關于哈爾濱市屬企業存量安置房資產盤活的對策研究

王敏 史鑫一 葉煒東

安置房屬政策性房產，是政府實施城市道路建設和其他公共設施建設項目時，對被征收人進行安置所建的房屋。經統計，截至2020年8月，全國已建成安置房266萬余套，有效滿足了被征收人房屋產權調換的安置需求。經了解，2011年國務院印發《國有土地上房屋征收與補償條例》以來，除原有異地產權調換的安置方式外，被征收人可選擇直接獲得貨幣補償，并自行選擇購買商品住宅。貨幣化安置方式客觀上消化了大量的庫存商品房，激活了政府土地供應和商業開發市場，但也切實減少了已建成安置房需求。此外，隨著生活水平提高，改善性住房需求增加，安置房源較商品房在小區環境、戶型結構、配套設施等方面存在明顯差距。有的安置房源市場銷售價格沒有吸引力，在同一地區與商品房價格相比沒有明顯價格優勢甚至處于劣勢。為此，目前各地市不同程度存在已建成的安置房未能安置消化而閑置情況，面臨資金沉淀、資產閑置、企業還款付息負擔沉重等問題。

鑒于以上情況，我們對哈爾濱市屬企業存量安置房資產情況進行調查梳理，在調研學習外地市盤活存量安置房資產經驗做法的基礎上，就加快推進市屬企業存量安置房資產盤活提出相關對策建議。

一、哈爾濱市屬企業存量安置房情況

2008年以來，按照市政府提出的“拉大城市骨架、城區外移、中心區人口外遷、實現先建后拆、以房等人、現房安置”的總體要求，為滿足哈市城建重點項目被拆遷居民的安置需求，市屬企業籌資建設了部分安置小區，如中興家園、陶瓷小區、民生尚都等。這些項目列入當年的省棚改計劃和市城建計劃，并按照規劃指標和時限要求完成了項目投資和建設，為城建重點項目提供了有力支撐。

隨著已建成安置房源逐年安置消化，截至目前，市屬企業承建的存量安置房源數量及沉淀資金數目較大，每年發生的物業、供暖及管理費等合計上千萬元。

二、外地市經驗做法

為加快盤活市屬企業存量安置房，我們對外地市安置房有關情況進行調研，其主要做法是，一方面“以購代建”控制增量，如陜西、廣西等省、自治區將符合條件的存量商品房納入安置房源，被征收人通過安置房源平臺選購政府購買的存量商品房作為棚改安置房。另一方面多舉措盤活存量，措施包括以下幾方面。

一是成立領導機構，加強對安置房資產處置組織領導。安置房資產盤活處置是一項系統工作，需要住建、資規、財政、稅務、國資、不動產等多個部門合力推動，為此，有關地市成立專項工作領導小組，組織領導本地區存量安置房處置工作。

二是明確制度，印發管理辦法和流程指引。如南昌市印發有關工作通知和流程指引，明確國有土地上安置房小區完成竣工驗收備案合格后滿兩年，仍未調撥使用的空置房源，經政府批準可將其轉為商品房向市場進行銷售。以及安置房轉商品房涉及的批準上市、補繳土地出讓金，辦理商品房預售及不動產登記等多項辦理流程。合肥市印發《住房租賃試點工作實施方案》，明確各區拆遷安置后剩余閑置安置房源可轉為租賃住房。揚州市印發《空置安置房源回收利用實施辦法》，提出對于未能用于安置的存量安置房，由國企通過購買的方式將存量安置房用于人才公寓租售，滿足人才住房需求。

三是特事特辦，給予國有企業資金支持。為支持擁有存量安置房源的政府平臺公司化解債務，南昌市印發文件明確企業已有的劃撥土地，對符合規劃，劃撥土地可轉為經營性用地的，平臺公司按現時點評估并繳納土地出讓金，補辦出讓手續取得土地使用權后，政府通過向平臺公司注資方式，給予平臺公司資金支持。

三、盤活路徑及分析

根據外地市經驗做法，結合市屬企業存量安置房實際情況，筆者認為存量安置房主要有以下五種盤活路徑。

※盤活路徑一，安置房轉商品房。

操作方式：簽訂土地出讓合同，補繳土地出讓金，補充提供商品房銷售方案，辦理銷售許可證，轉為商品房。

路徑分析：如存量安置房能轉為商品房，一方面，企業集團可通過市場銷售、沖抵工程欠款、抵押融資等方式，回收占用資金，降低債務風險，提升融資能力。另一方面，可增加財稅部門土地出讓金、房產銷售增值稅等相關稅費收入。但在補繳土地出讓金方面，存在兩方面問題。一是補繳金額高，企業負擔大。二是按現時點繳納土地出讓價款后，部分房屋銷售價格將高于市場售價，存在“倒掛”問題，會形成經營損失。

※盤活路徑二，安置房轉保障性租賃住房。

操作方式：根據《哈爾濱市加快發展保障性租賃住房實施方案》（哈政辦規〔2022〕12號）精神，經報住建部門審核認定，符合條件的安置房可轉為保障性租賃住房，主要面向符合條件的新市民、青年人等群體，開展租賃運營。2022年，哈爾濱市屬企業已通過申請開展保障性租賃住房項目，有效盤活部分存量資產。

路徑分析：安置房轉保障性租賃住房經營，可部分解決存量安置房資產閑置問題。但一方面按相關規定，保障性租賃住房租金不高于市場租金的90%，租金收入較低；此外，未來五年不能改變用途。資產盤活成效不大。另一方面，存量安置房資產未實現真正意義出清處置，無法回收占用資金，化解債務風險。

※盤活路徑三，存量安置房登記至企業名下，作為二手房對外轉讓。

操作方式：簽訂土地出讓合同，補繳土地出讓金，補充完善相關手續后，辦理不動產權證。

路徑分析：安置房轉為企業自有房產，按照企業國有資產轉讓方式進行處置，可有效盤活存量安置房。但面臨與盤活路徑一同樣問題，按現時點繳納土地出讓價款后，銷售價格高于市場端售價，同時，企業還需承擔約為房屋銷售金額20%的稅費。與盤活路徑一相比，稅費成本負擔更加沉重。

※盤活路徑四，建立“限價商品房”保障制度，將存量安置房作為“限價商品房”主要來源，本著“保本微利，服務社會”的原則，向特定保障群體（新市民、新青年等群體）出售存量住宅，有效緩解新市民、新青年等群體住房困難。

操作方式：行業主管部門出臺“限價商品房”保障制度，通過參考項目周邊商品房銷售價格，確定限價商品房的銷價，限價商品房綜合考慮項目成本、利潤、土地價款，以銷售價格推算銷售房屋土地價款，由國土部門按推算的土地價款收取土地出讓金，辦理出讓用地相關手續。

路徑分析：以出售價格推算土地出讓價款，可有效破解銷售價格高于市場端售價問題，即銷售價格由住宅資產成本+微利潤+土地出讓價款構成，企業按推算的土地出讓價款繳納土地出讓金。此路徑既增加了我市土地出讓收入，也可有效盤活安置房存量資產，還可緩解特殊群體購房困難。但實施該路徑時，需要先行研究制定 “限價商品房”保障規定，按項目核算住宅資產成本和企業利潤，履行征求意見、專家論證、合法性審查等規定程序，周期較長。

※盤活路徑五，按照國務院印發的《關于規劃建設保障性住房的指導意見》（國發〔2023〕14號）文件精神，申報納入保障性住房籌集范圍，依規配售，實現有效盤活利用。

操作方式：市政府制定出臺保障性住房實施方案后，向住建部門提出申請，將存量安置房納入年度保障性住房建設籌集計劃。對經審核確認符合條件納入計劃的存量安置房，按照政府確定的配售價格，面向保障對象進行銷售。

路徑分析：按照國發〔2023〕14號文件關于原劃撥土地繼續保留劃撥方式，以及配售價格按基本覆蓋劃撥土地成本和建安成本、加適度合理利潤的原則測算確定的規定，一是企業無須補繳土地出讓情況下，存量安置房即可面向保障對象進行銷售，企業負擔小，資產盤活效率更高。二是由于配售價格不含持有期間成本，按照安置房轉保障性住房路徑處置盤活存量安置房，企業會面臨一定損失。

四、對策建議

通過上述盤活路徑分析，我們認為，一是安置房轉商品房與安置房轉保障性租賃住房、安置房轉企業資產和安置房轉限價商品房相比，更具有操作性。實施安置房轉商品房路徑的主要難點，是如何解決補繳土地出讓金存在的問題。二是國發〔2023〕14號文件為存量安置房盤活開辟了新思路，提供了新路徑。實施安置房轉保障性住房路徑的主要難點，是如何平衡資產盤活與國有資產保值增值關系問題。綜上，提出對策建議如下。

1.詳細梳理所屬企業存量安置房情況，按照“先易后難、分類實施、精準施策”原則，由國資監管部門組織所屬企業研究確定存量安置房盤活路徑。

2.國資監管部門和所屬企業要積極與住建、資規、財政、稅務、不動產等部門對接溝通，會商盤活路徑，尋求政策支持。

3.采取存量安置房轉保障性住房路徑時，根據加快盤活存量安置房工作需要，對按照政府確定的配售價格銷售存量安置房出現的資產損失，經審計核定后，由企業集團依規履行相關決策程序，并確認損失，適時報請國資監管部門在企業年度業績考核時予以酌情考慮。

4.采取安置房轉商品房路徑時，考慮到國家、省市對國有土地使用權出讓收支管理有明確規定，在企業補繳土地出讓金后，建議政府通過注資方式對企業予以支持，緩解企業資金壓力。對安置房銷售中出現的“倒掛”損失問題，同樣需審計核定后，報企業集團依規履行相關決策程序，并確認損失。

由于存量安置房占用資金量大，持有成本高，加快推動盤活對企業回籠資金，降低債務風險，提升融資能力具有重要意義。目前，哈爾濱市屬國企存量安置房轉保障性住房工作已取得積極進展，對策建議已實現部分落地，希望本文對其他國資監管部門及其所屬企業在推動存量安置房盤活工作時有所借鑒。

（文字整理：國競文）