“三維”用海的探路者
——浙江省海域立體分層設權模式觀察

□郭媛媛

海上新能源發電，魚蝦貝藻養殖，跨海橋梁、海底電纜管道和隧道的建設……在同一海域，海洋開發利用有時難以避免重疊用海。與此同時，隨著用海需求持續擴大，海域空間資源的稀缺性日益凸顯。

如何在保障海洋經濟發展的同時，實現海域資源的節約集約利用，是自然資源管理部門面臨的課題。

近年來，靠海吃海念海經的浙江，堅持陸海統籌，大膽探索實踐海域立體分層設權，不斷豐富政策“工具箱”，充分釋放海域資源要素潛能，水面、水體、海床、底土分層確權，海域管理實現從“平面”到“立體”，從“二維”到“三維”的跨越。

從“平面”到“立體”

喚醒“沉睡”的海域空間

何為海域立體分層？

浙江省自然資源廳海域海島管理處相關負責人介紹：“海域資源分布具有明顯的立體特征，水面、水體、海床、底土均分布著不同資源。”海水養殖、船舶航行、鋪設海底電纜管道等用海活動僅使用了部分空間，剩余空間處于閑置狀態，在滿足一定條件下，可同時供其他用海活動使用。

浙江是海域大省，海洋資源豐富、開發利用潛力巨大。隨著海洋開發利用的深度和廣度不斷拓展，近海傳統和新興海洋產業用海需求持續增大，海域空間資源的稀缺性日益凸顯，不同項目交叉用海、重疊用海的問題開始顯現，海域資源節約集約利用水平亟待提高。

“以海水網箱養殖為例，養殖戶取得海域使用證，僅需水體部分即可，海床、底土等海域其他部位處于閑置狀態，沒有被充分利用。”針對具體項目的海域使用，該負責人舉例介紹，“電力工業用海、旅游娛樂用海、路橋用海等，可申請海域水面使用權；漁業養殖可申請水體使用權；電纜管道、人工魚礁等工程，可申請海床使用權；海底隧道可申請底土使用權。”

以海域資源高效利用為出發點，浙江努力喚醒“沉睡”的海域空間。2022年4月，《浙江省自然資源廳關于推進海域使用權立體分層設權的通知》印發，作為地方性文件，率先系統謀劃了海域使用權立體分層設權的管理規定。

該《通知》明確了海域使用權立體分層設權“怎么分層”“怎么論證”“怎么審批”“怎么監管”等4 個關鍵環節，從設權空間范圍、海域使用論證、用海審批、產權登記、海域監測修復等5 個方面提出了具體要求，為地方開展海域立體開發利用提供明確指引，標志著浙江海域管理由“二維平面化”向“三維立體化”轉變，使得項目用海立體分層設權從此有了政策依據。

從“粗放”到“精準”

用海要素供給更規范

如何提升海域資源要素市場化配置水平？解決這個老問題，浙江走的是一條從“粗放”到“精準”的新路子。

浙江省海洋科學院通過大量的基礎調研和研究實踐，以“延續+擴展”的思路，在全國率先編制并發布了《海域立體分層宗海界定技術規范》。

“這是全國首個綜合性、體系化的海域使用權立體分層設權省級地方標準，在現行標準基礎上規范了對宗海立面界址界定和立體空間信息表達的方法。”浙江省海洋科學院相關負責人表示，該標準為浙江省海域立體化管理工作提供技術支持，保證了自然資源、水利、能源、交通、農業農村、生態環境等部門的用海管理銜接，為海上新能源、海塘安瀾等各類重點工程立體開發利用提供可行路徑。

浙江在海域立體分層設權方面的經驗做法，也為《自然資源部關于探索推進海域立體分層設權工作的通知》出臺提供了實踐樣本，對于統籌推進全國海洋高質量發展和高水平保護具有重要意義。

目前，浙江先后開展“海底電纜管道+碼頭”“海底電纜管道+排水口”“光伏+溫排水”“海堤+觀海挑臺”等不同組合類型的立體分層設權，貫通了宗海界定、宗海圖編繪、項目報批、登記發證的閉環流程，實現約1700 公頃項目面積的節約集約利用。

從“獲取”到“保護”

發揮“藍色寶庫”資源集約效益

近幾年，浙江對大海的珍惜與愛護有了更完整的規劃。從單一思維到立體思維，從“獲取”到“保護”，浙江把海域真正當作“藍色寶庫”來開發，在充分釋放海域潛在經濟效益的同時，更大程度注重生態效益和社會民生效益。這不僅是海域使用制度改革的新突破，更是未來海洋空間管理制度體系變革的方向之一。

▲舟山海域網箱養殖

2022年9月，浙江臺州三門的一個光伏項目獲得《浙江省自然資源廳關于推進海域使用權立體分層設權的通知》發布以來的首宗立體分層不動產權證，在已有設定海域使用權的溫排水范圍內采用立體分層設權的方式為光伏項目設置了水面使用權，實現了同一海域設立兩種不同用途的海域使用權，有效提升了海域各層資源的利用水平。該項目被列入2023年浙江省重大能源建設項目清單，全容量并網后，運營期內年平均上網電量2.1 億度，每年可節約標準煤6.95 萬噸，年均可減少排放二氧化碳14.56 萬噸，將為浙江省經濟可持續發展提供穩定、可靠的能源保障。

此外，浙江樂清107 千米標準海塘也在發生變化——從標準海塘向生態海塘轉型升級。按100年一遇防潮標準對海塘進行提升加固，并設置防風林綠廊、景觀廊道、活力綠道等功能設施；在海塘鎮壓層的用海空間范圍內采用透水式框架結構，為親海觀景平臺設置水面使用權，實現海塘管護提效與濱江景觀的融合。層疊式景觀讓海塘美出了層次感，滿足了人們休憩觀光的親海需求。這種變化充分展現了海域立體分層設權的“智慧思路”，是經濟效益、生態效益和社會民生效益的有效統一。

浙江在海域立體分層設權上的探索和實踐，體現了海洋資源節約集約利用理念，實現了海洋資產的保值增值，為推進自然資源資產管理改革提供了重要借鑒。

作為一項新事物，海域立體開發利用面臨諸多挑戰。“下一步，我們將繼續研究和深化節約集約用海政策，重點完善規劃、審批、登記等相關管理制度，進一步探索海域空間資源資產化管理機制，推動全省海洋經濟高質量發展。”浙江省自然資源廳海域海島管理處相關負責人表示。