關于將上交禮品處置納入國有產權交易的思考

徐立科

一、背景意義

黨的十八大以來，全面從嚴治黨扎實推進，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并得以全面鞏固。但反腐形勢依然嚴峻復雜，送禮方式的隱蔽化，給腐敗開辟了新的通道，也增加了監管和治理的難度。根據黨和國家反腐倡廉的有關要求，國家工作人員特別是領導干部不得收受他人禮品，確實無法拒收或退還的，要在規定時間內向有關部門登記上交。對黨政機關工作人員上繳的禮品依法進行處置，并形成制度化的管理，變現款作為非稅收入上繳國庫，是防止國有資產流失的有力措施。從深層次講，用公開透明的方式對上交的禮品進行處置，更是一堂生動的廉政教育課，實現了政治效果和社會效果的相統一。

禮品上交作為一項制度得到了有力執行，但實踐中依然存在著“重上交、輕處置”的傾向，存在制度空白。常州市公共資源交易中心在江蘇省內率先公開拍賣上交禮品，為填補這項空白提供了寶貴的經驗。但如何利用好公共資源交易平臺，科學妥善地處置上交禮品，依然有許多問題亟待解決。

二、現狀分析

（一）現行規定

1.禮品上交及處置的規定

2020年12月，財政部發布了《罰沒財物管理辦法》（財稅〔2020〕54號，以下簡稱“《辦法》”），其中附則第三十五條規定：“黨的紀律檢查機關依據黨內法規收繳的違紀所得以及按規定登記上交的禮品、禮金等財物……參照罰沒財物管理。國家另有規定的除外。”根據這條規定，《罰沒財物管理辦法》是各地開展上交禮品工作的法律依據。

《辦法》第六條規定：“有條件的部門和地區可以設置政府公物倉對罰沒物品實行集中管理。未設置政府公物倉的，由執法機關對罰沒物品進行管理。”《辦法》第十六條規定：“執法機關依法取得的罰沒物品，除法律、行政法規禁止買賣的物品或者財產權利、按國家規定另行處置外，應當按照國家規定進行公開拍賣。公開拍賣應當符合下列要求：（一）拍賣活動可以采取現場拍賣方式，鼓勵有條件的部門和地區通過互聯網和公共資源交易平臺進行公開拍賣。（二）公開拍賣應當委托具有相應拍賣資格的拍賣人進行……”

2.常州市的相關規定

2020年6月，常州市紀委監委、財政局聯合制定了《常州市市級黨和國家機關工作人員上交禮品處置操作細則（試行）》（以下簡稱“《細則》”）。關于禮品的保管，《細則》第六條規定，對各單位移交的禮品，按照“集中管理、統一處置” 的原則，由常州市公共資源交易中心（以下簡稱“中心”）負責禮品處置前的集中保管。關于禮品的處置，《細則》規定有價證券、一般禮品原則上通過常州市公共資源交易中心武進分中心定期進行公開處置，特殊禮品按照《細則》中的特殊禮品處置方式由中心進行分類集中處置。

（二）交易現狀

1.各地早期實踐

據了解，全國范圍內，上海首先在規范公務禮品的處置方面進行了探索。早在20世紀90年代，上海就開始嘗試通過拍賣處置的方式處理公務禮品，并逐漸形成了由紀委監察機關委托拍賣的一套較為規范的操作流程。河南省2017年制定了《河南省黨和國家機關工作人員上交禮金、有價證券、禮品處理暫行辦法》，率先將公務禮品處置納入公共資源交易的范疇，并組織了現場公開拍賣。

2.常州市公共資源交易中心的實踐

中心于2020年開始上交禮品的處置工作，是江蘇省內首個也是全國較早進行上交禮品網絡競價嘗試的交易機構。根據《細則》，其處置工作主要按照以下程序開展。

（1）各單位及時將本單位工作人員上交的禮品上交市紀委監委，市紀委監委匯總造冊后，集中統一移交至中心。

（2）對各單位移交的禮品，按照“集中管理、統一處置” 的原則，由中心負責禮品處置前的集中保管。

為保證物品的完好無損，中心指定兩人對集中的物品進行管理，做到庫房鑰匙、保險柜鑰匙、密碼分別保管。在中心內部設置上交禮品倉庫，內有攝像頭、報警器、聲磁防盜門、保險箱等防盜設備。倉庫內保持24小時恒溫恒濕，防止禮品發霉變質。禮品按照價值和特性分類保管：高價值的禮品存放在保險箱內，體積較大或難以收納的禮品存放在貨物架上，需要看樣的禮品存放在玻璃展柜里，并根據交易的批次為禮品編號。

（3）中心根據移交的禮品情況制訂處置方案，報市紀委監委、市財政局批準后，進行集中分類處置。

按照禮品的分類，處置方式見下表。公開處置遵循以下程序。

①價格認定：一般貨物由常州市價格認定中心協助出具價格認定結論，為確定交易底價提供價格參考依據。有必要時，委托專業鑒定機構進行鑒定并出具鑒定意見書。有價證券不再進行價格認定，購物卡、會員卡等代幣類卡（券），按面值余額下調20%作為底價；提貨卡、食品卡等商品類卡（券），按面值余額下調50%作為底價。無法認定價格的，按無底價起拍。

②發布公告：在中心網站等媒體公開發布交易信息，公告時間不少于7日，載明禮品的品名、數量、公告期限、交易方式、掛牌價格、保證金金額、標的展示期、付款方式等基本情況。

③網絡競價：意向競買人在信息發布公告期限內，按照公告要求報名、交納保證金，提交相關材料并通過網上交易系統（同時支持電腦端和手機端）進行報價。中心按照公告約定的交易方式組織交易并確定買受方。

④項目成交：成交后，交易雙方根據公告內容及交易結果，簽訂實物資產交割書。買受方在公告約定的期限內，將交易價款支付至交易中心并辦理交割手續。

⑤項目流拍：第一次未成交的禮品，按交易底價80%進行二次公開處置，仍未成交的按交易底價50%進行三次公開處置。之后按照每次下降10%的比例進行處置，直至處置完成。

（4）處置完成后，中心在10日內開具《江蘇省非稅收入一般繳款書》，將處置收入上繳市級非稅收入財政專戶并將成交匯總清單、上解非稅收入票據回單報市財政局。

截至2023年11月底，中心通過網絡公開競價拍賣各類禮品294批次，保證了交易過程的公開、公平、公正，實現了國有資產的保值增值。

三、存在問題

常州市公共資源交易中心開展上交禮品處置工作數年，積累了經驗，為其他地區開展相關業務提供了思路。但是在認真學習國家相關規定，總結相關教訓之后，筆者認為，如果在全國范圍內開展該項工作，必須認識到以下幾個方面的問題。

（一）制度不健全，辦法有沖突

從目前情況看，不論是現行法律法規，還是各類規章制度，對于上交禮品的規定少且分散，相關管理制度缺位，也沒有形成系統。對于已經上交的禮品應該如何處理，諸如怎么保管，按照什么程序變現以及相關資金如何支配等問題，都還缺乏統一的規范。現行規定中，常州市出臺的《細則》表述較為詳細，但由于其成文時間早于《辦法》，兩者頗有齟齬，在處置程序及處置方法上存在諸多不同甚至沖突。

（二）主體不明確，工作難開展

《辦法》及《細則》的沖突，集中體現在主體責任問題上。《辦法》規定的處置程序，主要可以歸納為“設立倉庫”+“委托拍賣”的模式。即由執法部門設立“罰沒倉庫”或者由地方設置政府公務倉，由拍賣機構負責公開拍賣。而按照《細則》的規定，常州市公共資源交易中心除了承擔拍賣機構的責任組織交易活動外，還要承擔執法機構、政府公務倉管理機構的責任，負責禮品的接收、保管、移交，甚至要承擔上交單位的責任，負責調查禮品價值、及時變現、監督銷毀等工作。這里面不但存在著中心有無權力和能力從事相關工作的問題，更存在著中心在交易活動中扮演什么角色的問題。不解決好這一關鍵問題，上交禮品處置工作的開展就失去了立足點。

（三）方法不科學，程序有漏洞

如前所述，中心需要負責上交禮品的接收、保管、移交、處置的全過程。在這一過程中，中心除了同紀委監委、財政、文物、文化、價格認證等多個政府部門打交道，還要負責接待現場看樣的競買人，選擇回收企業，核實有價證券的存滅和價值，甚至要監督無法變現的禮品進行銷毀。這一過程煩瑣而復雜，遠遠超過了中心的能力和權限，不但會導致處置工作效率低下，也存在著監管漏洞和廉政風險。

（四）宣傳不到位，市場難打開

雖然中心開展的上交禮品網絡競價取得了一定的成績，但也存在著部分禮品流拍的現象。除了有部分禮品價值過低、估價過高、信息過少的問題，恐怕與平臺限制也不無關系。因為不在公共資源交易的目錄內，各地的交易平臺普遍沒有專門設置禮品交易的板塊。而出于“家丑不能外揚”的心態，相關部門似乎也羞于宣傳。因此禮品處置工作并沒有得到各級部門的充分支持和積極響應，甚至大部分政府機關工作人員都不知道。酒香也怕巷子深，“偏安一隅”的地方公共資源交易平臺信息，很容易在海量的網絡資訊中淹沒。信息公開性不足會導致禮品價值的流失，甚至被別有用心者利用信息差從中牟利。

（五）硬件不夠硬，軟件有短板

根據《辦法》，罰沒倉庫的保管條件、保管措施、管理方式應當滿足防火、防水、防腐、防疫、防盜等基礎安全要求。同時，應當運用信息化手段，建立來源去向明晰、管理全程可控、全面接受監督的管理信息系統。盡管常州市公共資源交易中心對辦公用房進行了改造，但和完全符合要求的倉庫條件仍存在不小的距離。經費限制是一方面的原因，辦公樓本身的布局也影響了倉庫的建設。更重要的是“軟件”方面，現在常州市交易中心主要從事上交禮品處置的工作人員僅有兩人，且為兼職。除了要負責平臺信息的發布，兩人還要擔任 “搬運工”“倉庫管理員”“保安”“中介”等多個角色。在出入庫記錄方面，仍采用原始的手工記賬，缺乏信息化手段。

四、建議做法

認識到以上問題，筆者認為可以從五個方面改進做法。

（一）完善地方管理辦法

《罰沒財物管理辦法》屬于部門規章制度，而《常州市市級黨和國家機關工作人員上交禮品處置操作細則（試行）》屬于行政規范性文件，前者的法律位階高于后者。根據《立法法》的要求，下位法違反上位法規定的，應當予以修改或者撤銷；如果需要制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。認真對照《辦法》的規定查漏補缺，及時修訂各地操作《細則》，使其符合《辦法》不起沖突，既是堅定不移推進全面依法治國的要求，也能在實際工作中幫助交易機構避免不必要的麻煩。

（二）重新明確主體責任

根據相關文件的規定，中心是常州市公共資源交易的服務平臺，主要為市場主體、社會公眾、行政監督管理部門等提供公共資源交易綜合服務，不能行使審批、備案、監管、處罰等行政監督管理職能。這就限制了中心從事上交禮品處置全過程的權力。更重要的是，將中心作為禮品處置的主體，破壞了交易平臺的第三方性質，模糊了權屬和利益的邊界，會對整個公共資源交易市場造成難以評估的傷害。因此，必須明確處置參與各方的主體責任，強調中心的平臺作用，去除加在中心身上的沉重負擔。假如各司其事，各就其位，那么中心更易于在政策的鼓勵下，發揮平臺的試點示范作用，積極引導市場主體參與產權交易活動。

（三）科學細化處置規則

由中心對上交禮品統一進行分類管理，不符合《罰沒財物管理辦法》，實際上是將復雜的問題簡單化。各單位不加辨別，將無來源、無標記、無價值的“三無禮品”一股腦兒交給中心，中心要從這一團亂麻中找到頭緒，實如大海撈針、盲人摸象，直接影響處置的科學性和有效性。真正科學的做法是由各單位對上交禮品進行初篩，委托價格評估，完善禮品信息，對于不能公開拍賣的禮品由各單位提前處置，如移交、銷毀、核銷等。參照《辦法》要求，中心只接受符合公開拍賣條件的項目，并且必須委托具有相應拍賣資格的拍賣機構進行。拍賣機構可以通過隨機方式選定，必要時可以選擇多個拍賣機構進行聯合拍賣。

（四）積極拓展交易渠道

要降低流拍率，提高溢價率，必須在交易渠道的拓展上下功夫。有關部門應當打破窠臼，改變“重上交，輕處置”的格局，把禮品的處置與上交提到相同的高度上，把禮品處置當成一種“善政”“美政”來宣傳。當然更重要的是取之于民，用之于民，推進處置收入的透明化、專項化，才能取信于民，吸引更多的主體參與到市場中來。在平臺的選擇上，在全國沒有進行統一籌劃，統一開展的前提下，可以學習司法拍賣經驗，在公共資源平臺發布公告的同時，在阿里、京東等有影響力的平臺投放信息，擴大競買人的范圍，發揮大平臺的規模效應。

（五）強化落實軟硬保障

硬件方面，根據《辦法》應由執法部門設立上交倉庫，可以利用各地現有的公務倉，或者通過政府采購購買服務等方式選擇社會倉庫。倉庫管理部門必須對照落實各項標準，建立相關制度，建立出入庫的信息管理系統，并逐步與財政部門的非稅收入收繳系統等平臺對接，實現互聯互通和信息共享。軟件方面，各地要保證工作的正常開展，必須做到專人專事，提高人員的整體素質。