政府引導下城中村公共產品內生性供給模式的研究

關鍵詞"公共產品；多中心治理；政府引導；內生性供給；城中村

文章編號 1673-8985（2024）06-0016-06 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A"DOI 10.11982/j.supr.20240601

城中村是快速城市化下的一種“空間治理孤島”，即城市快速生長階段，農村居民點逐漸被城市化的空間所包圍而留存下來的、星羅棋布的“城市里的鄉村”[1]。由于大部分城中村的建設時間早，早期對城中村規劃和建設活動的管控相對寬松，城中村的公共服務設施普遍存在供給不足、品質不高、后續維護和管理不到位等問題[2]。近來，國家提出“以人為本的新型城鎮化”，人口市民化逐漸成為衡量城市化質量的關鍵指標。通過城中村改造，補齊城中村公共產品的缺口，為外來人口、新市民、剛畢業的大學生提供相對低成本、有品質的居住空間和公共配套服務，讓城中村成為每個城市“把人留住”的柔性空間，是以人為本的新型城鎮化下城中村改造的新使命[3]，但隨之也引發了學界對城中村改造中公共產品“誰供給、誰運營、資金怎么解決”等供給機制的思考。

1 公共產品理論應用到城中村改造的適用性和局限性

公共產品，是指經濟學中同時具備非排他性（non-rivalrous）和非競爭性（non-excludable）的產品，即該物品的使用不存在門檻，一個人使用該物品時不會減少其他人使用該物品的效益。由于公共產品的“非排他性”，經濟人傾向于享用公共產品的正外部性而不支付成本，即俗稱的“搭便車”（free ride）現象，造成講求“投資—回報”的市場邏輯失靈。因此，完全自發式地供給公共產品的模式是脆弱和不可持續的，歐美學界也相繼提出了“政府主導、市場參與、多主體供給”等模式。

1.1 由政府主導供給，導致政府投資回報的時空錯位

馬斯格雷夫等認為，城市是一系列公共產品的集合，政府是以行政邊界為基礎提供公共產品的“企業”[4]，政府作為社會公共權力的行使者，需要承擔起公共產品供給和運營的責任[5-7]，同時政府可以通過土地出讓收益、稅收、物業增值等渠道平衡公共產品的建設成本。這種“算大賬”的邏輯描繪了一幅“總體平衡”的理想藍圖，但忽視了城中村作為存量建設地區在空間上的特殊性，政府在城中村投資建設的公共產品，短期產生的物業收益，僅局限在被公共產品當地的村集體、村民所獲得，稅收增加、企業投資、人口流入帶來的消費力提升等政府收益，需要在中長期、更大范圍的利益統籌循環中體現[8]，造成政府兌現收益的時間和空間存在錯位，政府供給公共產品的“投入—產出平衡”機制變得松散和模糊，政府主導供給“總量平衡”的理想藍圖，在城中村改造中實現的局限性較大，在當前復雜的經濟形勢下，財政能否繼續長期穩定地供給和運營公共產品，也存在較大的不確定性[9]。

1.2 激勵機制下的市場參與，造成政府兜底和空間剝奪

為解決政府主導供給難持續的問題，學界提出公共服務設施供給應引入競爭機制來彌補原來政府單獨承擔公共產品供給的缺陷[10]。在實踐層面，通過設計城中村改造的激勵機制，引導市場供給城中村的公共產品，最常見的做法是市場主體通過建設公共產品并移交政府，獲得周邊土地的開發權、開發量獎勵。這種模式一定程度上減輕了政府財政的壓力，但也引發政府兜底、空間剝奪等新問題。一是市場主體在建設產品移交政府、獲得開發權和開發量獎勵并轉化為經濟收益后，將缺乏持續運營管理公共產品的動力，項目后期還是由政府承擔產品的管理運營費用；二是市場主體普遍追求建設增量最大化、配建公共設施最小化，不斷加大開發強度，給周邊地區帶來擁堵、安全等負外部性[11-12]。這種模式本質上不過是把公共產品供給的成本轉嫁到項目改造后的房價、物業售價上，進一步推高當地的房價和生活成本，城中村改造變成剝奪外來人口低成本生活空間的行為。

1.3 多中心治理下的社區參與，仍需要政府的合理引導

政府主導或市場參與供給的公共產品還將出現與當地村民、居民需求不匹配的問題，主要原因是政府多立足于大尺度空間和純理性視角，市場多基于如何提升開發物業價值的角度，自上而下地供給公共產品[13]，缺少從當地村民、居民等產品使用者的需求角度，去思考產品供給的類型、等級和布局，造成公共產品同時出現超配浪費和供給不足兩種相互矛盾的情形[14]。受奧斯特羅姆等[15]提出的“第三條治理”路徑的啟發（即在政府和市場之間，存在著很多治理方式，不同主體發揮各自優勢，實現更加高效的公共產品配置），布坎南等[16]提出，公共產品的配置應通過集體決策而不是政府統一決策，激發當地居民、住戶等社會群體參與到公共產品的供給、運營維護中。究其原因，村集體既是公共產品的供給者，也是公共產品的使用者和受益者，相較于政府、市場的供給模式，一方面，能夠實現公共產品投資方和受益方的閉環，完善的公共配套能夠改善村居生活環境，提高村集體物業的經濟收益，保持村集體持續供給和運營公共產品的積極性；另一方面，能夠觸及社會治理結構的末端，供給更貼近使用者需求的公共產品，實現空間資源的優化配置與高效利用。然而，鼓勵村集體參與不代表完全依靠村集體供給，且大部分村集體都欠缺公共產品建設運營的技術力量和管理能力，完全由村集體主導供給，也會造成公共產品規劃設計不符合規范、品質不高、外立面不夠美觀、與周邊環境和建筑風貌不相協調等問題（見表1）。

我國城中村公共產品的供給先后經歷過政府主導、市場參與、村集體主導等模式。在多中心治理的思潮下，各地也在探索政府、市場、村集體共同參與的多主體供給模式。然而，現有的多中心治理模型強調治理主體要多元、平等、自愿地參與公共產品的供給，但是各主體間如何相互作用，能夠實現公共產品供給運營的效益最大化，還需要更多的實證案例去探討和論證。本文以城鄉混雜地區——東莞的典型城中村Y村為例，提出一種政府引導下的村集體內生性供給模式，以期能引發學界對城中村地區如何高效地供給公共產品的思考和探討。

2 東莞市Y村公共產品的供給模式

Y村位于東莞市東南部，緊鄰深圳龍崗、龍華區，村域面積21.8 km2。早期經東深公路、鳳深大道直接聯系深圳、香港，在Y村生產的工業品，當天就可運抵香港，Y村成為當時東莞“三來一補”的橋頭堡。到20世紀80年代中期，Y村已招引到400多家來料加工的境外企業。不同于其他村，Y村并沒有把集體收入全部用于分紅，而是鼓勵集體集資建設廠房，擴大力度招商引資。到1994年，Y村實現了集體純收入1.1億元、創匯1億美元，年工農業生產總值6億元，同年被評為“中國億元鄉鎮”。到2023年底，根據村集體統計數據，Y村的村組兩級集體資產達到102.6億元，年總收入9.42億元，全村擁有外資、港臺資、加工貿易及各類民營企業1700多家，村集體持有物業66.7萬m2，僅集體廠房的租金年收入9500多萬元，是名副其實的資產“百億村”。得益于雄厚的經濟基礎，Y村集體在公共產品的供給和運營上，先后經歷了自發供給、市場介入、政府引導下村集體建設等3個階段。

2.1 工業化初期——村集體自發供給

改革開放初期，Y村通過免費提供土地，引入大量港資企業投資，陸續建設了怡安工業城、南山工業城等工業區，大量務工人員涌入Y村，催生了對公共服務設施的需求。有別于其他村將集體收入用于分紅，Y村鼓勵村民集資建設生活配套設施，提升村內生活環境，陸續建設雁湖公園、鳳崗華僑醫院等公共設施。這種原生的村集體供給模式，陸續暴露出一些問題。首先，Y村的土地權屬混雜，國有土地和集體土地權屬交錯，特別是在改革開放初期，東莞為了激勵地方發展的自主性，土地管理權限下放到鎮甚至村一級，村集體在基層社會治理和規劃建設中扮演著政府的角色，但又缺乏政府所具備的技術、治理能力，造成土地利用缺乏規劃統籌和引導，開發建設無序，設施布局有較大隨意性，更多是“哪里能建，建哪里”，部分設施的建設標準也不符合規范要求。

2.2 21世紀以來地產上行期——市場介入

21世紀以來到新冠疫情前，隨著地產經濟的興起和2009年開始的“三舊”改造政策，Y村的經濟發展模式開始從過去的“賣地—建廠—收租”向產、居、商多元經營轉型。一些來自深圳的地產商開始在Y村謀劃城中村改造項目，將破舊的農民房拆除改造為高品質的居住小區，滿足深圳等周邊地區的小型企業主、管理人員、中產階級等“新莞人”的置業需求。為了避免開發商“挑肥揀瘦”，只注重房地產的建設，忽視相應的教育、文體、衛生等設施的供給，當地鎮政府靠前組織編制城中村改造規劃，明確城中村改造項目中公共產品的等級、布局，并以項目的開發權和開發量為激勵，要求項目開發主體捆綁建設公共服務設施并無償移交政府，促成了明賢學校、新世紀英才學校等高等級大型設施的落地，一定程度上彌補了過去村集體自發供給模式下高等級設施的缺口，但也暴露出以下問題：一是開發主體只管建設，不負責運營，建成的學校等設施后續還需要政府承擔運營維護成本；二是設施供給類型單一、同質，市場主體往往立足于自身項目的收益思考產品供給的類型、等級和布局，缺少對當地村民、居民實際需求的考慮，造成公共產品同時出現超配多配和供給不足兩種相互矛盾的情形，比如幼兒園、學校能夠抬升房價，市場主體普遍愿意建設，造成幼兒園、小學偏多，而衛生、市政等厭惡性設施的供給則相對不足；三是設施多面向改造后居住小區的居民，原本住在城中村的低收入外來租戶則被排除在外。

2.3 高質量發展時期——政府引導下村集體內生性供給

截至2022年，Y村范圍內除了高速公路沿線的山體水體等不適宜建設的地區外，超過80%的用地已經被開發，Y村的舊村居已經被居住小區、工業園區等城市化的空間沖散，成為一個個分布零散的城中村。剩余未改造的舊村規模小、開發強度大，拆遷補償等改造成本高、談判難度大，市場參與改造的積極性不大；相較于周邊城市化的空間，剩余舊村又像是一個個治理孤島，小型垃圾站、衛生站、社區服務中心、社區公園、文體活動場地等公共產品的缺口大、品質低。在這種背景下，一種政府引導下的村集體供給模式開始形成。第一，鎮政府組織編制Y村綜合整治規劃，綜合分析當地居住人口和設施供給的缺口，以及村委/村小組負責人、當地村民、外來租戶等不同受訪對象所反饋的需求迫切性，提出民生提升、綠美生態、環境整治等3大類公共設施項目的建設清單、建議選址、等級規模和實施時序，確保供給的公共產品符合當地實際需求；第二，將需求缺口大、需求意愿最強烈的休閑娛樂、兒童娛樂、運動器械及運動場地、公園綠地、文化活動中心等設施納入首期（2023—2025年）建設清單，由鎮政府與Y村共同委托技術單位進行規劃設計、項目報建、設施代建，委托第三方運營機構負責物業管理和維護，有效規避村集體自發供給模式下建設無序、品質不高、布局隨意、缺乏管理等問題；第三，鎮農資管理等部門出臺規定，將Y村公共產品供給成效與村集體股東分紅、村干部薪酬掛鉤，引導Y村每年從集體資產經營純收入中提取一定比例資金，用于村（組）級公共設施建設及后續運營。從2021年到2023年，Y村累計已投資3 300多萬元，升級改造雁湖公園、楠木嶺休閑公園、街區公園，建設公廁、垃圾站、垃圾分類處理等環衛設施，未來3年還將建設民生提升類項目7項，環境整治和綠美生態類項目9項，村集體預計投資近6 300萬元（見圖1）。

政府引導下的村集體供給模式能夠實現政府供給和村集體供給的優勢互補，既能確保在政府引導下公共產品建設規劃的技術合理，也能激發村集體自發供給、持續運營的積極性（見表2）。據2023年的問卷調查反饋，當地居民中71%的受訪對象對Y村的公共服務設施評價為“滿意”；82%、77%、80%的受訪對象對教育、文體、醫療設施評價為“基本滿意”①。高品質人居環境也匯集了更多人口，從2020年到2023年，Y村常住人口增加近5萬人，不斷流入的勞動力能夠解決企業招工難的問題，吸引了更多企業投資辦廠，進一步加快了村集體廠房的保值和去化，實現公共產品供給和村集體經濟收益的正向循環，Y村集體自持廠房2024年第二季度的平均租金超過全市85%的村集體。這種正向的空間投資行為既激發了村集體持續投入和運營公共產品的動力，減輕鎮政府建設和維護公共設施的壓力，也能讓當地居民、外來人口享受到更高品質的公共服務，實現政府、村集體和當地村民、居民的共贏。

3 結論與討論

3.1 政府引導下村集體內生性供給模式的特征

相較于政府主導或市場主導的單一主體供給模式，政府引導下的村集體內生性供給是政府、村集體、市場主體共同參與的“多主體供給”（見圖2），主要體現以下3個特征。

一是村集體是社區公共產品的投資建設主體和運營維護主體，同時也是公共產品供給帶來的社會效益和經濟效益的直接受益人，能夠保持對產品供給和運營的持續動力。村集體將收入結余部分投資建成環境（built environment），憑借完善的社區配套設施、干凈整潔的社區居住環境，帶動企業和人的流入，實現村集體物業的保值增值，提高村集體收入，確保有更多的資金投入村集體公共產品的供給和運營維護中，實現公共產品“投資—收益—再投資”的正向循環[17]。

二是政府自上而下的合理引導，組織編制綜合整治規劃，了解當地居民對公共產品的需求，用科學客觀的技術手段，形成更加貼近實際需求的公共產品項目庫和建設時序，聯合Y村委托技術機構開展公共產品的規劃設計、用地報批等前期工作，引入第三方運營機構協助Y村運營，讓公共產品的供給和運營更加合理科學，保證公共產品的品質，規避早期村集體供給模式的隨意性、主觀性。

三是參與的市場主體從“開發商”變成“服務商”，在新世紀初的市場介入模式下，開發商主要是在城中村改造項目的開發權、開發量獎勵驅動下建設公共服務設施，在設施的類型、選址上會更多考慮項目后續開發的盈利情況而不是當地居民、村民的實際需求，造成設施供給與需求的不匹配；在村集體內生性供給模式下，市場主體是政府或村集體委托的建設方、第三方運營方，更注重公共產品建設和管理運營的質量、品質，能有效避免公共產品供給中的逐利性問題。

3.2 模式存在的局限性與思考

政府引導下村集體內生性供給是一種能夠實現政府、村集體、市場主體優勢互補的多主體供給模式，但是在應用和推廣時也存在一定的局限性。

一是對村集體本身的要求較高。首先，需要村集體的經濟基礎相對厚實，有充足的資本投資建設公共產品，如Y村的集體資產超過百億元，是東莞最富裕的村集體之一，但是對其他經濟基礎較薄弱的村，資金不足比供給機制對公共產品可持續建設運營的限制更大。其次，需要村集體具有現代化經營的思維，愿意將集體結余收益投資公共產品而不是單純用于村民分紅。以Y村為例，改革開放初期就有集資修路建廠房、招商引資的傳統，也成功嘗到投資公共產品的經濟實惠，讓Y村集體和村民對投資公共服務設施等建成環境更有信心。

二是Y村建成的公共產品目前主要是由村集體下屬企業運營和維護，隱約暴露出依賴鄉土情結、基于親緣地緣的“人情”管理等問題，造成部分設施老舊、損毀后沒有及時維護，或是滋生工程業務的尋租行為、維修工程質量欠佳等問題。

為應對上述問題，政府需進一步引導村集體按現代化的企業思維，管理運營村集體的公共產品，具體建議如下：

（1）完善現代化的基層治理體系，引導村集體經濟組織成立監事會、理事會等社區自治機構，提高議事群眾的代表性。一方面要保證政府部門人員在監事會、理事會的比例，保證政府及時了解和掌握社區事務，對一些外來人口占比較高的村，也需要考慮保護外來常住人口對關乎自身切實利益的村集體事務的議事權利[18]。另一方面，政府還應引導村集體定期評估公共產品的使用效率和運營情況，查漏補缺、動態優化公共產品的建設運營方案。

（2）引入專業化運營管理機構，定期組織村集體企業員工培訓，提高村集體基層治理能力，如公共產品的物業管理（清潔、維修、保衛等）、工程質量驗收、企業財務與人力管理等，也鼓勵村集體企業引入第三方專業化的運營機構，幫助搭建科學規范、獎懲有據的管理制度，有條件的村集體可以嘗試引入數字化、信息化的集體資產管理系統，提高公共設施的運營效率和管理水平。

（3）強化上級政策的宣傳和落實，協助村集體搶抓紅利。近來，黨和國家把城中村改造提升到“三大工程”的戰略高度，各級政府也紛紛出臺一系列資金扶持政策，如專項債等，推動城中村改造。鎮政府應加強對政策性資金紅利的宣傳，同時組織、協助符合條件的村集體申請政策性資金，解決公共產品建設資金不足的問題，讓國家的政策紅利惠及基層末端。對一些公共產品供給成效顯著的先進村集體、先進事跡，要及時宣傳推廣，讓村集體充分認識到現代化基層治理對村集體經濟社會高質量發展的積極作用。