上海新城建設的現實挑戰(zhàn)、發(fā)展模式與實施策略探討

關鍵詞"五個新城建設；發(fā)展方向和路徑選擇；上海

文章編號 1673-8985（2024）06-0082-05 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A"DOI 10.11982/j.supr.20240610

0 引言

自2020年8月上海市委提出把建設五個新城①作為優(yōu)化城市發(fā)展空間布局的重大戰(zhàn)略任務以來，經過近5年的謀劃、推進、發(fā)展，上海五個新城建設邁入加快發(fā)展的新階段。但隨著國內外形勢和宏觀發(fā)展環(huán)境的變化，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨經濟發(fā)展新動能不足、人口生育率下降、國際貿易和科技競爭加劇等挑戰(zhàn)。在此背景下，上海五個新城建設面臨的不確定性也有所增強，發(fā)展的瓶頸不斷凸現。

學者們針對上海新城發(fā)展建設面臨的問題，對發(fā)展思路和對策進行了探討。如寧越敏等[1]分析了快速城市化背景下上海人口增長態(tài)勢，并提出通過建設新城來引導人口空間有序遷移和合理分布。張捷等[2]提出上海新城建設的重要思路，包括兼顧城市職能和區(qū)域職能、高效發(fā)展和能力培育、激活內生動力和營造特色等。陳琳等[3]對新一輪新城規(guī)劃建設中低碳城市理念的實踐應用進行了探討。徐素等[4]提出在新時代的規(guī)劃中，要主動謀劃和引導新城功能迭代，發(fā)揮新城作為大城市的功能疏解與區(qū)域節(jié)點城市的雙重作用。周曉娟等[5]則以奉賢新城為例，研究了新城發(fā)展方向、產業(yè)發(fā)展和特色塑造等方面的問題。

本文從城市發(fā)展的本質出發(fā)，圍繞緊湊型城市的發(fā)展理念，以建成獨立的綜合性節(jié)點城市、“著力打造特色產業(yè)和公共服務新高地”為目標，通過對奉賢新城的分析，深入探討和分析上海新城建設的現實瓶頸、發(fā)展模式與實施策略。

1 上海新城發(fā)展面臨的瓶頸與挑戰(zhàn)

上海市對五個新城的定位是建成具有相對獨立性、能承擔區(qū)域輻射功能的綜合性節(jié)點城市，并明確“一城一中心”“一城一名園”“一城一樞紐”“一城一綠環(huán)”的發(fā)展策略，同步聚焦空間規(guī)劃、支撐政策和行動方案，編制空間布局、產業(yè)發(fā)展、公共服務等相關規(guī)劃，助力新城發(fā)展獨立的城市功能以及形成綜合性的服務能力。但隨著當前經濟形勢、產業(yè)結構、人口數量的變化，上海新城建設仍面臨一定挑戰(zhàn)。

1.1 關于功能定位和空間布局特色

從五個新城的功能定位與空間布局看（見表1），一是各新城的功能定位與空間布局的關系應進一步明晰和特色化。如松江的“一廊”“一軸”“兩核”、青浦的“三軸”“六片”“四中心”、奉賢的“雙軸”“五中心”“七片區(qū)”等，應有與地區(qū)功能定位差異化的功能業(yè)態(tài)和具體的任務指標；二是各新城輻射帶動力需進一步強化，部分新城內部功能布局交叉重疊、空間邊界不清晰；三是產業(yè)同質化競爭仍存在，難以形成相對獨立的產業(yè)生態(tài)。如南匯新城的“一核”定位為國際創(chuàng)新協同區(qū)，“一帶”定位為現代服務業(yè)開放區(qū)，需進一步強化“一核一帶”與其他3個片區(qū)之間的錯位發(fā)展關系。

1.2 關于對主導產業(yè)的支撐力度

2021年3月，上海市政府發(fā)布《關于本市“十四五”加快推進新城規(guī)劃建設工作的實施意見》，五個新城要高起點布局先進制造業(yè)和現代服務業(yè)、高濃度集聚各類創(chuàng)新要素（見表2）。根據2023年各區(qū)公布的統(tǒng)計數據，除嘉定新城、南匯新城的汽車產業(yè)和松江新城的電子產業(yè)（各完成工業(yè)總產值551.8億元、2 565.1億元和1 160億元）形成了規(guī)模效應，分別占其規(guī)上工業(yè)產值的32.3%、72.4%和42.5%，嘉定新城的醫(yī)療設備、青浦新城的通用設備、松江新城的智能制造裝備、奉賢新城的生物醫(yī)藥、南匯新城的集成電路等產業(yè)規(guī)模和產值都偏小、規(guī)模化效應尚未形成。同時，在主導產業(yè)選擇上，五個新城中4個均布局通用設備和電氣產業(yè)，汽車產業(yè)有3個， “一城一名園”格局尚未真正成型。

1.3 關于新城的內在發(fā)展活力

一個城市的發(fā)展活力取決于“2E3T要素”，即環(huán)境、生態(tài)和技術、人才、包容性。根據數據統(tǒng)計（見表3），五個新城的公共事業(yè)（教育、衛(wèi)生）和生態(tài)環(huán)境、空氣質量（AQI）均有明顯改善，而其他影響因素的情況是：一是五個新城現狀軌道交通均只有一條，較難有效承接中心城市的輻射帶動和溢出效應。二是專精特新企業(yè)數雖穩(wěn)步增加，但總量還相對偏少，獨角獸企業(yè)數量更少。工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入占營收比為2.1%，低于全市0.7個百分點。戰(zhàn)新產業(yè)產值占比中，嘉定、青浦、奉賢等均低于全市平均水平，創(chuàng)新驅動發(fā)展的能力有待增強。三是實到外資情況不容樂觀，除奉賢有較大增長外（18%，基數較低），嘉定、青浦和臨港新片區(qū)都出現大幅下降（降幅超20%）。由于受美國貿易制裁導致訂單減少、上海總體生產成本過高等因素制約，近5年上海凈遷出企業(yè)2.23萬家[7]，對優(yōu)化營商環(huán)境、促進產教融合提出了現實要求。

1.4 關于人力資源和人口規(guī)模發(fā)展的舉措

2021年3月上海市政府發(fā)布的《關于本市“十四五”加快推進新城規(guī)劃建設工作的實施意見》明確提出，到2025年底五個新城的常住人口總規(guī)模達到360萬人左右，至2035年五個新城各集聚常住人口100萬人左右。受我國城鎮(zhèn)化進程放緩的影響，加上人口老齡化、少子化加劇，五個新城的人口導入受到根本性的制約。同時，全國各城市人才爭奪也非常激烈，2015年杭州首先出臺人才新政，2016年深圳、貴陽市和云南省也出臺了引才激勵政策，2017年沈陽市出臺“人才新政24條”、武漢實施“雙百萬”計劃。上海周邊的城市及全國強勢崛起的核心二線城市都密集出臺了一系列“人才政策”，使得本身人才競爭激烈、生活成本高、工作壓力大的上海在國內城市人才爭奪戰(zhàn)中優(yōu)勢不突出。上述外部環(huán)境的影響，加上五個新城各自的功能空間布局有待完善，產業(yè)規(guī)模和產業(yè)生態(tài)仍未形成，發(fā)展活力也還未完全激發(fā)，導致五個新城的人才集聚效果難達預期。從2023年底的數據來看，五個新城現有常住人口總量約265萬人（見表4），與預期目標值相差近100萬人。

至“十四五”末，五個新城常住人口規(guī)劃目標為360萬人、地區(qū)生產總值達1.1萬億元、基本形成獨立的城市功能、成為全市經濟發(fā)展的重要增長極和上海服務輻射長三角的戰(zhàn)略支撐點。從前述分析可以發(fā)現，目前五個新城的發(fā)展現狀與目標要求還有較大差距。

2 上海新城建設的理念與發(fā)展模式辨析

上海五個新城要建設成為輻射帶動長三角的綜合性節(jié)點城市，不僅需要優(yōu)化上海中心城區(qū)的功能布局，打造多中心的城市空間結構；也需要加強新城基礎設施建設，引進培育專業(yè)化國際化綜合服務平臺，構建區(qū)域輻射的綜合交通樞紐，增強與周邊城市的鏈接能力和對資源要素的配置能力；更需要加快培育新城的創(chuàng)新生態(tài)，形成二三產業(yè)融合發(fā)展的產業(yè)生態(tài)，促進居住與交通、就業(yè)、公共服務、生態(tài)環(huán)境等功能聯動，實現產城融合、職住平衡。

為提升五個新城承接中心城區(qū)功能溢出的載荷力，引領城鄉(xiāng)融合發(fā)展的帶動力、服務長三角一體化發(fā)展的能力，上海市政府于2024年7月10日發(fā)布了《深化推動新城高質量發(fā)展的若干政策舉措》，圍繞高質量發(fā)展、高品質生活、高效能治理和要素保障、機制創(chuàng)新共推出16條舉措[8]。而進入發(fā)展新階段的五個新城，在全球背景下要思考如何有效破解當前的現實瓶頸，走出一條具有中國特色、上海特點、時代特征的發(fā)展新路。

美國著名城市理論家劉易斯·芒福德提出： “城市不僅是居住生息、工作、購物的地方，它更是文化容器，更是新文明的孕育所。”[9]縱觀城市發(fā)展的歷史，從國際、國內現有的城市建設理論和實踐路徑來看，城市建設的功能布局和空間結構主要有3種理念和模式：其一是緊湊型（也稱緊縮型[10]）城市③，基于土地資源高效利用和城市精致發(fā)展的一種城市發(fā)展新理念，主張人們居住在更靠近工作地點和日常生活所必需的服務設施的周邊，通過高密度開發(fā)、混合土地利用和優(yōu)先發(fā)展公共交通等方式，以功能、規(guī)模和結構的緊湊發(fā)展，為人們創(chuàng)造豐富多樣、富有活力、產城融合的城市生活，進一步緩解交通擁堵、減少環(huán)境污染、提高生活品質、實現可持續(xù)發(fā)展，如波特蘭、愛丁堡、西雅圖等④[11-12]。其二是密聚型（也稱密集型）城市。基于土地高強度開發(fā)和資源要素高密度集聚的一種城市發(fā)展理念，主張人口和物質在空間、數量上的高度集中（又稱作“擁塞”congestion）。其三是松散型（也稱閑散型）城市⑤[13]。這是主張土地的廣泛使用和功能分散的一種城市發(fā)展理念，由分散布局的幾個城區(qū)組成，各城區(qū)既相對獨立，又相互依托，構成一個統(tǒng)一整體。

從上述3種城市建設的理念和形態(tài)來看，不管是“密聚型城市”還是“緊湊型城市”都是城市“集中主義”理念的體現，差異性在于前者是“高度集聚”、后者是“有效集中”；松散型城市也是基于集中的分散化。正是歐洲在20世紀對傳統(tǒng)超大城市⑥的更新改造過程中，出現了從傳統(tǒng)城市結構到現代城市空間的轉變。

從中國城市發(fā)展歷史看，古代城市建設實行嚴格的等級制度[16]，強調戰(zhàn)略思想和整體觀念，體現了天人合一、道法自然的思想，主張城市建設要依山傍水，在布局上把城市建筑和水面、綠地有機結合。從功能布局來說中國古代城市建設本質上體現了“緊湊型城市”的雛形。我國工業(yè)化的高速發(fā)展帶動城市化快速推進，2010年上海世博會提出“城市，讓生活更美好”，標志著中國已經進入現代城市化新階段，黨的十八大以后中央提出建設“宜居城市”“生態(tài)城市”“文明城市”等目標[17]。

進入21世紀以來，處于全球背景下的上海，其城市化也經歷了不同的階段，“十五”期間上海提出建設“一城九鎮(zhèn)”（即松江新城和朱家角、安亭、高橋、浦江等9個中心鎮(zhèn)）；2017年底國務院批復的《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》又提出重點建設“五個新城”，2020年8月上海市委強調要把建設“五個新城”作為優(yōu)化城市發(fā)展空間布局的重大戰(zhàn)略任務。這表明上海城市發(fā)展的空間布局也進入了從“集中”到“分散”的新階段，當然選擇“分散”的終極目標是為了建設健康的城市。而城市是一個非常復雜的生命有機體，簡·雅各布斯提出，“在城市建設和城市設計中，城市是個巨大的實驗室，有試驗也有錯誤，有成功也有失敗。”[18]對于“五個新城”的單個主體來看，應從五個新城自身的發(fā)展階段、資源稟賦、歷史條件、宏觀環(huán)境等因素來綜合考慮。對于超大城市的上海，立足于建設現代化國際大都市這一目標，結合所承擔的國家戰(zhàn)略和發(fā)展使命，以前述3種城市發(fā)展理念和功能結構來分析五個新城的發(fā)展路徑，就會意識到緊湊型城市為其不二選擇。

從五個新城的發(fā)展現狀看，當前面臨的現實瓶頸基本相同。需要從城市發(fā)展的本質出發(fā)，對標綜合性節(jié)點城市的定位，按照緊湊型城市的建設方向，從形態(tài)空間、科技創(chuàng)新、產業(yè)結構、發(fā)展生態(tài)、內在活力、文化傳承等6方面著手，著力優(yōu)化功能布局、加快產業(yè)集聚、推進科技創(chuàng)新、注重文化傳承，從而激發(fā)新城活力。筆者以奉賢新城為例，以“點”代“面”，分析新城建設的路徑和措施。

3 面向新時代的新城建設策略探討：以奉賢新城為例

3.1 功能聚核：打造特色功能片區(qū)

引導特定的產業(yè)在一定的城市空間集聚，從而推動形成固有的產業(yè)鏈和企業(yè)群，培育出區(qū)域發(fā)展的“動力核”和“新引擎”。從奉賢新城既有資源稟賦和發(fā)展導向來看，未來可重點打造6個關聯產業(yè)集聚的功能區(qū)：（1）依托九棵樹藝術中心、區(qū)博物館、言子書院、南上海體育中心和新城CAZ，打造環(huán)金海湖文體創(chuàng)意功能區(qū)；（2）依托東方美谷產業(yè)園區(qū)、臨港南橋園區(qū)、數字江海園區(qū)、上海農業(yè)科創(chuàng)谷核心區(qū)，打造科技創(chuàng)新功能區(qū)；（3）依托奉賢工業(yè)綜合開發(fā)區(qū)、江海經濟園區(qū)、南橋新型產業(yè)園區(qū)，打造工業(yè)集群功能區(qū)；（4）依托龍湖奉賢天街、百聯商業(yè)廣場、上報傳悅坊、南橋國際商業(yè)廣場、南方國際等現有商業(yè)形態(tài)，引入首發(fā)、首品、首秀店和潮品體驗店，打造潮品消費體驗區(qū)；（5）依托金匯港水綠生態(tài)、國婦嬰和復旦兒科奉賢院區(qū)、上海中學奉賢校區(qū)等優(yōu)質的公共服務和生態(tài)環(huán)境資源，建設高品質住宅，打造生態(tài)休閑居住區(qū)；（6）結合南橋老城區(qū)更新改造，利用高速公路、地鐵站點和水路運輸的優(yōu)勢，通過改善職居條件、構建創(chuàng)業(yè)空間、豐富活動內容、完善服務體系、延續(xù)文化記憶，打造高端商務辦公區(qū)。

3.2 串珠成鏈：交通互聯、協同發(fā)展

一是要在6個功能區(qū)內嵌“珠”。即每個功能片區(qū)分別引進與功能相對應的鏈主企業(yè)、國際機構、科創(chuàng)設施、研發(fā)團隊、風投基金，以及搭建平臺舉辦相關的國際性（或全國性）的展、會、賽等活動并實現活動常態(tài)化，并加快建設配置優(yōu)質的文化、教育、醫(yī)療和體育等公共設施；也就是要通過建設施、補短板、成生態(tài)、強體系，在每個功能片區(qū)內差異化塑造在國際國內有一定“亮度”（影響力）的“珍珠”，增強功能片區(qū)的虹吸效應，提升每個功能片區(qū)的產業(yè)能級和核心競爭力。

二是要以地鐵站點為基點連“線”。通過完善功能區(qū)內部的循環(huán)公交和布設智能化公共系統(tǒng)，以地鐵站點和公交樞紐點為圓心構建 “15分鐘服務圈”；同時，要通過加快建設地鐵等大容量快速交通設施，加密和完善功能片區(qū)之間快速公共交通的通勤功能，推動交通互聯、功能互補，實現串點成線、內暢外聯。此外，從沿街道主干道路發(fā)展的模式向街區(qū)化發(fā)展模式轉變，從平面化發(fā)展向立體化發(fā)展轉變，加大工業(yè)上樓的力度，在每個功能區(qū)形成若干個以鏈主企業(yè)、核心機構為中心的產業(yè)（或企業(yè)）群落。

三是6大功能區(qū)要強化新城一體意識、主動“串珍珠成項鏈”，結合功能片區(qū)的主導產業(yè)和核心功能定位，樹牢以人為本的理念，搭建公共空間并組織開展形式多樣的公共活動，營造各具特色、更有活力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，協調設立關聯性的產業(yè)創(chuàng)新聯盟和知識產權聯盟，降低企業(yè)的交易成本和生產成本，推動功能片區(qū)內部和相互之間“產”“城”“人”相互賦能，促進新城重塑功能、提升能級、形成品牌，實現功能片區(qū)協同發(fā)展。

3.3 生態(tài)塑造：形成“創(chuàng)”“試”“制”的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

對于五個新城來說，打造創(chuàng)新生態(tài)、提升創(chuàng)新策源能力才是新城建設的著力點所在，充分運用經濟轉型的窗口期，積極培塑以創(chuàng)新驅動發(fā)展的區(qū)域生態(tài)。李垣[20]認為，打造創(chuàng)新生態(tài)有兩種路徑，其一是自己構建一個創(chuàng)新生態(tài)，其二是選擇并嵌入一個創(chuàng)新生態(tài)。而五個新城是要建設為樞紐型的綜合性節(jié)點城市，這就需要各自構建一個具有自身特色和優(yōu)勢的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。對奉賢新城來說，可以結合奉賢重點培育的主導產業(yè)“美麗大健康、通用新材料、綠色新能源、數智新裝備”，以新城的科技創(chuàng)新功能片區(qū)和文體創(chuàng)意功能片區(qū)為牽引，聯動另外4個功能片區(qū)，并鏈接各鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)，形成以通用人工智能技術、通用材料技術、通用生物技術[21]，以及核心種源、基因技術、植物萃取、康復醫(yī)療技術、現代智能裝備、文物修復、非遺技術傳承、藝術創(chuàng)作等為重點的“創(chuàng)”（研發(fā)）、“試”（小試、中試）、“制”（生產）為體系的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，打造具有區(qū)域比較優(yōu)勢的創(chuàng)新鏈，從而形成與創(chuàng)新相適應的產業(yè)鏈、供應鏈、服務鏈，以創(chuàng)新生態(tài)聚產業(yè)聚企業(yè)、以新興產業(yè)聚人才聚人氣、以高端人才聚動力聚活力。

4 結語

當下上海加快推進五個新城建設，也是實施積極經濟政策的重要措施，一方面促進經濟發(fā)展，另一方面優(yōu)化城市發(fā)展空間布局、培育新的增長極，是一個符合發(fā)展要求和發(fā)展規(guī)律的最優(yōu)選擇。

每一種城市建設理念、模式和功能布局都有其合理性。而從中國國情和上海實際出發(fā)，以奉賢新城為例，著重對新城的建設路徑和措施進行研究分析，結合上海郊區(qū)的歷史條件、發(fā)展階段、資源稟賦、地理環(huán)境、文化傳承，找尋合乎城市建設規(guī)律和經濟發(fā)展規(guī)律、各具特色和優(yōu)勢的新城建設路徑和措施。

五個新城建設作為上海在建設現代化國際大都市中優(yōu)化城市發(fā)展空間布局的重大戰(zhàn)略任務，在當下的全球變局背景下，要想實現建成綜合性節(jié)點城市的戰(zhàn)略目標和歷史使命，必須緊緊抓住當前推進科技創(chuàng)新的有利時機，堅持以人為核心，從城市發(fā)展的本質出發(fā)，以緊湊型城市作為建設方向，著力優(yōu)化功能布局、加快產業(yè)集聚、推進科技創(chuàng)新、注重文化傳承、激發(fā)社會活力，從而真正為上海建成社會主義現代化國際大都市帶來新的動力。

當前新城發(fā)展已進入全面發(fā)力、功能提升的關鍵階段，五個新城要根據上海市委市政府的工作部署，按照“產城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利、治理高效”的要求，以聚焦產業(yè)發(fā)力為重點、激發(fā)內生活力為關鍵、完善工作機制為抓手，建設成為創(chuàng)新之城、希望之城、未來之城。