差序協同：跨域環境治理多元主體的合作圖式

楊旭 高向波

摘 要：中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。伴隨中國式現代化向縱深推進，跨域環境治理在復雜的主體利益關系模式下表征為圈層嵌套式的差等網絡結構與級序行動邏輯，即差序協同模式。從環境污染正在經歷的由局部向廣域轉變的解域化過程來看，差序協同既源自于跨域環境治理知識生產者與接受者的分離，又歸因于權力結構內部權力主客體的互動關系。受此影響，跨域環境治理極易陷入過密治理與試點空轉以及制度懸浮與行為失調的藩籬與窠臼，由此阻礙“制度—效能”轉化，以致“局部有效而整體失效”“有組織的不負責任”樣態此起彼伏。為達到“收放自如，進退裕如”的國家治理高度，就我國跨域環境治理體系而言，我們應將政府、市場與社會視為一個抽象的連續體，并以鏈式思維消解行政替代困境和自治缺位困境。

關鍵詞：差序協同；環境治理；區域治理；協同治理；美麗中國

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）01－0033－10

一、問題的提出

人類文明史本質上是一部人與自然抗爭、并存、協調和共生的發展史，時至今日，人與自然和諧共生已成為衡量現代國家文明程度的重要指標。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在中華民族永續發展的戰略高度，將生態文明納入中國式現代化的理論體系，探索出一條區別于西方現代化的中國道路。從中國式現代化的最終指向上來看，創造人類文明新形態可以被理解為堅持生態惠民、生態利民、生態為民的價值追求，進而實現中國特色社會主義生態文明。換言之，中國式現代化的本質落腳點是通過人與自然的和諧共生，統籌好發展與保護的關系，統籌好經濟社會發展與人口、資源、環境的關系，從而推動人類文明新的形態變革與創新。

黨的二十大報告明確指出：“要推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，協同推進降碳、減污、擴綠、增長。”^［1］在此，借助政策東風，環境協同治理的工具性價值已然受到執政黨的高度關注，但我們必須知曉，“鑒于跨域合作的結構性差異，治理共同體內部協同要素的銜接貫通常受到多重制度邏輯的羈絆，特別是環境治理領域的責權利交叉重疊及其‘避害屬性，致使政策目標間缺乏有效的協調一致，導致‘模糊化和‘惰性化的反身性難題”^［2］。在此背景下，洞悉權利/權力如何在跨域環境治理主體之間流動與再生產，復雜而微妙的協同力量又如何實現有機整合已經成為環境政治學研究的重要議題。本研究的核心旨趣在于借鑒費孝通的“差序格局”概念（一種解釋關系運作的概念），基于對跨域環境治理多元主體協同基本形態的分析，提煉出一個描述跨域環境治理多元主體協同特征的概念——差序協同，這一概念主要指涉治理主體之間由于資源稟賦差異與政策地位差距所呈現出的圈層嵌套式的差等網絡結構與級序行動邏輯。同時，本文還將從跨域治理的階段性與協同對象的特征角度，分析差序協同的風險隱憂，進而撥開跨域環境治理的“疑云迷霧”。

二、差序協同：跨域環境治理多元主體協同的基本形態

隨著風險社會的降臨和“流動的邊界”的形成，現代社會不得不面對各種不確定性，同時進行自我反思式的程序性調整，跨域環境治理亟須以“病理—藥方”的比較方式有效整合治理資源、形成協調互動的多中心治理網絡，從而打破行政區劃壁壘并有效克服屬地管理局限，形成協同治理格局。協同治理是多主體為維系良性競合關系，尋求“共識的真理”，在實踐中打造“利益共同體”的一種連續性互惠共生機制。我們可以將跨域環境協同治理理解為在政策圖景和政策場域的轉化下，政策專家、地方官員與利益相關者等多個行動者圍繞復雜生態系統進行暴風驟雨式的有目的、有組織、有計劃的集中整治過程。不難發現，在現行環境管理體制下，傳統協同治理理論主張通過搭建協作網絡將碎片化的政策性知識轉化為制度化知識，進而提出技術性方案，最終促成合作知識的生產和再生產^［3］。但這種理論忽視了合作模式之于中國場景的特殊性，尤其是現代社會的原子化傾向增加了跨域環境治理的主體協同難度，同時社會網絡的多元化也決定了跨域環境治理的協同梯度之廣。

由此，為了便于分析，有必要就跨域環境治理的協同樣態設定一個“工具性定義”。筆者將跨域環境治理多元主體的協同過程以及這一過程中所表現出的非均衡性形態，稱為跨域環境治理的差序協同。差序協同概念注意到了跨域環境治理協同對象的異質性特征，權力/權利作為滿足協同對象差異性動機的載體，在協同過程中展現出不同的屬性和差異化結果（參見表1）。

依據跨域環境治理對象的參與程度，可將差序協同對象劃分為三類：黨政部門、企業、環保NGO與社會公眾。差序協同從這三種對象之間的關系中衍生而來，折射出跨域環境治理多元主體之間存在“反哺—逆反哺”的復雜關系，協同對象之間因各自的主導性強弱與既有權利/權力資源多寡，呈現出“中心—邊緣”的圈層邏輯。

首先，從差序協同梯度來看，黨政部門掌控和擁有公共權力的合法性，能夠憑借政治科層體制優勢整合跨域環境治理資源和主體，處于協同梯度的核心層。黨政部門享有跨域環境治理的事實性權威和相對廣泛的自由裁量權，它們通過制定符合實際且能兼顧不同利益需求的統一環境標準，編制更具信服力的權責清單，將權力附著在組織網絡上，驅動跨域環境治理功能與結構的整體協調。這種協同的本質是國家政治權力的延伸，是政府在“烏卡時代”背景下對治理方式進行理性選擇的結果。就此而言，跨域環境治理是國家治理的重要組成部分，其政治屬性的產生根源于政府對復雜問題的化約幻象。

其次，環保NGO與社會公眾處于協同梯度的中間層。長期以來，外生性的國家力量與基層的運行邏輯存在差異，國家秩序往往懸浮于基層社會，因此，現代國家秩序向社會治理秩序轉化的進程面臨種種挑戰^［4］。在跨域環境治理場域中，國家權力難以切實有效地嵌入社會有機體，而傳統“大包大攬、無所不能”的全能主義治理又造成政府權力膨脹及權力越位，忽略了社會主體地位。上述治理模式造成“干部干、群眾看”“上頭熱，下頭冷”的怪相，其在壓抑社會自主性的同時一定程度上造成了社會自組織的孱弱，這也進一步加劇了協同主體間的失衡狀態。因此，跨域環境協同治理具有社會屬性，其本質是公民權利的式微。

最后，市場主體參與跨域環境治理，以升級產業結構與履行社會責任為旨歸，但也深陷同政府討價還價和多重博弈的理性思考中，因此，處于協同梯度的邊緣層。一方面，企業特別是頭部企業同政府深度捆綁，它們自然更為深刻地以共同體成員的方式組織起來，以共同體紐帶激活內在動力，以共同體關系優化治理結構，以共同體規范完善治理制度^［5］。另一方面，如果治污成本遠高于其排污收益，企業受經濟利益影響便會出現策略性選擇，產生各種機會主義行為。特別地，投機企業因其規避治污責任的機會主義行為而獲得競爭優勢，就難免會催生 “劣幣驅逐良幣”的惡性循環，進而嚴重挫傷企業承擔環境社會責任的積極性^［6］。故而，環境治理需要找準市場功能和政府行為的最佳結合點。跨域環境協同治理具有經濟屬性，且這一屬性是最基礎、最本質的屬性特征。

概言之，跨域環境治理協同結果在梯度上呈現的差異性是差序協同的基本樣態。上文從三類主體差異性特征入手，靜態分析差序協同的概念、構成和基本樣態。然而，形成這種內在本質的邏輯是何？應該如何理解這種差異性？要想回答上述問題，我們還須對差序協同進行動態分析，從而發掘出豐富且有意義的機制解釋。

三、跨域環境治理差序協同的發生邏輯

從環境污染正在經歷的由局部向廣域轉變的解域化過程來看，跨域環境治理差序協同產生的動力源自以下兩個方面的相互作用。其一，在跨域環境治理的知識生產過程中，社會分工導致跨界治理的目標和價值在生產者與接受者之間產生殊異，這構成了差序協同形成的根本原因。其二，作為接受者的公眾、社會組織和企業身處“強政府—弱社會”的治理結構體系中，同時經濟本位與環境本位理念之間存在著固有的矛盾和裂痕，上述問題導致跨域環境治理呈現出“功能裂解化”的趨勢并塑造為差序樣態，成為差序協同形成的直接動因。因此，我們可以這樣概括跨域環境治理差序協同的發生邏輯：它是社會分工和權能差距共同作用的結果。一方面，面對當下環境風險的復雜化嬗變，治理主體之間存在著明顯的權能差距，這容易引致“庇護—附庸”政治，造成行動者網絡因價值差異和利益競爭陷入有參與無合作的分散化治理瓶頸之中；另一方面，社會分工致使知識生產者與接受者相互分離，這意味著跨域環境治理作為一種復雜的、系統化的實踐活動在實然狀態和應然圖景間存在巨大差異。

（一）差序協同的底層邏輯：跨域環境治理知識生產者與接受者的分離

亞當·斯密在《國富論》中談到，市場規模造就分工深度^{［7］（p.7）}。分工既是一個經濟范疇，也是一個社會范疇，因此，涂爾干對此給出了不一樣的解釋，他提出了“社會密度”這一概念，并認為社會分工是社會密度增大的結果。更進一步，在涂爾干看來，從傳統的前現代社會到現代社會，最大的變化是人與人之間的連接方式。在傳統社會中，人們更多地依靠各種神圣性抑或某種先賦性的血緣關系、地緣關系所構成的連接方式。進入到現代社會之后，日益復雜化、精細化的社會分工按照領域、行業等將公民分割為不同的群體，不同的人從事著不同的職業，而不同的職業又把個體的人組成了一個龐大的系統，這意味著一個人要同異質性的人展開聯系。涂爾干將前現代社會人與人團結的方式稱為機械團結，把現代社會的團結方式稱為有機團結^{［8］（p.73）}。社會分工能夠帶來社會團結，同時人的差異性與個性也逐漸被發掘。換言之，人與人差異性的增加，無疑來自于社會分工的進一步發展。在跨域環境治理場域，伴隨政策科學的復雜性和環境風險的不確定性，社會分工同樣瓦解了權威共同體和常民共同體間的勾連并締造出內外有別的環境治理知識生產模式。這一知識生產模式具體表征為經濟導向的發展邏輯、任務導向的組織邏輯和技術導向的制度邏輯。

1.經濟導向的發展邏輯

統籌處理好環境保護與經濟發展之間的互動關系與內在張力是現代化國家轉型的重大難題。改革開放以來，特別是分稅制實施以后，以經濟建設為中心的發展路徑在塑造中國式經濟奇跡的同時也引致一系列環境問題，“先污染后治理”或“邊污染邊治理”的權宜式治理模式盛行一時，資本內在的貪婪性與擴張性使人與自然截然對立、人與自我不斷撕裂以及人與社會彼此攻伐。以經濟增長為核心指標的“晉升錦標賽”暫時抑制了生態理性。出于自身升遷的考慮，地方官員多表現為保持發展經濟的積極主動性和保護生態環境的消極被動性。從這個意義上講，作為環境治理知識生產者的黨政部門在經濟梯度等因素作用下并未實現從原先舊的管理取向向新的治理取向的轉變。在環境風險與日俱增的情境下，單純意義上經濟導向的發展邏輯無疑加劇了社會分工的非均衡性并導致跨域環境治理呈現出差序協同樣態。

2.任務導向的組織邏輯

在國家中心主義和社會中心主義此消彼長的長程互動中，跨域環境治理既提供了認識世界的一種全新視角，也構成了國家治理的復雜場景。囿于污染物的流動性、累積性和擴散性，地方政府間的區域合作往往面臨著權力分散和責任分割的制度性集體行動桎梏，跨域環境治理故而存在著事務膨脹的內生慣性，常常會陷入事務主義的漩渦。這一慣性經由壓力型體制和懸浮式政權相結合催生“擠壓型體制”，使得基層執行者時常選擇用“自保式執行”“分鍋式避責”“鐘擺式回應”來完成考核目標，導致環境政策執行出現瞄準偏差甚至空轉狀態，進而引致“掛空檔”的推諉現象與“七嘴八舌”的混亂局面^［9］。與此同時，作為跨域環境治理的情感基礎和連接紐帶，信任是跨域生態合作的潤滑劑和情感基礎。跨域環境治理只有以信任為紐帶，才能產生“一石激起千層浪”的效果。信任機制能夠最大限度地整合社會資源，構建廣泛的利益聯盟和牢固的合作關系。但在高度現代性境況下，伴隨多重權力關系的交織互動，“上有政策、下有對策”“表面一套、背后一套”瓦解了此前相對穩定的政治生態環境，信任機制也隨之發生變化，從一種穩定的、熟悉的參照系演變為一種流動的、陌生的參照系^［10］。其結果是固化了傳統環境治理結構的“中心—邊緣”特質，信任模式由此失去了穩定與恒常的基礎，跨層次的聯結嵌套共治格局處于一種流動狀態，差序協同樣態由此產生。更為關鍵的是，地方環境注意力的有限性及政策資源的固定性加劇了政社關系的剝離感，使得跨域環境治理同吸納式參與或者嵌入式協同的美好愿景漸行漸遠。

3.技術導向的制度邏輯

在“數據說話”的互聯網時代，算法技術的勃興為跨域環境治理繪制了全新圖景。毋庸諱言，技術治理促進跨域環境治理規范化、程序化和法治化，是不變行政隸屬、打破行政邊界的關鍵。然而，生態功能的發揮方式是一種不同于單個式的、獨立化的進路^［11］，跨域環境治理要想奏效，必須依靠多元治理手段。而算法凌駕于人的主體之上不僅會引發以“技術利維坦”“技術烏托邦”“技術萬能論”“技術能包打一切”等為代表的工具理性風險，亦會使治理者陷入技術治理取代情感治理的泥淖之中。在這一價值導向下，以數據技術主導為特征的跨域環境治理內蘊“化約主義”邏輯，漸趨催生出一種封閉而具有排斥性的知識生產模式，其重心不在治理而在技術，實質是一種以技治代替人治的簡單粗暴行為。在跨域環境治理中，重視技術忽視情感造成政社互動中的社會化和人本化闕如。相比于單一地域而言，跨域場景中的矛盾和沖突更為強烈，其所承受的治理負荷更為繁重，其空間內部所蘊含的情感風險也更為復雜與劇烈。循此而言，受制于“技術擴張—算法規訓”下的情感窄化風險，跨域環境治理無法有效觸及多元主體之間的利益均衡點，政府對數字治理功效的片面和非理性認知造成合作網絡的無序化發展，間接催生了差序協同樣態。

（二）差序協同的外在邏輯：跨域環境治理與權力/權利結構

跨域環境治理差序協同的發生邏輯還源自于權力結構內部權力主客體的互動關系。一般而言，權力結構蘊含于特定的權力關系（支配與被支配關系）中，反映了權力主體與權力客體間相互影響、相互制約的過程。因此，闡釋差序協同的發生邏輯還須回到權力運作過程及其結構中，亦即需要分析權力作用的方向與方式。

1.公民話語權闕如：跨域環境治理差序協同發生的話語邏輯

話語權是社會科學研究的一個基本范疇。回顧話語權的研究脈絡，安東尼奧·葛蘭西首次將語言研究與霸權聯系起來，初步揭示了隱含在話語中的權力因素^{［12］（p.73）}。與之相似，在米歇爾·福柯看來，影響控制話語運動的最根本的因素是權力，話語和權力是不可分的，真正的權力是通過話語來實現的^{［13］（pp.99-227）}。而作為法蘭克福學派的集大成者，尤爾根·哈貝馬斯則從理論與實踐的關系出發提出，話語的最終目的是達成理解并產生理性共識（權利），只有有效的語言才能達成上述目的，因此哈貝馬斯設立商談的規則，以保證語言的有效性，此即“話語民主理論”。不難發現，作為一種符號系統，話語權具有話語權利和權力話語雙重屬性，包含著權利行使與權力運作的雙層含義^［14］。如果說權力屬性的話語指代了控制力或影響力，那么權利屬性的話語則發出了“參與公共事務、行使言論自由”的時代最強音。跨域環境治理強調多主體互動而非單一個體行動，公民能夠在其中發揮一定的隱性監督功能，并依托“上下協商”的組織機制建構自發秩序。但不容否認，與黨政部門相比，公民話語權仍然處于弱勢地位。之所以出現這一境況，部分是由于一些地方政府對此沒有給予足夠重視，或者公眾缺乏具體的話語溝通（表達）渠道。這進一步導致面對跨域環境治理的復雜性和不確定性，包含公民在內的各項存量資源和要素無法得到有效激活和高效整合，機會之窗和共識之窗也難以實現高度耦合。

2.社會組織參與權失靈：跨域環境治理差序協同發生的行動邏輯

為了探索和推進人與自然和諧共生的中國式現代化道路，黨的二十大報告明確提出了“健全現代環境治理體系”的戰略部署。作為以增進公共利益為旨歸的非營利性機構，環保NGO是中國環境治理體系的有機組成部分和新生結構性力量，并承擔著重構跨域環境治理秩序的重要使命。盡管國家宏觀政策信號在不斷強調發展環境社會組織的重要性，但環保NGO深受行政體系的同化與支配，不僅在其賴以生存和發展的關鍵性資源層面對政府仍保持著較強的依附（即“依附性自主”），更呈現出低效運作的組織特征。這意味著即使環保NGO同國家制度存在雙向鎖定關系，依然難以在環境治理中始終保持在場。而環保NGO之所以在環境治理中呈現被動化、景觀化或懸浮化特征，主要原因就是其社會知曉度和關注度普遍較低，普通民眾大多不會參與環保NGO的活動。此外，在弱激勵（宏觀政策信號的模糊性）的背景下，地方政府深知大多涉及環境社會領域的漸進式、漣漪式變革存在一定的制度生產風險，因此很容易形成相對保守的環保NGO發展思路，公私部門之間的合作伙伴關系由此呈現為模糊發包模式^［15］。模糊發包機制使得地方政府在治理實踐中只向對屬地政府創新治理機制具有重要外顯功能的環保NGO開放參與空間，而可能會對轄區外或者可能挑戰基層治理秩序的環保NGO設置隱形的進入壁壘^［16］。當然，在此種制度環境影響下，環保NGO也出現了非正式政治^［17］、嵌入式行動主義^{［18］（p.1）}等策略性行為。概言之，囿于“宏觀鼓勵、微觀限制”的制度環境，環保NGO難以實現從跨域環境治理“界限溝通者”到“界限賦能者”的角色轉換，這可能會加劇政社關系的失衡錯位問題。

3.企業決策權失序：跨域環境治理差序協同發生的責任邏輯

經濟社會學理論認為企業本質上是一種兼具經濟屬性與社會屬性的融合體，企業的任何行為都同時反映了一定的經濟屬性與社會屬性^［19］。在此意義上，企業不僅扮演了市場邏輯主導下的“經濟人”角色，而且具有“社會人”屬性。延循這一基本思路，企業社會責任（corporate social responsibility）指的是企業在不同制度性安排下對其身處其中的社會所負擔的責任。在跨域環境治理場域，環境敏感型企業是跨域環境污染的主要制造者，因此理應承擔相應社會責任，以專業化和規模化彌合志愿失靈，以“強制的自愿履行”彌合市場失靈，以“降維治理”彌合政府失靈^［20］。然而，由于深受經濟價值創造邏輯的驅動，在無法對環境污染進行有效監管的境況下，大多數環境敏感型企業尚未廓清其社會責任的主體定位、內容維度、功能屬性與實踐角色。《中國企業社會責任研究報告》（2017）顯示，2017年中國民企100強社會責任議題發展指數的平均得分僅為29.8分，而環境責任指數在其中又位居最末，僅為24.8分^{［21］（pp.295-300）}。顯然，企業社會責任的履行充滿不確定性，環境政策供給與企業責任履行之間尚存深刻裂痕和巨大張力。在私利邏輯主導下，環境敏感型企業通常會采取“贏者通吃”的競爭邏輯，這容易引發排他性交易等一系列社會責任缺失行為，進而引致環境污染的負外部性問題。盡管如何生存發展乃企業運作的根本，但其行為選擇并不能僅僅基于經濟理性，而更應當考慮到應對復雜環境、適應環境的“合法性”要求^［22］。特別是面對日益凸顯的跨域生態環境危機，一旦社會責任難以內化為企業行為的有機部分，跨域環境治理中的“吉登斯悖論”和“公地悲劇”便難以避免。

四、跨域環境治理差序協同的風險隱憂

跨域環境治理是涵蓋生態修復與污染治理的復合范疇，具有天然的隱蔽性、分散性和流動性，是公認的棘手難題。進入風險社會，面對錯綜復雜的跨域環境治理情勢，多元主體的差序協同結構時常表現出能力上的短板與缺憾。受此影響，跨域環境治理極易陷入過密治理與試點空轉、制度懸浮與行為失調的藩籬與窠臼，由此掣肘“制度—效能”轉化，以致出現“局部有效而整體失效”“有組織的不負責任”等問題。

（一）過密治理與試點空轉：協同疲態的催生與蔓延

《半月談》曾用“疲態治理”概括基層治理因任務繁多、人力有限、責任剛性而面臨的緊繃運轉、僵化管控、過關心態等困境^［23］。而協同疲態則是指在跨域環境治理過程中多元主體協同呈現的目標空化、責任泛化、運行僵化、效率退化等不良狀態。從本質上講，差序協同是多元治理主體在現代環境治理格局下的一種策略性選擇，其在運行過程中仍難以徹底擺脫現行科層體制和環境管理機制的約束，極易陷入過密治理的低效怪圈與試點空轉的失靈困境，對跨域環境協同治理造成阻礙。

1.壓力型體制下的過密治理

“過密化”即“內卷化”，原指農業生產中勞動力投入“有增長無發展”的現象^{［24］（p.52）}，現主要被用于描述一種負面的變革形態和事務內部的復雜結構。進入“烏卡時代”，伴隨一系列接踵而至的環境風險，跨域生態環境保護逐步從無為而治的簡約型治理向應接不暇的過密化治理轉變，其突出表現為治理事務過密、治理規則過密、督查考核過密以及基層責任過密^［25］。跨域環境治理在投入大量資源改善生態環境的同時，卻以邊界治理效果遞減和基層高負荷運轉為代價，催生了治理方式的“單線化”與“去情感化”。在過密化的跨域環境協同治理中，囿于動態多變的治理情境與錯綜復雜的治理空間，地方事實上難以實現基層組織的專業化、技術化和程序化，也難以遏制“局部有效而整體失效”和“有組織的不負責任”等治理難題。進一步講，在非對稱的資源依賴格局下，跨域環境治理的過密化陷阱是基層壓力型體制造成的結果，縣級政府在政策剛性下形塑自我加碼邏輯，鄉鎮政府在壓力強化下形塑事本主義邏輯^［26］。壓力型體制預設了治理主體互動的單向性，相對遮蔽了基層政府回應社會民生訴求時的逆向壓力，即便基層各級政府和職能部門對于環境治理表現出更為積極的態度，并遵循特定的制度規則和程序機制，但空間沖突頻繁和群際矛盾高發導致跨域環境治理在人員配置、組織管理等領域呈現出明顯的多重分割特征，“治理斷點”因此而產生，這也折射出當前跨域環境治理的某些總體性境遇^［27］。總體來看，在城市節奏和鄉土文化的激烈碰撞下，跨域生態環境治理已成為多方主體互動和利益博弈的“角斗場”，并因過密治理催生協同疲態。

2.晉升錦標賽下的試點空轉

正如約翰·杜威所言：“實用主義把它自身作為對歷史的經驗主義的一種擴展呈現出來，不過有這樣一種基本區別，即它所堅持的東西不是在先的現象，而是在后的現象，不是先例，而是行動的可能性。”^{［28］（p.9）}具體到政策創新場域，政策試點正是依憑這種“從實踐中來、到實踐中去”的調適性有效地控制改革風險和規避社會震蕩。面對中國幅員遼闊、人口眾多的現實國情以及區域發展水平、自然資源稟賦和公共治理績效的巨大差別，政策試點作為上承頂層設計、下啟地方創新的關鍵機制一直是中國共產黨治國理政的重要法寶。隨著《關于構建現代環境治理體系的指導意見》《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》等相關政策文件的出臺，地方政府在流域生態補償、碳排放權交易、河湖長制、排污權交易、黑臭水體治理、“廁所革命”等諸多跨域環境治理領域廣泛開展了試點行動。為應對復雜性和不確定性，跨域環境治理通常以測試和循證為導向，采取非均衡賦權的制度安排，意圖從地方經驗中持續提煉概念性知識^［29］。但遺憾的是，相較于經濟領域試點創新的“逐頂競爭”，跨域環境領域則更多呈現出“逐底競爭”的特點，這導致“摸著石頭過河”的漸進式改革效果不佳。一個基本的現實是，地方政府時常處于注意力超載的狀態并內蘊多重治理目標，因而在有限精力和資源約束下，跨域環境治理試點難度較大。不僅如此，跨域環境治理試點過程中行政資源和目標的“漏斗”屬性、試點的程式化和多點運作等特征亦會消解試點的目的和作用，進而造成試點失敗^［30］。就此而言，跨域環境治理在實際中遭遇了不作為、無效率等形式的試點空轉困境。試點空轉狀態不僅減損了跨域環境治理協同效能，亦會隨著改革進入攻堅期和深水區，影響環境治理政策議程的源流并衍生出制度過剩和內在沖突。

（二）制度懸浮與行為失調：協同墮距的誘發與孕育

奧格本曾用“文化墮距”的概念指稱物質文化與非物質文化在變遷速度上的滯后性^{［31］（p.265）}。本文基于奧格本的文化墮距理論，針對跨域環境治理多元主體互動關系提出協同墮距的概念，用以概括差序協同的結構性困境。在跨域環境治理差序協同的形塑進程中，協同墮距是指政府運用制度剛性塑造出來的治理體系同市場、社會等治理主體在理念認知、治理資源之間的不平衡、不匹配現象。協同墮距在強制約束力量作用下存在著治理事務遞增與治理資源分散的抵牾，這反映出跨域環境治理互動關系的失衡與斷裂。更進一步，協同墮距是從協同內涵方面考量跨域環境治理內在制度邏輯與外在行為邏輯的張力與矛盾。

1.離散互動下的制度懸浮

現代國家建構是一個“破”與“立”復雜交織的過程。在此特定現實下，國家自主性被視為維系國家能力的關鍵變量。發展中國家尤其需要自主性來保障現代化建設的有序推進。國家自主性在當前中國跨域環境治理中的突出表現之一，便是黨政部門同社會、企業呈現離散互動的動態關系。跨域環境治理中的各個主體并非以個體的形式來實現互動，而更多是以角色的形式來參與互動，并表征為明顯的組織理性、角色規范和互動行為模式^［32］。受此影響，跨域環境治理難以激發組織行動中的內生主體性，容易出現回應錯位、資源內耗與條線張力，進而導致制度運行脫離治理場域實際，即制度懸浮。事實上，跨域環境治理制度運行只有同特定的場域結構相耦合，才能真正發揮治理效能，進而達到治理預期。一旦制度運行脫離了特定的社會基礎，試圖通過行政權力的強制嵌入改造基層社會，其必然遭遇規避與不服從，跨域環境治理也將因此而陷入失敗的境地^［33］。

2.同構壓力下的行為失調

有學者指出，中國政府職能在縱向配置上的總體特征可以被歸納為“職責同構”^［34］。依循職責同構的治理邏輯，政府機構設置表現為“上下對口、左右對齊”。不可否認，在歷史的洪流中職責同構的政府運行結構強化了“全能型”政府體系，并保證自上而下的政令暢通，但雷同的層級制組織結構卻也不利于社會結構的進一步分化和整合，它可能會引致地域空間的去社會化、市場社會的角色缺失等轉型陣痛。不僅如此，在壓力型體制下，黨政部門往往以各類考評考核指標為行動指南，具有創新性的治理模式被競相模仿和狂熱追逐。具體到跨域環境治理，受趨同、競爭與模仿等同構壓力影響，屬地黨政部門為實現政治認同與行動避責，通常會“以簡馭繁、刪繁就簡”，力圖在“關注”與“應付”的回應性譜系之間進行游移和轉換。其結果是社會與市場處于權力控制與提供服務的光譜之間，在去傳統化趨勢下極大地影響著思想的“主體性覺醒”和行動的持續性參與。

五、結論與討論

本文提煉出了一個描述跨域環境治理協同特征的概念——差序協同，它指涉跨域環境治理多元主體協同的非均衡性特征以及這種不均衡性對政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系造成的隱憂。一方面，筆者從跨域環境治理知識生產者與接受者的二分關系以及權力/權利結構中主體之間的相互作用這兩個角度闡釋了差序協同的發生邏輯。另一方面，我們通過分析跨域環境治理差序協同造成的風險隱憂，發現這場從政府到企業、民間多層面不斷迭代的“急行軍”仍然缺乏組織引導的結構性力量，容易出現跨域環境治理主體的行動延遲，從而引發協同錯位和協同壁壘。政府權力的選擇性在場對社會公眾與環保NGO的權利形成反制，造成主體功能發揮應然與實然之間的墮距。坦率來講，社會應當對中國跨域環境問題具有更深切的知覺，唯此，才能補足上述“墮距”現象。

齊格蒙特·鮑曼認為，隨著現代化的發展，我們正在進入流動的現代性之中，在其中，社會成員開展活動時所處的環境，在活動模式尚不及鞏固成為習慣和常規之前便已發生變化^{［35］（p.1）}。在流動的現代社會，如何實現社會團結成為事關跨域環境治理的現實議題。跨域環境治理的行為看似簡單，實質卻是一項跨部門、跨層級、跨區域的系統工程，具有涉及面廣、協調需求大等復合特征，并呈現為多主體互動博弈的格局。這意味著任何單一主體和單邊機制都無法實現全知全能的治理。考慮到社會轉型過程中國家治理方式的轉變，傳統的科層式治理面對跨域生態環境保護的時間迭代和空間延展極易出現權威消解、執行梗阻和落地偏差等問題^［27］。在單一制國家結構形式下，為邁向“收放自如，進退裕如”的國家治理高度，就當前我國跨域環境治理體系而言，我們應將政府、市場與社會視為一個抽象的連續體，在不同的空間尺度上構建超越地方利益且具有權威性的跨區域行政組織。因此，在極為緊迫的區域環境問題面前，政府組織結構需要做兩個向度的變革：一是政府內設機構的“再中心化”，即以精細化的職能厘定和動態化的跨部門協作為基礎，有效整合不同層級的政府和部門的資源，構建“寬職能、大部門”的跨域環境治理結構；二是政府權力結構的“去中心化”，即按照多元協作、分布共享和場景互動的要求，政府對其他治理主體進行增量化、制度性的賦權。在這一過程中，層級制的組織結構逐漸被具有開放性、協同性的網絡結構所取代，跨域環境治理的權力結構朝著扁平化方向發展。只有如此，跨域環境治理才能既不破壞自上而下的權威，又能實現自下而上的意愿表達。由此，一個去中心化的政府組織結構不僅是政府內設機構的漸進調適的結果，還是民主與效率相互補充與協調的表現。

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［責任編輯：賈雙躍］

Differential Order Collaboration：The Cooperation Schema of Multiple Subjects in Cross-Domain Environmental Governance

Yang Xu¹， Gao Xiangbo²

（1.Tongji University， Shanghai 200092; 2.Zhengzhou University， Zhengzhou Henan 450001）

Abstract：Chinese modernization is a modernization in which human and nature coexist harmoniously. As Chinese modernization advances in depth， crossdomain environmental governance is characterized by a differential network structure and hierarchical action logic nested in circles under the complex model of subject interest relationships， that is， the “differential order collaboration” model. From the perspective of the deterritorialization process that environmental pollution is undergoing from local to widespread， differential synergy is not only derived from the separation of “producers” and “recipients” of crossdomain environmental governance knowledge， but is also attributed to the interactive relationship between the subject and object of internal power. Affected by this， cross-domain environmental governance can easily fall into the barriers and ruts of “overintensive governance and idle pilots” as well as “institutional suspension and behavioral imbalance”， which constrains the transformation of institution into efficiency and leads to “partial effectiveness and overall failure”as well as“organized irresponsibility”. In order to move towards a level of national governance that is “free to move， to move forward and retreat with ease”， current crossdomain environmental governance system in China must regard the government， market and society as an abstract continuum， and use chain thinking to resolve the dilemma of administrative substitution and autonomy uacancy.

Key words：differential order collaboration， environmental governance， regional governance， collaborative governance， a beautiful China