上海15分鐘社區生活圈供需匹配質量精準評價

關鍵詞 社區生活圈；需求人群；供需匹配；手機大數據

文章編號 1673-8985（2024）06-0030-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20240603

0 引言

社區生活圈是貫徹“人民城市”理念、實現城鄉高質量發展的關鍵舉措，是在適宜的日常步行范圍內融合“宜業、宜居、宜游、宜養、宜學”等多元功能，滿足城鄉居民日常購物、生活服務、醫療養老、游憩休閑、就業通勤、文化體驗等各類需求的生活空間單元。社區生活圈評價從居民步行時間的角度出發，精確評估居民活動與社區空間的互動關系，反映生活質量、社會排斥和空間公平等規劃內涵，是實現資源空間分配、維護空間公正和針對性滿足居民需求的重要前提[1]。

上海是最早開展社區生活圈規劃及評價工作的城市之一。上海市于2016年8月發布《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則》，提出以生活圈作為上海打造社區生活的基本單元，在15分鐘步行可達范圍內，配備生活所需的基本服務功能與公共活動空間[2]。2017年獲批的《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》提出，以15分鐘生活圈作為社會治理和社區公共資源配置的基本單元[3]。2021年，我國自然資源部發布《社區生活圈規劃技術指南》，提出在適宜的日常步行范圍內，構建滿足城鄉居民全生命周期工作與生活等各類需求的基本單元，融合“宜業、宜居、宜游、宜養、宜學”多元功能，引領面向未來、健康低碳的美好生活方式[4]。2023年，上海市規劃和自然資源局發布《上海市“15分鐘社區生活圈”行動工作導引》（以下簡稱“《導引》”），為15分鐘生活圈構建和完善提供了具體指引[5]?！秾б诽岢鲈谑忻衤?5分鐘可達的空間范圍內，完善教育、文化、醫療、養老、休閑及就業、創業等基本服務功能，形成“宜居、宜業、宜游、宜學、宜養”的社區生活圈，構建以人為本、低碳韌性、公平包容的“社區共同體”。

隨著對15分鐘生活圈設施類型、布局原則、規劃重點等認識的逐漸深化，精準評價其發展質量、識別定位空間問題，成為進一步建設和完善社區生活圈的必要前提。目前生活圈評價存在對設施服務水平認識不清晰、評價難度大、設施配置引導性強于實操性等問題[6]，難以對生活圈設施服務進行精準評價或對規劃實施效果進行評估。本文提出一種基于多源數據的社區生活圈設施供需匹配質量評價的實用方法，并以上海市為例，精準識別15分鐘社區生活圈有關設施的空間供給和實際需求的空間分布，從“總體質量—小類設施”兩個層面較系統地評價社區生活圈供需匹配質量，認識社區生活圈現狀的均等性特征、服務水平空間差異，并識別具體的空間問題，為上海社區生活圈建設完善提供參考。

1 生活圈評價既有研究方法

關于生活圈及其評價已有大量相關研究。一些研究從居民活動的角度分析生活圈現狀特征。比如王德等[7]描述現狀生活圈與規劃的15分鐘生活圈之間的差距，進一步對生活圈建設進行評價及分類建設指導，助力生活圈規劃的編制與實施。柴彥威等[8]總結已有研究中城市居民行為活動時空特征，提出“基礎生活圈—通勤生活圈—擴展生活圈—協同生活圈”的生活圈構建模式。這些研究雖然沒有開展評價，但從不同角度深入認識了生活圈特征，為規劃奠定了基礎。

一些研究從供給的角度評價了社區生活圈各類設施的可達性等服務水平。例如，彭正洪等[9]基于POI等數據代表的設施分布，并結合可達性分析，從設施數量、分布密度、出行時間等角度開展評價工作，發現生活圈中各類設施供給水平存在明顯差異。馬文軍等[10]基于核密度和緩沖區地理空間分析等方法，研究上海市基礎保障類公共服務設施的空間布局及可達性特征。韓增林等[11]將道路抽象為拓撲關系，將建筑或設施抽象為節點，基于城市路網研究各類設施的真實可達性。這類研究主要關注供給側的設施可達性，忽略設施需求人群的分布情況，不能準確評價設施供給水平。

還有一些研究通過問卷、訪談等形式了解居民對社區服務設施的滿意程度來評價設施服務水平。如胡畔等[12]以南京都市區為研究范圍，通過問卷調研，分析時間和空間兩個維度下的公共服務設施滿意度分異特征，并提出公共服務設施供給與管理的建議。黃泓怡等[13]通過實地訪談、問卷等方式，收集某社區居民對公共服務設施使用滿意度各因子的評價意見，總結社區公共服務設施現存的若干問題。該類研究重點關注需求側的居民滿意度調查，由于受到問卷調查樣本的限制，研究范圍局限在某個片區或街道，難以從較大空間范圍對社區生活圈進行總體評價。

總體上看，既有研究多關注供給側的設施可達性或需求側的居民滿意程度，對于特定設施供給與其對應需求人群的相互匹配情況缺少考慮。此外，相關研究使用的問卷、訪談等調查方法存在調查范圍小、難度大、個體感受差異大等限制，難以對全市設施服務水平做出全面評價。本文試圖通過多源數據識別區分不同設施的需求人群，并基于可達性分析，較為精準地評價全市各類設施的供需匹配情況，為生活圈規劃建設工作提供參考。

2 研究方法與數據

2.1 社區生活圈供需匹配質量的精準評價方法

本文以《導引》提出的設施體系為基礎，通過更精準地識別需求人群，并結合基于路網的精細可達性分析，實現對社區生活圈供需匹配質量的系統評價。社區生活圈的本質是在一定時空范圍內（如15 min）為特定居民提供針對性的基本公共服務，其重點是特定設施、相應需求、空間可達性等3個因素。在設施方面，《導引》規定了生活圈相關設施的分類體系、配置數量和布局原則，明確生活圈設施的配置要求。參照該配置要求，擬使用開放地圖POI/AOI數據提取生活圈設施供給情況。在需求方面，采用手機信令數據精細識別各類設施對應的需求人群分布，結合第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）數據和2020年上海市人口普查年鑒加以校正，從而實現精準評價具體設施的人均服務水平。

將各類設施的供給與相應需求分布綜合起來，采用基于路網的步行可達性計算方法，計算各空間單元在特定時空距離內，具體設施（S_i）相對于特定需求人群（D_i）的人均設施數量。進一步采用區位熵（LQ_i）指標測度某單元可達范圍內的人均設施數量相對全市人均水平（ΣS_i/ΣD_i）的得分，作為精準評價該單元該類設施服務水平的基本指標。區位熵等于0.5意味著該單元的人均可達設施數量僅為全市平均水平的50%。需要強調的是，本文重點是評價各空間單元人均服務數量的相對水平，通過設施服務水平的橫向比較認識設施服務在全市尺度下的相對均等性，而不是反映需求和供給的絕對關系。

基于上述方法，圍繞《導引》規定的“宜居、宜業、宜游、宜學、宜養”各類設施類型，開展“總體質量—小類設施”的社區生活圈設施供需匹配精準評價。針對總體服務質量，采用大類設施總數作為供給指標，對應需求人群總數為需求指標，統計分析大類設施的總體人均服務水平和基尼系數，并進一步開展中心城、主城片區、五個新城和郊區（不包括新城）的比較分析。對于小類設施的評價，基于相應設施的供給數量和具體需求人群，計算每個1 km網格可達范圍內的人均設施服務水平并計算區位熵，從而評價供需匹配的質量。通過總體到精細的評價流程，較精準地認識上海社區生活圈供需匹配質量的空間分布，識別潛在問題，為相關規劃提供參考（見圖1）。

2.2 基于POI數據的設施提取和可達性計算

公共設施服務水平由設施種類、供給數量、可達性、服務品質、運營管理等多方面因素共同決定，但服務品質、運營管理質量等情況難以大范圍調查分析，因此本文重點關注各類設施的種類、數量及可達性，其他服務水平評價有待進一步研究。采用百度地圖POI數據篩選《導引》中明確的公共服務設施。由于POI數據原始分類較龐雜，部分設施功能與社區生活圈無關，需要精細篩選與生活圈有關的服務設施以正確反映供給。研究參照《導引》中的設施列表，采用類型分組和名稱關鍵字檢索相結合的方法挑選出居民日常生活使用頻率較高且信息記錄較全面的5大類和10小類設施或服務要素（見表1）。還有一些設施（如黨群服務站點、社區應急避難場所等），雖然《導引》也提出了配置要求，但由于POI數據無法有效反映，本文暫且忽略?？紤]到社區生活圈中各類設施應具有公共可達的特性，一些設施雖然符合《導引》分類要求（如中小學操場、大學實習指導中心、企業多功能廳等），但居民一般情況下難以進入使用，因此也予以剔除。對于某些POI無法反映的部分設施或服務要素，采用其他數據進行補充。例如，利用百度AOI數據識別生活圈的街頭綠地、游園空間；利用手機信令識別就業崗位分布作為宜業服務要素。

社區生活圈要求在一定步行時間內滿足居民的設施服務需求，因此還需計算居民前往特定設施所需的步行時間。研究基于Open Street Map提供的路網數據，采用最短路徑計算方法，生成每個空間網格單元從邊界出發的15 min步行可達范圍（步行速度設為1.2m/s），并統計范圍內各類設施數量，作為該居住單元的有效服務設施。考慮到在郊區和新城區域，居民常用出行方式以自行車、助動車等居多，15 min可達范圍可能超出本文采用的閾值，因此本文15 min步行范圍的要求對于此類地區較為嚴格，其實際供需匹配質量可能高于本文評價結果。

2.3 基于手機信令數據的需求人群精準識別

不同設施服務的需求群體存在較大差異，既有研究粗略地將常住人口作為需求人群，無法精細評價生活圈供需匹配質量。本文使用2019年11月的聯通手機信令數據，通過挖掘個體社會經濟屬性、活動特征、APP使用習慣等信息識別各類設施的需求人群，從而在1 km網格尺度較精細地評價人均服務水平。

各類設施對應的需求人群主要可分為常住人口、就業人口、嬰幼兒、兒童、青少年和老年人等類型（見表1-表2）。對于常住人口和就業人口，使用手機數據識別具有穩定居住地（就業地）的用戶，并統計至每個公里網格。對于不同年齡段人群，根據運營商提供的年齡信息和特定APP使用習慣進行細分：老年人群體的篩選直接依據年齡信息識別60歲以上的手機用戶；嬰幼兒、兒童、青少年等群體手機擁有率不高，因此通過其親屬的特征手機APP使用特征間接識別，例如通過篩選使用母嬰育兒等類型APP的手機用戶間接識別嬰幼兒空間分布，通過篩選使用兒童學習等類型APP的手機用戶間接識別兒童，通過篩選使用課程輔導等類型APP手機用戶間接識別青少年。上述識別結果的絕對數量必然存在誤差，只能在一定程度上反映有關人群的相對分布，因此采用街道鄉鎮單元的“七普”分年齡人口數據進行校正，基于手機數據識別的人群分布將“七普”中特定年齡人群總數分配至網格單元，從而較精細地估計各類人群總量的空間分布。

3 上海15分鐘社區生活圈供需匹配質量評價結果

3.1 總體質量與均等性評價

首先針對《導引》確定的“五宜”設施，評價上海市域總體上的供需匹配質量。根據《導引》要求，街鎮是完善社區生活圈的主要行政單元，直接統計各街鎮內5類設施的千人設施數量并分析其頻數分布（見圖2）。結果可見，不同街鎮的人均設施數量差異巨大，既說明社區生活圈存在明顯的優化提升空間，也說明正確認識生活圈服務水平的必要性。其中宜居、宜學、宜游設施的人均數量基本圍繞平均水平呈正態分布，人均數量差異性較小。但宜業、宜養設施的分布呈現明顯偏峰特征，約2/3街鎮的宜業和宜養類設施人均數量低于全市平均水平，意味著不同街鎮在就業指導、養老服務方面面臨著完全不同的現狀基礎。

采用洛倫茲曲線分析在街鎮單元、網格單元下各類設施人均數量的總體均等性（見圖3）。同樣發現宜居、宜學和宜游類服務供給相對均等，基尼系數均低于0.4，而宜業和宜養類服務均等性差距偏大，基尼系數高于0.4（公里網格尺度下）。分別在街道和網格單元尺度下計算洛倫茲曲線，發現均等性評價結果存在較大差異，網格單元中各類設施供給的基尼系數普遍更高，更符合實際的設施供給情況。以上說明以街道為單元進行設施配置不一定意味著居民實際獲得服務的提升，公共服務設施配置需要在更精細的空間尺度下進行。

比較分析不同分區的社區生活圈服務水平差異。按照中心城、主城片區、五個新城和郊區（不包含新城）4大分區，分別統計各區域的設施人均數量（0—1標準化處理）和基尼系數（見圖4）。結果發現，各類設施的人均服務水平和均等性并沒有呈現“中心城—主城片區—新城—郊區”的圈層結構。中心城僅有宜業、宜學類設施的人均服務水平較高，宜居、宜游類設施相對不足；但中心城各類設施的基尼系數較小，說明人均可達設施更均等化。與中心城相比，主城片區宜養、宜學和宜業設施人均數量較低，且各類設施布局均等性不及中心城。五個新城在宜居、宜養、宜學上超過了主城片區，僅在宜業上表現不佳，表明具有較高的居住吸引力，但就業服務方面的吸引力較為缺乏，就業崗位和就業指導等設施供給數量有待提高。此外，新城的宜養類設施供給基尼系數較大，空間分布均等性有待提升。郊區的宜業、宜游、宜學類設施人均數量不高，且均等性也較差。由于郊區城鎮鄉村人口分布差異性大，且居民生活習慣、交通方式與城區可能存在較大差異，本文采用的15分鐘步行范圍分析方法僅能反映出郊區設施分布與其他分區的差異，不一定能反映郊區生活圈的實際問題。

3.2 小類設施詳細評價

進一步詳細評價小類設施人均服務水平的空間分布，有助于定位設施供需匹配存在的問題，為全市社區生活圈構建和完善提供參考。重點圍繞表1中的10小類設施，以1 km網格為空間單元，按小類設施和相應需求人群計算各單元可達的人均設施數量，并統計為區位熵以反映相對服務水平。考慮到中心城和郊區（含新城）服務水平的顯著差異，在計算區位熵時對中心城和郊區的空間單元采用不同的計算方法。具體地，對于中心城和郊區空間單元，計算區位熵LQ時分別使用中心城的、郊區的平均人均設施數量作為分母。根據區位熵計算結果，將全市所有基本空間單元分為短缺（0—0.3）、較差（0.3—0.6）、一般（0.9—1.2）、良好（0.9—1.2）和優秀（＞1.2）5類（見圖5），并將LQ＜0.6的部分作為設施供給的問題空間，即人均可達設施數量低于全市平均水平的60%。結果表明：

（1）宜居“便民服務”類設施服務水平均等性較好，與前述基尼系數等分析一致。中心城僅存在極少數短缺單元，郊區服務水平相對較低，可能存在短缺的單元也呈零星分布，其中西、南部郊區的鄉鎮街道邊界處存在一定的連片問題單元，其原因有待進一步分析。

（2）宜業服務中“就業無憂”和“服務無距”的服務水平分布呈現巨大差異?！熬蜆I無憂”類服務水平主要反映職住比問題，在中心城內部的楊浦北部、寶山南部存在就業短缺，郊區的大型居住區周邊（楊行鎮、顧村鎮等）、與浙江省交接的部分街道（楓涇鎮、新浜鎮等）以及浦東新區東南部分地區（海灣鎮、奉城鎮、書院鎮等）也有較明顯的就業短缺，可能會導致遠距離通勤和潮汐交通等問題。而“服務無距”類服務水平分布極為不均衡，全市只有很少的街道布局了公共就業服務機構，使得大部分單元呈現短缺特征。這可能是因為POI數據無法完整反映政府提供的就業指導服務，但也可能是現實狀況，需要加強公共就業服務機構的供給和完善。

（3）兩類宜游設施在中心城的服務水平差異顯著，“綠地游憩”類設施服務水平呈現內低外高，在人口密度較高的地區較為缺乏，需要補充城市公園和綠地空間；“多元體驗”類設施則主要在外環附近單元發生短缺，需要針對性完善健身運動設施。兩類宜游設施在郊區的服務水平分布較為一致，近郊區的環城綠道等建設顯著提高了“綠地游憩”服務水平，“多元體驗”類設施也較為充足；遠郊區的兩類設施都存在大面積短缺，普遍無法達到15 min步行生活圈的要求。同時，在五個新城內部也存在顯著短缺的空間，表明新城宜游吸引力仍有待完善。

（4）宜學設施中，“托育無憂”和“人文共鳴”的服務水平空間格局與前者類似，中心城內存在相對短缺空間，主要集中在外環附近，需要著重完善育兒和兒童服務、社區文化設施；郊區則存在大量連片的短缺空間，基本無法達到15 min步行生活圈的要求。同時，“終身學習”類設施在中心城均等性較好，短缺空間主要位于郊區，且集中連片分布在鄉鎮街道行政單元交界處，可能是因為“終身學習”中的中小學等設施往往傾向于在行政范圍內的中心區位布局，同時郊區跨鄉鎮單元間道路聯通不順暢，導致邊界處服務可達性顯著下降。

（5）宜養的兩類設施服務均等性差異較大，尤其是在郊區，“老有所養”服務形成相對均等化的空間分布，僅在崇明地區、市域西部郊區單元及一些鄉鎮邊界處有一定短缺；“全時健康”服務則幾乎完全無法實現15 min覆蓋。在中心城，“全時健康”問題地區在外環附近呈大面積連片分布，需要著重考慮社區衛生和康體設施布局完善；“老有所養”的問題地區則主要在外高橋地區、張江北部，南部中環沿線呈小片零星分布。隨著上海老齡化程度的加深，“老有所養”類服務供給短缺和供需錯位問題可能還會進一步加劇，例如有研究發現崇明島老齡化率持續上升，養老服務設施、社區老年人日間照護場所無法滿足老年人口需求，服務壓力較大[14]（見圖6）。

4 規劃啟示

4.1 面向特定人群需求，精準完善公共服務設施配置

本文基于精細化需求人群分布的生活圈服務供需評價可以更精準識別潛在問題，為社區生活圈建設完善提供參考。尤其在中心城，各類設施基本能夠實現較均等化的15分鐘生活圈，但“綠地游憩”方面需要重點關注中心城區人口密度較高地區，“多元體驗、人文共鳴、托育無憂、全時健康、老有所養”方面需要重點關注外環附近的設施配置，“就業無憂”方面則應著重增加楊浦北部、寶山南部以及郊區的大型居住區周邊的就業崗位，具體區位可參考圖6。此外，郊區的“便民服務、就業無憂、多元體驗、終身學習、老有所養”等設施也存在較為明顯的連片問題空間。其他設施的大面積“短缺”現象顯然是由于15 min評價標準在郊區不適用而形成的，不宜識別為問題空間。另外，宜業“服務無距”類設施數量稀缺，可能是本文數據源問題。

4.2 社區生活圈建設需突破行政邊界限制，加強郊區跨鄉鎮道路連通性

中心城區街道規模相對較小，15 min服務范圍一般均超出街道范圍。在規劃配置設施時，應突破行政區邊界限制，深入分析需求人群的空間分布特征，在人口密集或供給短缺突出的街道進行有針對性的完善。在郊區，“便民服務、終身學習、老有所養”等服務在街鎮邊界地帶出現空缺而形成明顯的“服務真空”，其原因可能有兩方面：一是設施配置通常圍繞鄉鎮中心形成集中布局，造成邊界處設施可達性較低；二是郊區各鄉鎮之間的道路連通性存在問題，造成居民無法便利地到達其他鄉鎮設施。筆者通過高德導航API測算發現，郊區跨鄉鎮的交通路線曲折度顯著高于鄉鎮內部，前者平均路網距離比后者高出約20%，部分驗證了上述猜想。因此，郊區社區生活圈建設不僅需要突破街鎮行政邊界，還要加強跨鄉鎮道路連通性。

4.3 郊區生活圈不宜設定絕對可達性標準，需針對不同設施分類考慮

在對郊區某些類型設施進行評價時，發現“多元體驗、人文共鳴、托育無憂、全時健康”等服務存在大面積“短缺”。這種現象可能說明15 min可達性標準并不完全適用于郊區生活圈服務水平評價，對于這些設施還需要深入調查制定建設標準。同時，郊區的“便民服務、就業無憂、終身學習、老有所養”等設施能夠在15 min范圍內形成一定的均等化服務，說明對于這部分設施15 min的可達性標準可能是適用的?？梢姡趯紖^生活圈進行評價與規劃時應該采取差異化的方法，深入調查研究，根據不同類型設施的使用模式和居民生活習慣，針對性地調整建設和評價標準。

4.4 完善“五宜”設施供給信息公開，助力社區生活圈精準評價與優化

本文受數據可獲取性限制，僅使用POI表征各類設施數量的供給水平，存在局限性。如果政府部門能夠系統開展生活圈有關設施的調查研究，尤其是與服務水平和運營情況相關的關鍵指標（如設施面積、房間數、床位數、運營時間、價格等），并予以公開，不僅能為居民獲取日常服務提供便利，也有助于更科學地開展生活圈空間質量評估，從而為精準優化提供參考。

5結論與討論

5.1結論

依據《導引》提出的服務框架，從供需匹配視角出發，對生活圈設施服務進行了“總體質量—小類設施”的系統評價?？傮w水平上，全市范圍內宜居、宜學、宜游服務供給在相對均等性上表現較好，街道尺度基尼系數低于0.25；而宜業和宜養服務的水平差異較為顯著，約2/3街鎮的宜業和宜養類設施人均數量低于全市平均水平。各類設施網格尺度的均等化差異顯著大于街道尺度。

大類設施評價結果發現，各類設施的人均服務水平和均等性并沒有呈現“中心城—主城片區—新城—郊區”的圈層結構，分區各有優勢與不足。中心城宜居、宜游類設施相對不足，主城片區除宜游外設施人均數量、布局均等性均與中心城存在較大差距，五個新城的宜業服務水平最低、宜養設施布局均等性最差。此外，郊區的多類設施服務水平和均等性均與城區存在顯著差距。

小類設施而言，宜居服務的問題地區較少；宜業服務方面的問題主要在于寶山等少部分地區就業崗位缺乏以及市域大部分地區缺少公共就業服務機構；宜游、宜學、宜養中的多類服務（多元體驗、人文共鳴、托育無憂、全時健康）城鄉差距較明顯，在外環附近和郊區服務水平顯著下降。還有一些設施（便民服務、終身學習、老有所養等）在郊區街鎮邊界附近存在明顯的問題空間，是按行政單位配置設施的直接結果。

基于評價結果，認為一方面可以面向特定人群與設施有針對性地完善生活圈建設，另一方面也應調整生活圈規劃建設機制：突破行政邊界限制，完善郊區跨鄉鎮道路連通性，為郊區因地制宜設定建設標準，并完善公共服務設施的供給信息收集和開放工作，以更好地實現全域生活圈構建和生活質量的有效提升。

5.2 討論

本文所指的供需匹配是指空間單元在15分鐘步行可達范圍內的各類設施數量與相應需求人群的匹配關系，即人均數量。相對于生活圈既有評價研究，本文的貢獻是綜合采用手機大數據和“七普”數據等精確識別各類設施的具體需求人群分布，結合步行可達性分析方法，更精細地評價社區生活圈各類設施服務水平，分析差異并識別可能存在問題的空間，為社區生活圈構建提供較全面和系統的整體參考。

本文的研究方法仍有完善空間。囿于POI數據只能反映設施位置和數量，所分析的人均服務水平、基尼系數等指標也只考慮了單元可達范圍內的設施數量，未能分析設施規模、服務品質、運營狀況等其他服務水平。同時，POI數據可能也無法反映公共就業服務機構等設施的情況，因此評價結果可能存在不夠全面的問題，有待未來研究進一步完善。