積極老齡化背景下的大城市養(yǎng)老設施規(guī)劃研究

關鍵詞"社區(qū)嵌入式養(yǎng)老；養(yǎng)老服務機構；積極老齡化；廣州市

文章編號 1673-8985 （2024）06-0055-07 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A"DOI 10.11982/j.supr.20240606

0 引言

人口老齡化社會既蘊涵潛在發(fā)展機遇，也是未來發(fā)展面臨的重大風險考驗[1]。黨的二十大將積極應對人口老齡化作為國家戰(zhàn)略。如何在大城市用地緊張和供需不匹配時滿足老年人多元化養(yǎng)老服務和設施需求，是建設老年友好城市的關鍵問題[2-3]。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老影響老年福祉，從規(guī)劃學視角闡明社區(qū)嵌入式養(yǎng)老影響老年人的需求因素、布局優(yōu)化及長效機制等，有必要開展理論研究和實踐探索。

養(yǎng)老理論方面，積極老齡化理論基于老年需求和社會權利，指人到老年時，為提高生活質量，使健康、參與和保障的機會盡可能發(fā)揮最大效應的過程，實現(xiàn)了從“以需要為基礎”轉變?yōu)椤耙詸嗬麨榛A”[4-5]。原居安老是指讓老年人盡可能安全、獨立、舒適地處于熟悉場景，從而提升晚年生活和生命質量[6]。原居安老基于養(yǎng)老機構嵌入住區(qū)，提供養(yǎng)老服務可及性。社會嵌入理論最早用來概括社會關系網(wǎng)絡影響經濟行為的過程與影響[7]，在養(yǎng)老領域是指不改變老人社會網(wǎng)絡的基礎上，在社區(qū)實現(xiàn)多元養(yǎng)老服務功能和運營方式等[8]，以實現(xiàn)物理空間、社會空間和生活實踐的“實質性嵌入”。養(yǎng)老模型方面，醫(yī)療衛(wèi)生服務利用行為模型衡量了老年人在可接受范圍內是否能及時有效享受養(yǎng)老服務[9]。老齡生態(tài)學模型，闡釋了老年人健康功能與養(yǎng)老環(huán)境的“人—環(huán)境”交互作用[10]。國內學者基于人文關懷、地方依戀、多主體、老年友好、持續(xù)照顧等理念/理論[11]114，[12]41，[13-14]，對養(yǎng)老設施布局、養(yǎng)老設施類型體系、養(yǎng)老設施模式規(guī)劃等進行專項規(guī)劃和實施，例如優(yōu)化社區(qū)可步行性環(huán)境有助于提升就地養(yǎng)老意愿[15]、日間照料設施分化推動養(yǎng)老服務精細化[16]等。

養(yǎng)老模式主要存在以下3種[17]。①機構養(yǎng)老。基于養(yǎng)老資源供給方式，可分為“老年公寓養(yǎng)老”和“養(yǎng)老院養(yǎng)老”。但養(yǎng)老設施可能分布于城市邊緣區(qū)，養(yǎng)老服務設施空間效率低，存在生活不便利、人性化缺失、缺乏家庭和社會網(wǎng)絡支持等劣勢[18]。②居家養(yǎng)老。即老年人通過家庭獲取所需的各種養(yǎng)老服務[19]，優(yōu)點為老年人社會保障需求等得到一定程度的滿足[20]，但存在傳統(tǒng)居住區(qū)養(yǎng)老設施匱乏、家庭結構小型化、服務供給方式不確定等劣勢[21]。③社區(qū)養(yǎng)老。是一種機構社區(qū)化和機構家庭化的過渡模式，該模式以社區(qū)為支點，引進第三方力量，以專業(yè)化服務為載體[22]，參與主體包括社會組織、社區(qū)、家庭等[23]，滿足老年人多元化需求[24]。關于社區(qū)嵌入式養(yǎng)老，是以社區(qū)為載體，以資源嵌入、功能嵌入、服務嵌入為理念，整合機構、社區(qū)、居家的“三位一體”的綜合型養(yǎng)老服務資源，充分利用現(xiàn)有福利設施、其他公共服務設施及存量和閑置社會資源進行建設。

綜上，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老兼具社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老優(yōu)勢，積極引入社區(qū)內外部資源，為老年人提供在地安養(yǎng)的新型養(yǎng)老服務模式[25]。老年人受“地方性”影響較深[26]，在社區(qū)層面實施嵌入式養(yǎng)老對提升健康公平具有重要意義[27-29]。然而我國該模式多數(shù)聚焦于養(yǎng)老服務的發(fā)展探索[30]。大城市存在老年人口基數(shù)大、養(yǎng)老設施供需不平衡、用地局限大等問題，且社區(qū)類型在城鄉(xiāng)、規(guī)模、密度、環(huán)境等方面存在差異，在大城市進行社區(qū)尺度嵌入式養(yǎng)老的探索實施，具有更好的示范意義。本文以廣州市為例，運用調研問卷、訪談等多源數(shù)據(jù)，采用數(shù)理統(tǒng)計、空間分析等方法，探討了廣州市人口老齡化趨勢、現(xiàn)實困境、養(yǎng)老設施規(guī)劃布局和保障機制。在學理方面嘗試構建大城市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的規(guī)劃框架和機制，豐富了社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的實證研究，并為積極老齡化背景下包容型城市建設等提供規(guī)劃借鑒。

1 廣州市老年人口時空特征與養(yǎng)老需求現(xiàn)狀分析

1.1 廣州市老年人口演化特征

廣州市的人口老齡化處于加速階段。2011年，老年人口占比持續(xù)上升、增速加快，65歲及以上人口數(shù)量增速為4.3%，大于同期戶籍人口增速（1.6%）。2021年底，占比趨勢繼續(xù)攀升，65歲及以上人口134.83萬人，占戶籍總人口的13.33%。

科學預測中遠期老年人口數(shù)量，以明確社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的實際需求（見圖1）。采用綜合增長率法、趨勢外推法、年齡移算法等進行綜合測算，2025年老年人口數(shù)量為215萬—230萬人①，各區(qū)戶籍老年人口數(shù)量方面，越秀（39.9萬人）、海珠（37.6萬人）、荔灣（28.7萬人）、天河（18.8萬人）等老城區(qū)老年人口增速大于黃埔（9.3萬人）、花都（15.7萬人）等外圍城區(qū)。

1.2 廣州市老年人口空間分布特征

空間分布呈現(xiàn)“老城區(qū)集聚、遠郊區(qū)分散”格局。越秀、荔灣、海珠等老城區(qū)已步入深度老齡化階段，集聚近50%的老年人口。白云、南沙、花都等老齡化程度中等，呈集聚狀態(tài)。黃埔、天河、番禺、增城、從化等老齡化程度較輕，呈分散化態(tài)勢（見圖2）。

1.3 老年人身心健康和養(yǎng)老需求分析

身心健康方面，城鄉(xiāng)老年人口調查問卷④由老年人基本情況（性別、年齡等）、健康水平、社會交往、養(yǎng)老相關情況4部分組成。研究發(fā)現(xiàn)：①老年人自評健康狀況較好，心理健康狀況一般。個體因素中性別、年齡、個人月收入均與老年人健康存在顯著相關。②社會交往與老年人自評健康（β=0.045，plt;0.1）和心理健康（β=0.182，plt;0.01）呈顯著正相關。③老年人在社區(qū)附近養(yǎng)老的意愿（β=0.273，plt;0.1）與社會交往呈顯著正相關，在社區(qū)養(yǎng)老（β=0.196，plt;0.05）能夠提升滿意度。課題組在各小區(qū)隨機選取3位老人進行深度訪談（共計60份），發(fā)現(xiàn)老年人不夠了解社區(qū)嵌入養(yǎng)老，在舊城老年人口高度集聚區(qū)、機關企事業(yè)單位退休老人聚區(qū)、教育科研單位退休老人零散分布區(qū)、農村老年人口集中分布區(qū)中，老年人更傾向于居家養(yǎng)老或社區(qū)養(yǎng)老，原因是社區(qū)附近熟人多，生活環(huán)境熟悉、便利程度高，能有效增進體力活動并滿足社交需求。在混合人口分布區(qū)和年輕人口集聚新開發(fā)區(qū)，訪談老年人多數(shù)為低齡老人，對機構養(yǎng)老并不排斥，但仍傾向于居家養(yǎng)老或社區(qū)養(yǎng)老。

養(yǎng)老需求方面，項目組對養(yǎng)老機構入駐老人進行問卷調查⑤。受訪者社會經濟特征為以本市戶籍（82%）、收入較高（個人月收入大于5 000元的占比為60%）、男性（75%）、高齡老人（59%）為主；受訪者單獨入住占比65%。研究發(fā)現(xiàn)，受訪者對機構服務水平和設施情況的滿意度較高；受訪者整體上偏好服務好、環(huán)境優(yōu)、規(guī)模大、交通便、就醫(yī)近的養(yǎng)老機構（見圖3）。

2 大城市養(yǎng)老服務設施供需困境剖析

2.1 養(yǎng)老服務規(guī)模不均衡

供給側結構性矛盾凸顯，養(yǎng)老床位建設滯后于老年人口增長。從分區(qū)層面，僅天河、白云、黃埔、花都、番禺5區(qū)已實現(xiàn)每千名老人40床的目標，其余8區(qū)距發(fā)展目標仍存在差距（見表1）。對比2012年、2017年末各區(qū)老年人口數(shù)量及其養(yǎng)老床位需求量，荔灣、越秀、海珠等區(qū)養(yǎng)老床位短缺且滯后于人口老齡化發(fā)展速度，其他區(qū)床位基本協(xié)同或超前發(fā)展。

2.2 一床難求與床位空置并存

供需結構不平衡，布局與功能未完全匹配。超過30%的街鎮(zhèn)無養(yǎng)老機構和床位覆蓋，其中在養(yǎng)老機構和床位未覆蓋的街道中，1/3以上街鎮(zhèn)的老年人口高于全市平均水平；機構床位平均入住率近50%，越秀、海珠、荔灣3區(qū)入住率超過70%。根據(jù)各區(qū)養(yǎng)老機構床位及收住老年人數(shù)量，白云、黃埔、花都、番禺、天河等區(qū)的床位均達到40床/千人標準，床位供給充足（見圖4a）；越秀、海珠、荔灣、南沙、從化、增城等區(qū)的床位短缺（見圖4b）。

2.3 城市土地資源緊缺和規(guī)劃養(yǎng)老地塊落地難并存

大城市土地資源緊缺，規(guī)劃養(yǎng)老地塊落地難（見圖5）。上一版《廣州市養(yǎng)老服務機構設施布局規(guī)劃（2013—2020年）》選址通過城市規(guī)劃、規(guī)劃審批等多重校核，但仍受多規(guī)協(xié)調、投資變更等影響，部分地塊實施難度大，需另行選址；租金和維護成本上升，租賃場地存在波動風險。

當前廣州市存在的困境一定程度上代表了我國大城市普遍存在的現(xiàn)狀。從城市歷史發(fā)展慣性、人口遷移角度，廣州市老齡化空間聚集在老城區(qū)，有限老年人口遷移流對部分地區(qū)老齡化產生影響；從土地規(guī)劃角度，由于受多規(guī)協(xié)調、征地拆遷、投資變更、用途調整等影響，規(guī)劃養(yǎng)老地塊存在落地難的窘況；從養(yǎng)老市場角度，社會資本未完全投入養(yǎng)老行業(yè)、養(yǎng)老機構準入政策不完善，養(yǎng)老機構人力資源引育和配置未發(fā)揮，導致養(yǎng)老需求與現(xiàn)有供給不匹配[31-32]。在大城市用地緊張和供需不匹配時，如何滿足老年人多元化尤其是就近養(yǎng)老服務需求值得探討。

3 社區(qū)嵌入式養(yǎng)老設施規(guī)劃布局探索

關于社區(qū)嵌入式養(yǎng)老設施規(guī)劃布局，不同城市探索出不同的養(yǎng)老模式與空間布局。例如，日本長岡市采用“緊湊+網(wǎng)絡”規(guī)劃模式以提升老年生活質量[33]；新加坡基于“新鎮(zhèn)中心—鄰里中心—組團中心”三級結構，形成養(yǎng)老服務網(wǎng)絡系統(tǒng)[34]；杭州養(yǎng)老設施按照“機構跟著老人走”思路，劃分供需平衡單元[11]117；上海則走節(jié)約緊湊發(fā)展路徑，逐步引導存量設施優(yōu)化提升[12]42。廣州市充分考慮多樣化場地來源，并結合老年人群空間分布和“5鄰近1避讓”原則（鄰近醫(yī)療衛(wèi)生設施、公共交通設施、公園綠地、生活配套設施、大型居住區(qū)，避讓厭惡型設施），綜合形成養(yǎng)老服務機構設施供需空間匹配的規(guī)劃布局（見圖6）。

3.1 社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的總體規(guī)劃思路

從服務機構、服務、設施、舉辦主體方面，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的總體思路為：①社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的重要組成部分是服務機構，指利用社區(qū)資源并服務于社區(qū)周圍、10張床位以上和200張床位以下的養(yǎng)老機構，以服務失能、半失能老年人為主，就近提供集中照護和社區(qū)居家養(yǎng)老上門服務，具有小規(guī)模、多功能、綜合性和嵌入式特點。養(yǎng)老床位方面，戶籍老人養(yǎng)老床位按照千名戶籍老人40張床位進行總量控制，常住非戶籍等其他各類老年群體床位則按照預測戶籍老人床位需求總量的10%做好規(guī)劃保障。②社區(qū)嵌入式養(yǎng)老提供多元服務，涵蓋機構照料、社區(qū)照護、居家護理的“三位一體”一站式綜合型照護服務等，以及提供長期托養(yǎng)、喘息服務、日間托老、上門護理等個人服務。③社區(qū)嵌入式養(yǎng)老設施是介于機構養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務設施間、提供養(yǎng)老床位、為周邊社區(qū)服務的新型養(yǎng)老服務設施。④社區(qū)嵌入式養(yǎng)老舉辦主體包括政府、社會組織、企業(yè)等單位和個人，采取獨資、合資、合作等形式建設，建立“機構—政府—個人”平衡機制，以規(guī)避鄰避效應產生的信息不對稱和利益不均衡。

3.2 社區(qū)嵌入式養(yǎng)老設施空間布局優(yōu)化

綜合形成養(yǎng)老服務機構設施供需空間匹配的4類區(qū)域（見圖7）。預計社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構床位占全市養(yǎng)老床位規(guī)劃目標的比例達10%以上，預期增加機構床位1萬張以上、養(yǎng)老床位大于0.65萬張。

①局部改善型：分布于海珠、荔灣、白云、番禺。現(xiàn)狀養(yǎng)老機構建設較為完備，養(yǎng)老床位基本滿足。規(guī)劃建議以存量設施提質改造為主，鼓勵使用存量用地或通過混合使用方式設置養(yǎng)老設施，設置規(guī)模以小中型為主。

②優(yōu)化提升型：分布于越秀、白云、海珠、天河。現(xiàn)狀養(yǎng)老機構建設未設置或周邊無街道級養(yǎng)老機構覆蓋，且存在床位缺口。規(guī)劃建議宜新增設置獨立占地養(yǎng)老機構；鼓勵使用存量用地或通過混合使用方式設置養(yǎng)老設施；設置規(guī)模以小中型為主。

③培育發(fā)展型：分布于南沙、從化、白云。現(xiàn)狀養(yǎng)老機構建設有基礎，但養(yǎng)老需求不強烈。規(guī)劃建議近期以鎮(zhèn)區(qū)集中設置為主，遠期預留彈性增長空間，或承接主城區(qū)養(yǎng)老需求，設置規(guī)模以中大型為主。

④有限配置型：分布于天河、黃埔。現(xiàn)狀老年人口少、養(yǎng)老床位需求小。規(guī)劃建議以有限配置為主，鼓勵與緊鄰街鎮(zhèn)統(tǒng)籌建設，設置規(guī)模以小中型為主。

3.3 社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構場地來源

場地來源為：①在新建居住區(qū)落實嵌入式養(yǎng)老機構項目配建設置，如將建設場地納入公建配套設施；②利用現(xiàn)有社區(qū)福利設施升級設置，如在符合條件的“日間照料中心”基礎上，逐步轉型為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構；③與社區(qū)其他公服設施整合設置，如社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源與養(yǎng)老機構的共享、融合，有條件可打造嵌入社區(qū)的醫(yī)養(yǎng)綜合體等；④通過購置、置換、租賃存量或發(fā)掘閑置社會資源進行改造設置，如城鎮(zhèn)中廢棄廠房等非民用房、單位改制后空置辦公用房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整后的辦公樓等，由于該類資源距離社區(qū)近，取得成本較低，是發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構的重要依托。

4 社區(qū)嵌入式養(yǎng)老設施規(guī)劃保障機制借鑒

關于社區(qū)嵌入式養(yǎng)老設施規(guī)劃機制，存在不同解讀視角。例如，日本城市養(yǎng)老服務規(guī)劃機制為政策支持與協(xié)同治理、構筑養(yǎng)老服務結構和建立全生命管理體系[33]；深圳將存量空間改造為社區(qū)養(yǎng)老服務設施的實施機制包括規(guī)劃選址和管理機制兩方面[35]。上述機制存在目標的統(tǒng)一性和結果的差異性。在廣州市案例中，養(yǎng)老設施的供給側、需求側和用地存在困境，保障機制中著重強調用地保障、配套建設與行動主體3方面的作用。

4.1 用地保障機制與借鑒

一是明確供地方式和類型。落實“現(xiàn)狀升級一批、挖潛改造一批、整合設置一批”用地路徑。①升級部分社區(qū)日間照料中心（托老所）以建成社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構，原有設施可用于養(yǎng)老機構運營；已交給其他單位運營的，收回并提供社會力量投資舉辦使用；市民政部門組織開展社區(qū)日間照料中心建設、移交、使用現(xiàn)狀調查，并出臺相關技術及程序指引。②對接老舊小區(qū)微改造計劃，通過購置、置換、租賃存量或發(fā)掘閑置社會資源進行改造設置；建立信息及時共享機制，由市、區(qū)住房城鄉(xiāng)建設局向市、區(qū)民政局提供清單開展清查；對于無養(yǎng)老設施或未達到要求的，可以租賃、自辦、合作等形式加以補充完善。③整合利用現(xiàn)有社區(qū)醫(yī)療機構資源及對接近期建設計劃，通過公共設施綜合利用或共享部分功能以集約使用；市民政部門與市衛(wèi)計部門對接，做好社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源與嵌入式養(yǎng)老機構的共享融合，并打造社區(qū)嵌入式醫(yī)養(yǎng)綜合體；對于可行項目，醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構可合并、共同運營。

二是將養(yǎng)老機構建設用地納入年度國有土地供應計劃。通過與市國土資源局等部門協(xié)調，將養(yǎng)老機構建設用地納入全市年度國有土地供地計劃，形成養(yǎng)老用地的建設用地供應制度。

三是制定行動計劃以確保養(yǎng)老機構落地。貫徹落實《國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》 《廣東省養(yǎng)老服務條例》要求，開展養(yǎng)老服務機構設施布局規(guī)劃修編，著眼于本地區(qū)計劃完成指標，科學制定不同年度/地區(qū)的床位建設目標任務，測算全市每年建設養(yǎng)老床位需要的土地供應量，形成全市的土地供應計劃。

4.2 配套建設機制與借鑒

一是支持社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構設施建設納入《廣州市社區(qū)公共服務設施設置標準》。將建設場地納入公建配套設施，嚴格落實配套規(guī)劃、建設和移交使用；將社區(qū)老年人照護中心的建筑規(guī)模、服務規(guī)模等方面落實到政策、標準中（見表2）。

二是嚴格按照標準配套建設，并與住宅建設項目同步規(guī)劃、建設、驗收和無償移交，相關規(guī)劃建設要求列入土地出讓合同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應配套建設養(yǎng)老服務設施；住房城鄉(xiāng)建設行政主管部門和建設單位應當征求所在地民政部門的意見；對已交付產權人的養(yǎng)老服務設施由民政部門履行監(jiān)管職責。

4.3 行動主體協(xié)作機制與借鑒

一是設計老年群體參與制度。例如，構建老年群體代表制度和落實機制等常態(tài)化機制，選取部分老年人作為代表，定期與政府部門決策者、社區(qū)居委會、規(guī)劃師等交流并參與日常事務決策，以實現(xiàn)老年群體的訴求表達和權力行使。

二是形成多元協(xié)作的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老規(guī)劃和治理機制（見圖8）。通過開展需求調查、社會監(jiān)督、工作坊等形式，引導多元主體參與養(yǎng)老設施規(guī)劃設計與治理。其中，政府部門提供制度和政策保障，社會力量提供服務與支持，社區(qū)居委會參與實施并與多主體溝通，老年群體則充分發(fā)揮參與主體作用，積極提供訴求與建議。

綜上，我國大城市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構規(guī)劃機制建設由用地保障、配套建設和行動主體3方面共同實現(xiàn)，其中用地保障是社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構規(guī)劃的實施基礎，以推動養(yǎng)老機構的選址落實；配套建設為實施保障，以推動養(yǎng)老公共設施服務的落實；參與主體為實施助力，以推動全過程參與和治理。

5 結語

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老是不斷探索與實踐的過程，現(xiàn)階段新加坡、日本等國，以及國內北京、上海、杭州等城市，從養(yǎng)老設施布局、類型、體系、模式等方面探索了“老年友好”的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老設施的規(guī)劃、建設與治理。筆者基于社區(qū)嵌入、積極老齡化等理論，提出我國城市背景下的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的理論內涵，并探明保障機制，相關研究有助于探究社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的政策體系與空間模式優(yōu)化。隨著健康老齡化興起，本文更加關注老年群體與微觀社區(qū)（地方）關系，將老年人養(yǎng)老需求、家、健康、社區(qū)等建立關聯(lián)性并進行規(guī)劃布局，凸顯包容性城市的人本主義特色。本文案例不足以囊括所有類型；對于保障機制探討仍不夠全面。未來需擴充相關實證研究，進一步探討不同類型城市的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老及實用性，以及制度化建設、協(xié)作主體治理等重要方面。