國(guó)土空間規(guī)劃背景下的全域國(guó)土空間綜合整治探索
——以寧波市鎮(zhèn)海區(qū)為例

□寧波市自然資源和規(guī)劃局鎮(zhèn)海分局 張 凌

□寧波市鎮(zhèn)海規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 易海軍 何光環(huán)

當(dāng)前，中國(guó)已進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)期，國(guó)土空間利用方式從增量主導(dǎo)的外延式向增存并重的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，初步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的空間規(guī)劃體系，開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，并以空間治理為手段，通過(guò)全域全要素管控、整治、修復(fù)，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用格局。

為深入貫徹落實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的部署要求，2022年，寧波市獲自然資源部批準(zhǔn)同意作為試點(diǎn)，在全國(guó)率先探索以“全域國(guó)土空間綜合整治”作為國(guó)土空間治理實(shí)施的新路徑。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)作為世界級(jí)濱海產(chǎn)業(yè)帶和長(zhǎng)三角科創(chuàng)策源地的重要組成部分，積極申報(bào)全域整治示范片區(qū)，并進(jìn)行了一定的探索，以期形成可復(fù)制、可推廣的寧波經(jīng)驗(yàn)。

一、中國(guó)國(guó)土綜合整治實(shí)踐探索

中國(guó)國(guó)土綜合整治起源于上世紀(jì)80年代，圍繞耕地計(jì)劃指標(biāo)總量動(dòng)態(tài)平衡提出土地整治內(nèi)容；本世紀(jì)初，國(guó)土資源部開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，探索農(nóng)用地整理與村莊土地整治、城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展相結(jié)合的綜合整治路徑；2019年，自然資源部在全國(guó)推行以鄉(xiāng)村全域?yàn)閷?duì)象開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。

在此背景下，2018年，浙江省全面啟動(dòng)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，推進(jìn)農(nóng)用地整治、低效利用建設(shè)用地整治和生態(tài)環(huán)境的整治修復(fù)；2022年，迭代升級(jí)，進(jìn)一步實(shí)施農(nóng)田集中連片整治、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、優(yōu)化低效用地整治和生態(tài)環(huán)境的提升。

根據(jù)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》要求，在國(guó)土空間總體規(guī)劃中劃定“三區(qū)三線(xiàn)”，并作為剛性?xún)?nèi)容進(jìn)行管控?！叭齾^(qū)三線(xiàn)”是基于現(xiàn)狀國(guó)土空間資源變更調(diào)查疊加規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)覆蓋而劃定，因此，“三區(qū)三線(xiàn)”總體上體現(xiàn)了開(kāi)發(fā)與保護(hù)兩種管控思路，但造成了國(guó)土空間格局藍(lán)圖（發(fā)展）與“三區(qū)三線(xiàn)”管控（保護(hù)）之間的矛盾，而協(xié)調(diào)這一矛盾的路徑就是全域國(guó)土空間綜合整治。全域國(guó)土空間綜合整治與國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系，從本質(zhì)上講，就是建立在特定治理結(jié)構(gòu)中的對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的公共干預(yù)，這種干預(yù)的目的就是要解決現(xiàn)存的問(wèn)題和保證未來(lái)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

因此，全域國(guó)土空間綜合整治基于“三區(qū)三線(xiàn)”管控要求和現(xiàn)狀資源配置問(wèn)題，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，以指標(biāo)要素流動(dòng)為手段，通過(guò)整體謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)、政策創(chuàng)新、部門(mén)協(xié)同、城鄉(xiāng)一體，實(shí)現(xiàn)資源重組、功能重塑、空間重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)重整、環(huán)境重生?；诖?，本文將以寧波市鎮(zhèn)海區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鎮(zhèn)海區(qū)”）為例，探索全域國(guó)土空間綜合整治實(shí)施路徑。

二、鎮(zhèn)海區(qū)全域國(guó)土空間綜合整治路徑選擇

（一）鎮(zhèn)海區(qū)概況

鎮(zhèn)海區(qū)位于寧波中心城區(qū)東北部，全域246 平方公里。東臨東海，南瀕甬江，北至四明山余脈，中部為農(nóng)田，基本形成“北山、中田、南江、東海、水網(wǎng)串聯(lián)”的自然資源格局。建設(shè)空間向海是石化產(chǎn)業(yè)空間、向江為科研智創(chuàng)空間、向城以品質(zhì)居住空間聚集，形成外城內(nèi)鄉(xiāng)的組團(tuán)式布局，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度達(dá)47%。圍繞建設(shè)國(guó)家級(jí)綠色石化產(chǎn)業(yè)基地、省級(jí)甬江科創(chuàng)大走廊核心區(qū)、市級(jí)萬(wàn)千億級(jí)產(chǎn)業(yè)群以及科創(chuàng)強(qiáng)區(qū)、品質(zhì)之城等發(fā)展戰(zhàn)略，鎮(zhèn)海區(qū)在編國(guó)土空間總體規(guī)劃形成“一核兩廊四區(qū)”網(wǎng)絡(luò)化開(kāi)放型全域空間格局。

（二）空間資源配置存在問(wèn)題

本次國(guó)土空間規(guī)劃是基于現(xiàn)狀用地和下達(dá)指標(biāo)的底線(xiàn)管控，底線(xiàn)管控基礎(chǔ)上的現(xiàn)狀空間布局與資源配置仍存在較多問(wèn)題，與國(guó)土空間總體規(guī)劃提出的遠(yuǎn)景藍(lán)圖之間仍有較大的差距，需在空間資源配置上進(jìn)一步優(yōu)化。

1.生態(tài)安全格局有待改善

鎮(zhèn)海區(qū)毗鄰國(guó)家級(jí)綠色石化區(qū)，承擔(dān)著構(gòu)建城市安全格局的重?fù)?dān)。但中部生態(tài)帶中分布大量零散的村莊建設(shè)用地、工業(yè)用地、市政管廊等，導(dǎo)致內(nèi)部自然資源要素分布零散，生態(tài)安全格局有待進(jìn)一步改善。

2.耕保任務(wù)落實(shí)有待加強(qiáng)

根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查初步成果，鎮(zhèn)海區(qū)現(xiàn)狀耕地中小于3 畝的圖斑數(shù)量占比27.80%，耕地碎片化嚴(yán)重。同時(shí)本次國(guó)空規(guī)劃新增建設(shè)用地需占用一定數(shù)量的現(xiàn)有耕地，而全區(qū)可墾造耕地的后備資源不足，耕地保護(hù)責(zé)任和耕地改造提升的壓力較大。

3.土地利用方式有待優(yōu)化

現(xiàn)狀約1/5 的工業(yè)用地畝均稅收在4 萬(wàn)以下，占全區(qū)企業(yè)總數(shù)的44.2%，畝均產(chǎn)出效益低。甬江科創(chuàng)區(qū)、集成電路產(chǎn)業(yè)園、甬江實(shí)驗(yàn)室、鎮(zhèn)海新城等重大平臺(tái)周邊工業(yè)、村莊、城鎮(zhèn)混雜，造成優(yōu)質(zhì)土地資源的空間錯(cuò)配，人居環(huán)境不佳，土地價(jià)值效益無(wú)法充分體現(xiàn)。如何保障重大平臺(tái)建設(shè)空間的落實(shí)，亟需調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化國(guó)土空間布局。

（三）全域國(guó)土空間綜合整治路徑選擇

在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，鎮(zhèn)海區(qū)承擔(dān)著耕地保護(hù)、生態(tài)安全防護(hù)等國(guó)家重任，同時(shí)也肩負(fù)著國(guó)家綠色石化、省級(jí)甬江科創(chuàng)大走廊、集成電路產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的戰(zhàn)略重任，均在資源優(yōu)化配置、城鄉(xiāng)建設(shè)空間品質(zhì)等方面提出更高要求。資源緊約束的政策環(huán)境和高質(zhì)量發(fā)展需求，迫使鎮(zhèn)海區(qū)不得不尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展的道路。

基于存量資源豐富、耕地保護(hù)任務(wù)重等現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，鎮(zhèn)海區(qū)經(jīng)過(guò)多輪商討，逐漸明晰全域國(guó)土空間綜合整治的思路，即在堅(jiān)持底線(xiàn)約束的基礎(chǔ)上，通過(guò)全域國(guó)土綜合整治盤(pán)活存量土地，打通城鄉(xiāng)資源要素流通通道，促進(jìn)“三生”空間協(xié)同和城鄉(xiāng)功能優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、鎮(zhèn)海區(qū)全域國(guó)土空間綜合整治實(shí)踐探索

（一）全要素評(píng)價(jià)，識(shí)別與各部門(mén)工作緊密聯(lián)系的整治資源底數(shù)

規(guī)劃以2020年度土地利用變更調(diào)查為調(diào)查底圖，有效銜接自然資源、農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)信、發(fā)展改革、住建等部門(mén)工作，并入高標(biāo)農(nóng)、城鎮(zhèn)低效用地、畝均改革論英雄評(píng)價(jià)用地、“三改一拆”違法違章用地、批而未供和供而未用用地、閑置土地、五水共治等需整治需求，從耕作條件、生態(tài)適宜性、規(guī)劃符合性、土地集約利用、村鎮(zhèn)意愿等方面構(gòu)建自然資源全要素評(píng)價(jià)體系，對(duì)農(nóng)用地整治、村莊整治、工業(yè)用地整治、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等五大類(lèi)整治對(duì)象進(jìn)行整治潛力調(diào)查，摸清可整治資源現(xiàn)狀情況，形成整治底數(shù)“一張圖”，為全域整治工作提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

（二）全體系構(gòu)建，形成國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略意圖落地的重要抓手

為加強(qiáng)全域國(guó)土空間綜合整治的系統(tǒng)統(tǒng)籌性，銜接國(guó)土空間規(guī)劃體系，構(gòu)建鎮(zhèn)海區(qū)全域國(guó)土空間綜合整治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃—片區(qū)策劃—單元實(shí)施方案的全域整治體系。

專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接國(guó)土空間總體規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)、功能定位、空間布局以及資源要素，明確整治目標(biāo)、策略、任務(wù)，提出片區(qū)和單元發(fā)展指引，是片區(qū)策劃、單元實(shí)施方案的上位依據(jù)。

片區(qū)策劃對(duì)全區(qū)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)、策略和任務(wù)進(jìn)行細(xì)化，并通過(guò)銜接控制性詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等詳細(xì)規(guī)劃層面的法定規(guī)劃，落實(shí)管控要求和配套要求，做好五年實(shí)施計(jì)劃。

整治單元方案銜接“十四五”規(guī)劃的年度計(jì)劃，研究項(xiàng)目實(shí)施可行性，做好項(xiàng)目詳細(xì)布局方案、土地整備、分期時(shí)序、設(shè)施保障、資金平衡等內(nèi)容。

（三）全系統(tǒng)謀劃，探索片區(qū)條塊結(jié)合、整建同步的綜合整治路徑

規(guī)劃以蛟川片為示范區(qū)，系統(tǒng)謀劃農(nóng)用地整治、村莊整治、工業(yè)用地整治、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等五大整治任務(wù)，通過(guò)方案策劃，充分發(fā)揮核心項(xiàng)目對(duì)其他整治任務(wù)的帶動(dòng)作用，特別是環(huán)境安全提升、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平提升等；發(fā)揮條線(xiàn)工程對(duì)銜接各版塊的重要功能節(jié)點(diǎn)的串聯(lián)作用；積極引導(dǎo)現(xiàn)有土地權(quán)利人自主改造的積極性；合理謀劃項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序、資金平衡和實(shí)施主體。

▲全域國(guó)土空間綜合整治體系

在此基礎(chǔ)上，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專(zhuān)班，通過(guò)統(tǒng)一安排，充分銜接各職能部門(mén)條線(xiàn)工作，明確各部門(mén)職責(zé)分工，依托協(xié)同共治、利益共享的組織策略，推進(jìn)各部門(mén)網(wǎng)絡(luò)化互聯(lián)協(xié)作。變零打碎敲、修修補(bǔ)補(bǔ)式的整治為集中要素、集中政策、集中力量、集中時(shí)間，條塊結(jié)合、整建同步的系統(tǒng)工程。

（四）全方位銜接，探索與“三區(qū)三線(xiàn)”動(dòng)態(tài)優(yōu)化機(jī)制

鎮(zhèn)海區(qū)耕地保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)矛盾突出，國(guó)土空間規(guī)劃“三線(xiàn)”劃定錯(cuò)綜復(fù)雜，需在管控耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的基礎(chǔ)上，通過(guò)全域國(guó)土空間綜合整治優(yōu)化永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界線(xiàn)。

在永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)優(yōu)化中，蛟川片區(qū)整治規(guī)劃擬通過(guò)建設(shè)用地復(fù)墾和墾造耕地工程新增耕地，待通過(guò)驗(yàn)收后，將其納入永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，作為永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃潛力。根據(jù)鎮(zhèn)海區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃永久基本農(nóng)田劃定成果，通過(guò)充分論證，將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界周邊不利于耕種的零散永久基本農(nóng)田調(diào)出，經(jīng)占補(bǔ)平衡后，確保永久基本農(nóng)田數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、布局有優(yōu)化。

在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界優(yōu)化中，確保城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)（1.3 倍）不擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，規(guī)劃通過(guò)建設(shè)用地復(fù)墾、墾造耕地等整治，形成流量建設(shè)用地指標(biāo)和新增耕地指標(biāo)，除保障鄉(xiāng)村振興必要的建設(shè)空間外，節(jié)余指標(biāo)納入年度用地計(jì)劃嚴(yán)格管理，投放至規(guī)劃城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補(bǔ)平衡。

四、結(jié)語(yǔ)

全域國(guó)土空間綜合整治在嚴(yán)格保護(hù)耕地、優(yōu)化空間布局、提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)、節(jié)約集約用地、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了積極作用，助推國(guó)土空間治理現(xiàn)代化；同時(shí)，通過(guò)全域綜合整治，促進(jìn)農(nóng)民增收農(nóng)村增效、實(shí)現(xiàn)工業(yè)增產(chǎn)地方增稅，成為推動(dòng) “千萬(wàn)工程”迭代升級(jí)和共同富裕的重要抓手；全域國(guó)土空間綜合整治，是浙江省踐行 “兩個(gè)先行”的積極探索。

在新時(shí)期建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的背景下，全域國(guó)土空間綜合整治成為國(guó)土空間治理、建設(shè)美麗中國(guó)的重要路徑。我們應(yīng)當(dāng)在國(guó)土空間總體規(guī)劃的指引下，堅(jiān)持“系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌布局、全域整治”的思路。基于上述理念，本文提出“中國(guó)國(guó)土綜合整治實(shí)踐探索、鎮(zhèn)海全域國(guó)土空間綜合整治的理論、思路、路徑以及與國(guó)土空間總體規(guī)劃的關(guān)系”，希望為其他區(qū)域的全域整治工作提供參考。此外，全域國(guó)土空間綜合整治涉及到城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的方方面面，還有許多地方需進(jìn)一步深化研究：需加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和土地用途管制的銜接，如“三線(xiàn)”動(dòng)態(tài)管理機(jī)制、土地權(quán)屬變更、控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃等法定規(guī)劃的優(yōu)化；需配套相關(guān)政策體系，如多元主體參與整治工作途徑、土地獎(jiǎng)補(bǔ)和金融支撐政策；需推進(jìn)相關(guān)制度改革，如增減掛節(jié)余指標(biāo)跨片區(qū)使用、宅基地退出、工業(yè)用地評(píng)價(jià)等。