地紅線不動搖，城鎮化發展必然加速土地非農化進程，近年來，伴隨城鎮區域面積的擴大，越來越多的土地被征用，但必須堅守耕地紅線，服務于國家糧食安全戰略，盡快改革完善征地制度，控制征地范圍，絕不能因為城鎮化發展損害了子孫后代賴以生存的土地基礎。其次是要規劃先行?；春由鷳B經濟帶城鎮化的發展，必須根據區域內不同城鎮、鄉村的具體情況，一城一規劃，切不可激進式“一刀切”，根據具體城鎮的山川河流風貌、自然生態環境、人口資源等狀況進行合理規劃。三是要有序發展。城鎮化發展不可一蹴而就，必須視經濟發展實際、城鎮區域人口容納量等因素有序推進，有計劃有步驟地進行。

（四）促進城鄉協調發展。城鎮化建設發展進程中，要求城鄉協調，走一體化發展道路。因此，在城鎮化過程中，不能只注重城鎮的發展而忽略農村，或者過于重視農村發展而忽略城鎮的承受能力都是不可取的，既要避免大部分資源和生產要素都流向城鎮，也要避免農村的過度建設。一是要大力貫徹落實鄉村振興戰略。通過鄉村振興戰略的實施，努力改善農村人口的居住環境，提高農村公共設施的供給能力，對距離城鎮較近且條件符合的村莊統籌考慮，讓村莊改為社區、村民變為居民，將城鎮公共設施的供給如水、電、天然氣、公共交通等以及相關政策向村莊延伸，使之一體化發展。[7]二是要提高農民收入水平，縮小城鄉居民收入差距。積極發展農村教育事業，確保適齡兒童義務教育完成率。通過一村一名大學生等政策，提升農民的學歷層次；通過高素質農民培訓，培育農村致富帶頭人。同時，積極引入民間資本或加大政府財政支持力度，加大鄉村產業振興，降低農村人口對土地的依存度，提高農村人口收入水平。三是要參照城鎮標準，擴大農村人口社會保障的覆蓋面，提升農村人口的社會保障水平，使之和城鎮協調發展。