嵌入治理的激勵與培養：鄉鎮人事結構再生產機制研究

摘 要：鄉鎮人事結構是鄉鎮治理的深層基礎。面對鄉鎮的一線治理場景，行政包干的人事整合機制具有社會激勵與團隊培養的效應，賦予鄉鎮人事結構以靈活性。而人事分流拓展了鄉鎮干部激勵與培養的空間，且維系了人事結構的穩定性和公共性。鄉鎮人事結構再生產嵌入一線治理場景，實現了激勵、培養與治理的統一，從而適應了鄉鎮治理的現實需要。鄉鎮機構改革須立足鄉鎮治理情境，在推進鄉鎮治理機制創新時注重發揮鄉鎮干部的主體性和能動性，優化鄉鎮人事結構，激發鄉鎮治理活力。

關鍵詞：鄉鎮治理；行政包干；人事流動；一線治理；人事結構

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）01－0075－12

一、問題的提出

（一）鄉鎮治理的體制與機制

在中國政權組織體系中，鄉鎮政府屬于最低層級，黨和國家的涉農政策需要通過鄉鎮政府推進和落實，鄉鎮治理因而具有至關重要的意義。取消農業稅以后，鄉鎮政權逐漸由“汲取型”向“懸浮型”轉變^［1］，鄉鎮機構改革日益成為學界和政策部門關注的焦點。黨的十八大進一步提出國家治理體系和治理能力現代化的命題，因此，提高鄉鎮治理能力關乎鄉村治理秩序，也是國家實現有效治理的重要基礎。學界關于鄉鎮治理的研究頗為豐富，這些研究主要包括兩個方面，分別是鄉鎮治理體制研究和鄉鎮治理機制研究。

鄉鎮治理體制研究關注鄉鎮政權在中國國家治理體系中的位置、困境和走向。在國家行政體系中，鄉鎮政權的機構設置遵循“職責同構”的原則^［2］。壓力型體制下的鄉鎮政權面臨權責失衡，這極大地影響了基層治理效能^［3］。趙樹凱認為，基層治理危機具有深刻的體制根源，進入21世紀以來，鄉鎮在政府體系中的位勢發生重要變化，“重新集權化”加劇了基層政府與上級政府和基層民眾之間的緊張關系^［4］。對此，有研究者認為，服務型的鄉鎮政府是鄉村治理轉型的方向^［5］，且強調權責均衡配置對于服務能力的重要性^［6］。吳金群認為，鄉鎮在總體上依然缺乏科學的治理結構、規范的議事規則、合理的服務流程、全面的監督機制、有效的激勵手段和嚴密的財政制度，因而須進一步提升鄉鎮治理的制度化水平^［7］。孫柏瑛根據東部沿海地區“強鎮擴權”的經驗探究了行政分權與基層政府責任導向的關系^［8］。總體來看，鄉鎮治理體制研究聚焦于鄉鎮政權與國家政權組織體系的關系，認為鄉鎮治理中的問題源于鄉鎮有限的制度化水平，進而凸顯了鄉鎮體制轉型的制度化方向。

鄉鎮治理機制研究致力于探討鄉鎮政權在有限治理資源約束下的治理策略與治理方式。這些研究普遍視鄉鎮政權為能動的治理主體，具有“政權經營者”的屬性^［9］。李祖佩考察項目下鄉過程后發現鄉鎮政府的自利性逐漸凸顯，并導致基層治理面臨新的困境^［10］。歐陽靜認為鄉鎮政權運作具有策略主義的特點^［11］。程同順認為國家對鄉村社會的選擇性支配塑造了鄉鎮治理的內生邏輯，導致鄉鎮“選擇式”治理，鄉鎮運行偏離“制度文本”的軌道，生成了鄉鎮運行的“后臺文本”，即“中心工作”機制^［12］。徐曉軍認為鄉鎮政權組織在運作中實際存在兩種機制，即外在的系統性的科層制機制和潛在的網絡性的網絡制機制，這兩種機制體現了鄉鎮治理實踐中的創造性變通^［13］。此外，顏昌武從財政的視角討論了鄉鎮政府的“編外用工”現象，揭示了“謀生式”的行政邏輯^［14］。總體而言，鄉鎮治理機制研究反映了鄉鎮政權與鄉村社會的緊密關聯，凸顯了鄉鎮政權的主動性和靈活性。

治理體制和治理機制的研究分別呈現了鄉鎮治理的制度邏輯與實踐邏輯，二者分別聚焦于鄉鎮治理的制度化與有效性。其中，鄉鎮治理體制研究偏重于層級間的權責配置，鄉鎮治理機制研究則偏重于實踐中的治理策略。但無論是治理體制還是治理機制的研究均局限于治理結構的視角，即將治理視為一個遵循制度規則、面向治理對象的權力實踐過程，忽視了治理體制和治理機制的組織方式和運作媒介——人，進而割裂了鄉鎮研究的整體視野，容易陷入制度化與有效性之間的沖突。尤其是在理性科層制的映照下，人的關系、情感、思想通常被視為治理體制中的不穩定因素，人因而主要是激勵對象。對于人的這種角色設定顯然遮蔽了治理機制運作的制度根源。事實上，制度與實踐、體制與機制存在著相互轉化的關系，而人是制度轉化為實踐、體制與機制聯動的媒介。為此，需要從治理結構深入到人事結構的層次，重新發掘人事結構的治理效能，從而深化鄉鎮治理研究。

（二）鄉鎮研究視野的擴展：從治理結構到人事結構

關于中國基層政府的研究大多從編制管理的角度探討干部配置，從政治晉升的角度探討人事激勵，其制度主義的視角在一定程度上遮蔽了鄉鎮作為基層政權的獨特性。現實中鄉鎮機構嚴格遵循編制規定運行的情況并不常見，而“混編混崗”的非正式狀況非常普遍，這意味著研究者不應將視野局限于正式組織結構，而應將其延伸到組織結構中的人。事實上，從西方公共行政的理論傳統來看，科層組織具有兩面性：一方面，在韋伯的科層制模型中，作為治理主體的人遵循著正式組織的制度角色，呈現“事本主義”的行為邏輯；另一方面，人際關系理論揭示了隱藏在正式組織結構內的非正式互動的實質，即良好的人際關系是組織有效運行的重要條件，該理論凸顯了人本身的重要性。然而，人際關系學派基于其先在的人性假設，主要聚焦從組織環境中抽象出來的個體的人，其結果是，對于科層組織中正式因素與非正式因素之間復雜的交互作用缺乏研究。因此，雖然人際關系學派發掘了組織成員行為中的情感屬性，卻并不能將其置于具體的組織結構之中考察^{［15］（pp.21-23）}。在中國的政治社會語境中，游離于組織正式結構之外的“關系”難免遭遇污名化。相對于治理結構而言，人事結構是一個更具包容性的概念，擴展了鄉鎮治理研究的視野。

有研究已經發現，基層人事激勵存在著非制度性的隱性階序流動形式^［16］，并形成了公務員、事業編與編外用工共同構成的三元人事結構^［17］。人事結構不再局限于組織的科層運作邏輯。基于黨管干部的原則，中國干部制度具有與西方理性科層制不同的邏輯體系，它是中國社會主義國家治理的一種獨特資源。從治理結構向人事結構的研究轉向要求我們正視鄉鎮政權運行中的非科層化因素，并以治理主體即鄉鎮干部為核心理解鄉鎮治理邏輯。在這個意義上，鄉鎮干部不僅是科層制視野中的“制度人”，而且是鄉鎮機構中的“社會人”和黨群關系中的“政治人”。因此，鄉鎮治理研究應超越“事本主義”的行為邏輯，將鄉鎮干部視為能動主體，以彰顯鄉鎮人事結構的豐富性、可塑性和流動性。

鄉鎮政權是縱向科層體制的末端層級，而且其因直接面對基層社會的結構性位置而具有獨特的社會學特征，因而也凸顯了人事結構研究的緊迫性和必要性。干部是鄉鎮人事結構的基本要素，鄉鎮治理主要體現為鄉鎮干部的協同工作過程。因此，從人事結構的角度研究鄉鎮治理是超越體制與機制分野并揭示鄉鎮治理整體性邏輯的內在要求。在人事結構的視野下，治理是人的行為的組織、動員、集聚和整合，它不是簡單的治理體制的制度運作抑或治理機制的策略性實踐，而是貫穿著對鄉鎮干部的激勵與培養。其中，激勵和培養分別指涉鄉鎮干部的動力和能力，它們是鄉鎮治理有效的基本條件。若脫離治理的實踐場景，可能導致動力脫嵌化和能力空洞化。這樣一來，鄉鎮治理過程始終伴隨著鄉鎮人事結構的再生產，鄉鎮干部的激勵和培養嵌入鄉鎮治理的程度決定了鄉鎮治理的能力。

為了擴展鄉鎮研究視野，本文立足鄉鎮政府的體制位置和鄉鎮治理的一線情境，在人事結構的層面探究治理主體的塑造機制和配置邏輯，旨在揭示鄉鎮有效治理的深層基礎，進而為鄉鎮機構改革提供政策啟示。具體而言，鄉鎮人事結構再生產主要體現為鄉鎮干部的橫向整合與縱向流動兩個維度，二者在實踐中相互交織，相輔相成，維系了激勵、培養與治理的統一。本文的經驗材料主要來自于2019年5月在湖南中部S縣兩個鄉鎮（N鎮和C鎮）的田野調研。在長期鄉鎮治理實踐中，S縣探索出了鄉鎮干部優化組合的常態機制，有意識地將鄉鎮政權的非正式特征納入有效治理的機制設計，從而提供了理解鄉鎮人事結構的經驗視野。其中，N鎮是S縣的城關鎮，承接了縣政府70%的項目，而C鎮則是一個相對偏遠的純農業鄉鎮。在縣域治理體系中，N鎮與C鎮雖然區位條件存在差異，但在鄉鎮治理實踐中的人事結構運作卻呈現相似的原則。本次調研主要關注鄉鎮運行模式，通過半結構式的訪談獲取資料，訪談對象包括鄉鎮領導班子成員、中層干部、普通工作人員以及村干部，每個受訪者的訪談時間一般在2～3個小時，以便我們深入了解鄉鎮治理的實踐邏輯。

二、鄉鎮治理的“一線”特征

鄉鎮政權是國家科層體制與鄉村社會的“接點”，由于直接面對鄉村社會，鄉鎮治理具有一線治理的特征，這在客觀上影響了鄉鎮政權的制度化程度。S縣屬于中西部地區的農業縣，其農村社會的底色和財政資源限制強化了鄉鎮治理場景的一線特征，這意味著鄉鎮需要在非常有限的治理資源約束之下應對大量不規則的、連帶性的治理事務。鄉鎮人事結構再生產因而嵌入一線治理場景。在這一部分，筆者將著力于呈現鄉鎮治理的一線特征，然后以此為基礎論述鄉鎮人事結構再生產機制。一線情境具有問題導向和壓力衰減的顯著特征，這影響了科層化運作的治理效能。具體而言，問題導向凸顯了群眾工作能力和問題解決能力的重要性，而壓力衰減體現了鄉鎮機構內部干部動員的必要性。

（一）問題導向

鄉鎮治理具有鮮明的問題導向特征。問題導向與程序主義相對，它是指在具體工作中以問題的應對和落實為中心。問題導向的治理邏輯傾向于軟化鄉鎮政府內部的職責邊界。當上級各條線的工作匯集到鄉鎮時，雖然鄉鎮有部門的劃分，但因涉及具體工作的推進落實，各就其位的工作模式必然導致有限治理資源的分散，影響鄉鎮治理績效。同時，轉型期鄉村社會中涌現的問題具有偶發性、連帶性和模糊性特征，且越來越多地溢出村莊治理層面并進入鄉村治理視野，而其中一部分事務難以被清晰地納入科層體制。更重要的是，按部就班的科層治理難以克服部門利益沖突，部門之間的推諉可能錯過將矛盾化解在基層的最佳時機，導致矛盾擴大化和問題復雜化。可見，鄉鎮政權的處境是“退無可退”，國家政策要落地，農民訴求必須回應。對此，鄉鎮通常集中有限人力物力進行攻堅，形成“中心工作”模式。問題導向凸顯了鄉鎮干部的能動性和差異性對鄉鎮治理的重要意義。其中，干部的能動性依賴于激勵模式，而干部的差異性依賴于培養模式。能否識別和發現不同類型的干部，并將其放置到合適的崗位，進而充分發揮干部的能力，對于鄉鎮治理具有重要意義。

（二）壓力衰減

鄉鎮政權處于“壓力型體制”^［18］的末端，自上而下的壓力在鄉鎮集聚，導致治理權責的非均衡配置。鄉鎮內部的壓力傳導也存在一個壓力衰減的鏈條，即“黨委書記—鎮長—其他班子成員—中層干部—普通干部”，壓力逐漸減弱，并漸趨于無。壓力衰減源于鄉鎮干部職位、身份的差異，尤其是公務員、事業編的身份差異顯著地影響壓力分配。壓力衰減效應意味著鄉鎮治理不宜過度依賴自上而下的政治壓力。鄉鎮黨委書記承接的壓力需要通過特定機制轉化為其他鄉鎮干部的動力，其具體機制主要有三種，即政治激勵、經濟激勵和感情激勵。政治激勵即政治晉升。政治前途是強激勵，但鄉鎮公務員數量較少，事業編干部數量較多，大部分鄉鎮干部實際上缺乏政治晉升空間，這限制了政治激勵的適用范圍。經濟激勵大體包含基于量化考核的工資待遇和靈活的獎勵補助兩種形式，但鄉鎮的財政條件和政策規定限制了經濟激勵的操作空間。感情激勵雖然是重要的“潤滑劑”，但不足以承載鄉鎮工作持續推進的巨大壓力。由此可見，壓力衰減限制了壓力型體制的激勵效果，鄉鎮需要探索制度之外的機制創新，以重塑鄉鎮干部的治理動力。

（三）“一線治理”的情境屬性

一般而言，縱向的國家治理體系要求治理體制的穩定性，自上而下的“條條專政”是“大一統”格局的制度基礎。但若深入到基層一線的治理情境，治理體制往往蘊含了機制延展的空間。一線治理需要面對群眾，解決具體問題^［19］。越是處于一線情境，治理的資源約束越大，越要在既定體制之外進行機制創新。鄉鎮最重要的治理資源是人，發掘鄉鎮人事結構的治理效能是“一線治理”情境的必然要求。在這個意義上，鄉鎮人事結構的靈活性不宜被簡單歸結為“控制權”的弱化或者缺失。一線治理情境中的機制創新要求激發鄉鎮干部的能動性，而干部的心態、偏好和能力共同決定了治理績效。對此，案例1中C鎮黨委書記的看法很具有代表性。

案例1 C鎮黨委書記LDM認為：“一個單位肯定要有規矩，能保證人到，卻不一定能保證心到。首先要有制度，其次是心甘情愿，千方百計地做事。正向激勵比負面績效的效果還要好一點。一個單位還是要爭先創優，這樣才能更有活力，否則就沒有朝氣。人都有個逆反的心態，那些東西用多了，大家就只是完成任務，破罐子破摔。心態不平衡，行動會走向反面。不能總是把負面的東西強調得過多。單位與企業還是不一樣，企業就是有個客觀標準，合格或者不合格，但我們是做人的工作，而非做事的工作，村里的事，要我去就去，不處理，或不用心處理，就意味著沒有帶上一份責任。鄉鎮工作，不宜用過度量化的東西去衡量。績效考核，不應成為一種主流。即使面對同一個矛盾，對能力有差異的人來說，矛盾復雜程度也不同，有的即使黨委書記出面也處理不好。鄉鎮工作不能絕對量化，要激發責任，使干部千方百計做好，而不是一味追求做完。制約處罰短期可以立竿見影，時間長了，無形中就會引發大家的負面情緒。他不會認為是個人不對，而會認為是有人在故意找茬。”

問題導向和壓力衰減定義了鄉鎮治理模式。在一線治理情境中，作為治理主體的鄉鎮干部需要發揮能動性，開展群眾工作，解決群眾問題。直面群眾的治理場景淡化了鄉鎮干部的職責差異和等級差序，凸顯了鄉鎮干部的內在治理動力與自主治理能力的重要性。因此，運作于科層體制與鄉村社會之間的鄉鎮政權需要調控人事結構，從干部激勵和培養的角度賦能治理實踐，以突破鄉鎮政權面臨的體制約束。在鄉鎮機構運行過程中，鄉鎮人事結構調控的機制主要有二，分別是橫向的行政包干和縱向的人事分流。其中，前者側重于鄉鎮干部的整合，后者側重于鄉鎮干部的分流。行政包干和人事分流共同塑造了嵌入治理的培養和激勵機制。

三、人事整合機制中的激勵與培養

依據“上下對齊”的原則，鄉鎮政權的組織架構呈現科層制形式，然而直面一線的治理情境模糊了鄉鎮干部的制度化分工格局，因而限制了科層治理的有效性。如何根據復雜多變的治理事務配置干部，充分發揮鄉鎮干部的有限力量，是鄉鎮實現有效治理的關鍵。在這一部分，筆者結合在湖南省S縣的田野經驗分析行政包干的人事結構整合機制，揭示其中蘊含的激勵效應和培養效應。在本文中，行政包干是指鄉鎮黨委向鄉鎮干部發包工作內容，且根據工作內容配置鄉鎮干部的工作機制和組織現象。行政包干源于“行政發包制”^［20］這一經典概念^①。關于行政發包制的研究具有兩個鮮明特征：一是行政發包主要聚焦層級之間（尤其是中央和地方之間）而非層級內部的權責配置關系；二是行政發包制側重于事權分配，對于行政發包背后的人事結構關注不足。在這一部分，筆者旨在探索行政發包過程中的干部配置邏輯，從鄉鎮工作的動力和能力出發探究人事結構的整合機制。

（一）行政包干的人事整合意涵

行政包干不僅是鄉鎮常態化治理的方式^［21］，而且是鄉鎮人事結構重組的過程。在鄉鎮組織結構中，鄉鎮黨委是工作任務的發包方，鄉鎮干部則是承包方，且根據不同類型的工作內容形成團隊化的承包模式。從湖南省S縣的田野經驗來看，行政包干體現為鄉鎮干部圍繞特定治理內容進行優化組合的過程。調研所在的N鎮與C鎮每年年初都會發布干部優化組合和精細化管理實施方案，其目的是轉變機關干部工作作風，提高服務質量，最大限度地激發干部潛力，充分調動干部工作熱情和工作積極性，在全鎮范圍內形成干事創業的氛圍。該方案基本操作方式是根據鄉鎮工作特點將鄉鎮工作劃分為“線”“片”“塊”，并以此為基礎重新配置鄉鎮干部，“線”“片”“塊”成為事實上的承包單元。行政包干的基本原則是“雙向選擇，一人一崗，特殊崗位，特殊考慮”^②。筆者通過整理N鎮2017年的干部優化組合和精細化管理實施方案的內容，形成如表1所示的基本模式。

行政包干改變了科層體制下人、事、財等治理資源的配置模式，重構了鄉鎮的治理結構與人事結構。如表1所示，鄉鎮以“片”“線”“塊”為單元重新組合干部，且在此基礎上重構了鄉鎮工作考核的架構。調研所在的N鎮實行兩種干部考核方式。第一種是層次考核。各“線”“片”“塊”根據其與黨委政府簽訂的目標責任狀制定本單元的目標管理考核細則，并負責對本“線”“片”“塊”所有工作人員進行考核。第二種是百分制考核辦法。操作方式是，對各“線”“片”“塊”的考核按照標準分100分計算，年終考核依據各單元職責范圍內工作的完成情況計分；對個人的考核按照標準分100分計算，年終考核依據個人所負責工作的完成情況，由各“片”“線”“塊”分別考核計分；若“片”的工作不力，直接扣除“片”的考核分，若各村工作不力，則先扣除各駐村干部考核分，年底根據各片的村莊數按比例折算后核減該片考核分。在上述承包單元中，“塊”維持了鄉鎮制度結構的穩定性，以便承接治理體制中自上而下分配的工作任務；而“線”和“片”則屬于鄉鎮治理機制創新的產物，即根據鄉鎮一線治理的現實需要配置鄉鎮干部，體現了人事結構調控的靈活性。

首先，“線”凸顯了以重點和難點工作為中心的承包模式。例如，表1所示的重點項目、計劃生育等工作，均是特定時期的重點和難點。鄉鎮黨委根據不同工作的特點、要求和不同鄉鎮干部的意愿、能力，匹配相應干部并組成治理團隊，通過將一些難點和重點事務打包給這個治理團隊，形成專項化的承包方式。工作經費通常以包干的方式撥付，“片”和“線”在經費使用上具有較大的自主權。隨著某項工作終結，原有的治理團隊解散。例如，清收不良貸款線是N鎮2017年的一項臨時性工作，2018年鄉鎮黨委便不再對其作安排。

其次，“片”凸顯了以村莊工作為中心的承包模式。如表1所示，劃片其實是按照屬地原則對鄉鎮全面工作進行具體分解的過程：每個村設置1～2名駐村干部，每個片設置1名片長，另有分管領導（通常由副鎮長兼任）和聯系領導（通常由黨委委員兼任），從而形成一個以村為中心的治理團隊，承包屬地村莊的治理事務。

以“線”“片”為基礎的行政包干改變了“塊”的組織模式，“塊”的人員配置融入了干部自身的意志和黨委政府的意圖。在N鎮干部的優化組合過程中，僅1/3左右的干部從事業務工作，其他干部則進入“線”和“片”，這擴展了鄉鎮干部的配置空間。

以“線”“片”“塊”為單元的行政包干機制重構了鄉鎮干部的關聯模式和利益結構，具有人事整合的政治社會學意義。由于人崗匹配不再被鎖定于剛性的制度規定，而是根據干部工作動力、能力進行靈活配置，這便軟化了科層制的等級關系，使鄉鎮治理結構向一線環境敞開。鄉鎮人事結構的優化適應了鄉鎮治理的問題導向和壓力衰減的特點，具有顯著的激勵效應和培養效應，從而奠定了鄉鎮有效治理的基礎。

（二）行政包干的干部激勵效應

鄉鎮政權面臨著治理資源的硬約束，監督下鄉和制度下鄉進一步壓縮了鄉鎮內部的激勵空間。在此情況下，鄉鎮干部的身份差異與工作崗位的制度分割可能被固化為惰性的治理體制。鄉鎮一線治理情境構造了鄉鎮內部的激勵空間。鄉鎮干部有不同特點和風格，因此人、崗的有效匹配是調動干部工作積極性的重要前提。行政包干彰顯了以崗位為中心、以團隊為載體的干部配置原則，即“通過崗位的重要性來組合干部，通過崗位的區別來激勵干部”^③。因此，行政包干的激勵效應主要體現在以下兩個方面：一是人與崗位的有效匹配，尤其是通過特定工作內容調動“天花板干部”；二是人與人的有效匹配，進而實現不同身份、層級干部的整合。

首先，行政包干是一種以特定工作事務為中心的人崗匹配模式，它通過人與崗位的有效配置釋放激勵效應。不同干部的偏好、風格與工作方式并不相同。根據干部特點匹配工作內容，可以突破鄉鎮體制性激勵資源的不足，這尤其體現在對“天花板干部”激勵手段的創新方面。在鄉鎮政府中，一些從基層崗位成長起來的干部因年齡（如超過35歲）、身份（如事業編）的限制而喪失晉升機會，逐漸成為“天花板干部”（俗稱“老油條”）。不過，因長期在鄉鎮基層工作，熟悉當地鄉村社會政治情況，他們積累了豐富的地方關系網絡，是鄉鎮結構性權力的重要節點^④，且擅長處理一線工作和群眾工作。體制的邊緣性與結構的中心性的雙重處境意味著他們從“老油條”向“老鄉鎮”的轉變具有必要性和可能性。例如，各工作線的辦公室主任、各工作片的片長往往在鄉鎮治理中處于舉足輕重且頗受領導重視的“中層崗位”，這些崗位也為他們發揮結構性權力提供了廣闊平臺。

案例2 N鎮人大主席LLQ，今年57歲，由于資歷老，在當地積累了廣泛的社會關系，這幾年被鄉鎮黨委安排主抓征地拆遷重點線的工作。重點線的工作非常繁忙，且直接面對拆遷中的利益沖突，工作難度不小。LLQ的工作動力主要有兩個方面：一是參與重點線其實是服務于縣里項目，縣里相關指揮部會撥付不少工作經費，這些工作經費由重點線干部自主支配；二是有一批愿意跟隨并支持他的干部，他能夠在工作中贏得認同和尊重。如在N鎮人稱“武哥”的LWC，從部隊的正營級干部轉業回到地方，目前即跟隨LLQ參與重點線工作，并擔任重點項目辦公室主任。談及LLQ，LWC對其頗為欣賞，認為他工作能力強，有擔當，很值得尊重。

其次，行政包干機制在一定程度上模糊了公務員與事業編干部的身份差異，以治理事務為導向的干部配置模式強化了治理團隊的利益共享和責任連帶，形成“責任—利益—情感”的治理共同體。其中，利益共享（如基于自由裁量權的剩余經費分配）具有正向激勵效應，而責任連帶則促進了鄉鎮組織內部的壓力傳遞。團隊成員之間的默契和信任有助于簡化一線治理情境中的工作關系，降低組織與協調的成本。而且，治理團隊是鄉鎮干部社會性價值（諸如“面子”）的重要支撐：團隊成員的工作能力越強，越能夠增加團隊的榮譽和利益，進而獲得團隊的認可和領導的重視，從而進一步激發其工作的積極性。

案例3 N鎮的片長XB在談及其駐村工作時說道：“片里的干部是跟著人走的。他們知道我的性格，如果駐村干部辦事拖拉，我就會批評他，并強調我是對事不對人。私底下，隔三岔五吃飯聊天談感情，從來不談工作。這樣的話，工作也干了，玩也玩到了，氣氛很好。我干工作也不愿落后，也有上進心！重要的是交心，和駐村干部的關系融洽了，做事就容易了。”此外，片長還需要處理和鄉鎮領導的關系，“片長跟著領導走，類似于‘大遷徙。這并不是拉幫結派，而是為了相互熟悉，便于開展工作。每個領導的風格不同，環境是次要的，人才是主要的，累一點無所謂。例如，之前的掛點領導HBN，我沒把他當領導看，他也沒把我當下屬看，隨意一點，能做的工作我就做了。”

可見，行政包干機制懸置了鄉鎮干部的制度身份，凸顯了鄉鎮干部作為人的社會性，從而強化了鄉鎮干部的社會性激勵。人與崗位的匹配彰顯了工作能力的重要性，是人與人匹配的基礎。談及干部優化組合的作用，C鎮黨委書記認為：“實際工作會體現出每個人的特長和實際能力，基于此做出適當的調整，便于開展工作。比如說，民政辦是個好部門，大家都想進去，所以編制多，但實際工作中不需要那么多工作人員。而且，把工作能力強的都放進去，會使他們工作能動性發揮不出來，而有的部門又缺乏有能力的人。所以，要各盡其能，各盡其用，服從全盤工作的需要。大多數人愿意調整，因為挑重擔，做骨干，從面子上也多了一份光榮，從發展潛力上，領導也首先考慮能做事的人。”這樣一來，行政包干避免了鄉鎮黨委過于細致具體地介入一線治理，向治理團隊的放權調動了干部的主動性和積極性。

（三）行政包干的干部培養效應

鄉鎮干部常戲稱自己為“萬金油”“多面手”。在一線治理中，情況復雜多樣，群眾形象各異，鄉鎮干部是否具有獨當一面的工作能力在很大程度上決定了鄉鎮治理的成效。反觀鄉鎮干部群體特征，進入21世紀以后，鄉鎮干部來源發生了根本變化，具有豐富群眾工作經驗的村干部進入鄉鎮工作的渠道越來越窄，而大中專院校畢業的年輕人開始越來越多地進入鄉鎮工作。然而，這些年輕人缺乏基層工作經驗，需要經歷一個培養與成長的過程。科層體制對干部的要求是按部就班，但鄉鎮治理成效不僅取決于業務水平，更取決于他們的矛盾處理能力和溝通協調能力，這是一線治理不可或缺的基本素質。

行政包干機制構造了鄉鎮干部的培養基礎和成長路徑，具體體現在以下兩個方面。一是行政包干機制打破了科層制下鄉鎮人員的部門分割狀態，縮小了鄉鎮干部與鄉村社會和基層群眾的距離。相對于業務工作而言，“線”和“片”的工作均需要深入群眾，直面矛盾。“工作是慢慢干出來的”，在面對群眾和處理矛盾的過程中，年輕鄉鎮干部逐漸了解農民的訴求，學習農民的語言，理解農民的心理，把握農民的表達方式，從而習得群眾工作方法。二是行政包干構造了“傳幫帶”的治理共同體。上文中述及的“片”“線”“塊”等治理團隊通常由不同年齡和資歷的干部搭配組合而成，具有“以老帶新”“現場教學”的干部培養效應。因此，治理共同體兼有“師生共同體”的色彩。通過將“教學”過程置入復雜具體的一線情境，有助于促進基層治理實踐經驗的傳遞。治理團隊的責任捆綁和利益連帶激發了“老鄉鎮”培養干部的動力，因為只有提高團隊成員的工作能力，形成干部梯隊，才能有效分解治理團隊的工作壓力。

案例4 2017年，C鎮黨委書記安排進入鄉鎮不久的年輕公務員下村擔任副片長，有意鍛煉這些年輕干部的矛盾化解能力。對于近年來入職的定向選調生，鄉鎮黨委書記尤其重視培養他們的群眾工作能力和矛盾化解能力。鄉鎮黨委書記認為，“對于這些選調生而言，這是他們鄉鎮工作的第一站。由于是普通干部，群眾愿意向這些選調生表達真實感受，他們也可以最真實地理解鄉鎮，理解基層社會和農民。（此時）你自己的心態不一樣，老百姓的心態也不一樣，因此會留下深刻的烙印。在機關待久了，再下來，就是體驗生活，不是實際生活，中間就會隔一層膜”。

鄉鎮是干部成長的重要起點，鄉鎮治理績效不僅取決于干部激勵的強度，而且取決于干部的能力和素質。鄉鎮干部的“萬金油”屬性是鄉鎮一線復雜多變治理形勢的內在要求。可見，行政包干機制適應了鄉鎮的一線治理情境，構造了以問題化解為中心的治理平臺，培養了“接地氣”的鄉鎮干部，從而避免鄉鎮政權“懸浮”于鄉村社會之上。

四、人事流動機制中的激勵與培養

行政包干機制主要從“橫斷面”呈現了鄉鎮人事結構的整合邏輯。在中國干部流動體制下，鄉鎮人事結構還處于動態更替過程之中。鄉鎮有效治理不僅依賴于人事結構的整合，而且依賴于有序的縱向流動，人事流動因而是鄉鎮人事結構再生產需要面對的基本問題。公務員與事業編干部的身份差異導致人事流動路徑的分殊，造成流動者與沉淀者的分化，賦予人事結構以公共性和穩定性。人事流動嵌入鄉鎮治理實踐，人事流動的激勵和培養因而服務于一線治理需要，維系了激勵、培養與治理的均衡。

（一）人事流動中的結構分化

一般來說，鄉鎮政權是干部流動的起點。在年輕干部的職業生涯中，鄉鎮往往并非其久留之地。同時，中國干部選拔培養體系重視鄉鎮基層工作經驗，鄉鎮容易淪為一些干部晉升的跳板。其結果是產生“留不住人”現象。“留不住人”其實強調了鄉鎮干部流動的一面。若著眼于鄉鎮人事結構的整體視野，相當一部分鄉鎮干部也面臨著“上不去”的現象。關于鄉鎮干部流動性的兩種狀態其實是鄉鎮二元人事結構的表達。由于鄉鎮干部的身份差異，鄉鎮人事流動形成了兩條不同的軌道：一部分鄉鎮干部逐漸進入縱向政治晉升序列，而另一部分鄉鎮干部則徘徊在鄉鎮組織機構內部不同崗位之間。可見，鄉鎮干部流動存在著縱向流動與橫向流動的分野。

鄉鎮干部的身份差異是人事流動分化的制度基礎，而干部晉升提拔中的年輕化導向進一步加劇了人事結構的分化^⑤。在當前體制下，公務員擁有較大的政治晉升空間，主要體現為縱向流動，因而是“官”的主要來源。鄉鎮班子成員是公務員的主體，其他公務員則分布在諸如黨政辦、黨建辦、組織辦、扶貧辦等重要機構。事業編干部的政治晉升空間較小，主要體現為橫向流動，是“吏”的主要來源，主要分布于“七站八所”。以S縣N鎮的情況為例，該鄉鎮目前一共有180余名鄉鎮干部，其中公務員43人。這些公務員主要分為三種類型：第一類是班子成員13人；第二類是快要退休的老同志4人；第三類是年輕的公務員15人，大多分布在片區和重點線。截至2019年6月，N鎮已無30歲以上非副科級的公務員。這說明大部分年輕公務員都已經晉升為鄉鎮領導。事實上，鄉鎮年輕公務員進入副科級領導崗位并不存在多大難度，競爭性較低^⑥。事業編干部雖然可以通過鄉鎮人大選舉程序轉變為鄉鎮副科領導職務，但機會有限，難以在實質上影響公務員的縱向流動預期。當然，公務員與事業編差異化的流動路徑繞不開“片”和“線”等一線組織，因此，人事流動的分化塑造了行政包干的運作邏輯。

（二）穩定性與公共性：流動與分化中的人事結構調控

在人事流動過程中，鄉鎮人事結構逐漸形成流動者與沉淀者的分化，流動者逐漸向上晉升，而沉淀者主要在鄉鎮徘徊。人事流動促進了鄉鎮人事結構的更替，是維系鄉鎮人事結構穩定性與公共性的必要條件，構成了人事結構調控的載體。

首先，人事分流維系了鄉鎮人事結構的穩定。人事分流隱含了縱向流動機會有限的基本預設，這些沉淀下來的干部是鄉鎮治理的“基本盤”。一線治理情境要求鄉鎮干部堅持群眾工作路線，熟悉鄉村社會具體情況。如果鄉鎮干部的流動速率過快，流動人員過多，可能影響鄉鎮工作接續。可見，公務員和事業編流動路徑的分殊并不必然意味著人事結構的分裂，而是蘊含著鄉鎮干部各盡其能、各得其所的目標定位。一種有效的辦法是，盡可能將年輕公務員放入“線”“片”等治理團隊中，可將公務員的政治晉升動力導入一線治理的實踐過程。這種方式不僅向治理團隊注入治理動力，而且保持了治理團隊的有序更新，有助于平衡流動者與沉淀者的關系，維系鄉鎮治理結構的內在協調與持續優化。因此，鄉鎮人事結構調控需要兼顧干部的穩定性與流動性，在釋放干部流動之激勵效應的同時保持鄉鎮人事結構有序更新，避免鄉鎮人事結構斷裂。

案例5 XB是N鎮的片長，雖然屬于事業編，但擔任片長已經有五年時間。在訪談中，他說：“鐵打的營盤流水的官……鄉鎮的工作還要人一直干下去，不管是民情，還是老百姓，都是事業編的干部最了解。片長這個崗位很重要，就得有個競爭性，競爭的前提就是讓人產生欲望（政治的，經濟的），你（事業編干部）一項都不占，想甩（工作）都甩不掉！領導畢竟要走，工作還是要事業編的干部來做，我們永遠在鄉鎮，誰來交接？要培養更多的接班人，就要有競爭意識……事業編應該在公務員的治理之下做事。公務員來干片長，雖然累一點，但是值得，對他的晉升有幫助。像我們，就沒有那個主動性去干，不是為事業奮斗、心甘情愿的狀態。”

其次，人事分流維系了治理團隊的公共性。面向一線治理需求重組的治理團隊的自由裁量空間暗含治理風險。例如，治理團隊內部可能形成私人化的“庇護關系”，進而扭曲激勵效應，引發鄉鎮整體利益與團隊局部利益的矛盾。若作為承包方的治理團隊缺乏流動性，可能導致治理團隊的私人利益擴張，影響鄉鎮治理目標的落實。在人事分流過程中，公務員雖然扎根于一線治理團隊并參與群眾工作，但較強的政治晉升預期賦予其更超然于鄉村社會的姿態。從S縣兩個鄉鎮的情況來看，治理團隊的成員主要包含三類：一是黨政班子成員，擔任主管領導；二是工作線的辦公室主任或工作片的片長，負責日常工作協調；三是普通干部，擔任具體工作人員。在上述團隊結構中，公務員的政治晉升預期更強，傾向于講原則講政治；而事業編干部缺乏向上流動預期，深陷地方社會關系網絡，傾向于講人情講策略。二者共處于一個治理團隊且相互制衡，維系了治理團隊的公共性。

（三）在人事流動中培養與激勵干部

人事分流并非自然而然的過程，它以鄉鎮干部的身份差異作為制度基礎，且在鄉鎮治理實踐中展開，呈現為嵌入一線治理實踐的人事流動路徑。行政包干機制在一線治理情境中以工作線、工作片等形式再造了組織人事結構，形成或隱或顯、有虛有實的層次。人事流動是鄉鎮干部的能力培養過程，具有顯著的激勵效應。

首先，人事流動是干部培養的重要方式。一般而言，鄉鎮內部干部流動的理想軌跡大致如下。第一，黨政綜合辦是鄉鎮各個部門、鄉鎮與上級黨委政府及其部門、鄉鎮與下屬各村信息匯聚的節點，有利于年輕干部及時全面地了解鄉鎮的大體情況。第二，“片”和“線”是深度參與基層工作的重要平臺，干部能在接觸群眾的過程中培養矛盾化解、危機應對的工作能力和群眾工作方法。例如，在駐村階段，干部通常會在不同村莊、不同片區流動，逐漸了解不同村莊的情況、學會不同問題的應對方法。第三，部門站所負責人、片長、重點項目辦公室主任等中層干部職務。中層干部是鄉鎮治理結構中承上啟下的中堅力量。第四，屬于分管領導的黨政副職，需要基于治理形勢做出相關決策。根據分管工作的具體事項與類型，鄉鎮副職在干部流動序列中還可被進一步細分。

從調研情況來看，鄉鎮干部流動的現實軌跡更為復雜。其崗位間流動既包含橫向維度，也包含縱向維度，縱向流動過程中往往貫穿著橫向流動。人事流動的不同向度蘊含著不同的能力屬性。橫向流動旨在擴展鄉鎮干部的工作視野，通過接觸不同部門工作內容強化鄉鎮干部應對復雜情境的能力。縱向流動存在著顯著的層級差異，不同層級意味著不同的權力、資源和視野，自下而上的流動因而拓展了鄉鎮干部的統籌協調和臨機決斷能力。

其次，人事流動具有重要的激勵效應。一般而言，流動機會越大，所產生的激勵效應越強。如前所述，面對鄉鎮干部流動機會有限的約束條件，制造非制度化的流動層級，可擴大鄉鎮干部的流動預期，進而強化人事流動的激勵效應。當然，相對于縱向流動而言，橫向流動存在激勵效應內卷的問題。由于鄉鎮干部的身份差異，公務員的流動過程通常兼有橫向流動與縱向流動，流動的激勵效應最強；而事業編干部主要是橫向流動，甚至長期扎根一線工作崗位，縱向流動機會有限。在干部年輕化的用人導向之下，鄉鎮年輕公務員一般可以順利成長為熟悉基層情況、具有全局視野的副科級以上領導干部。鄉鎮干部的縱向流動機會越多，年輕公務員越有空間，越能激發其干事創業的積極性，鄉鎮干部也越有活力和能力。

案例6 C鎮黨委副書記ZHA談及對年輕干部成長心態變化的理解時講道：“在鄉鎮工作，心態很重要，（工作上的）抱負要跟著現狀一步步來，目標是要有的。剛進來時的心態是最活躍的，理想和目標是最大化的。慢慢工作5年之后，如果還停留在那個地步，心態會慢慢變化。按照現在的制度，5年要上一個臺階，否則，就會浮躁了……老油條（的想法是），反正就負責那些事，什么事都去做，萬金油，什么事都一樣的套路。”

上述案例中ZHA對于干部流動心態的總結說明了流動周期的激勵效應。“上一個臺階”即實現向上流動，進入更高層次的崗位，獲得新的視野與格局。習得新的角色認知與行為模式，有助于避免過早陷入“老油條”的工作狀態，這對于因各種原因錯過提拔機會的中年公務員同樣適用（如“45歲現象”）。“老油條”的典型特征是一線工作能力較強，但相對缺乏工作動力。可見，有限的縱向流動機會鎖定了人事流動的層次，由此形成的內卷式流動路徑容易孕育“老油條”心態。在這個意義上，人事流動存在著激勵效應的分化。要注意的是，人事分流嵌入行政包干的人事整合機制之中，后者在一定程度上彌合了人事流動中的激勵效應分化，“老油條”得以轉變為“老鄉鎮”。

五、結語：嵌入治理的激勵與培養

本文結合S縣兩個鄉鎮的田野經驗分析了鄉鎮人事結構的運作邏輯，行政包干與人事分流共同塑造了鄉鎮人事結構。其中，前者強調人事結構的整合面向，后者強調人事結構的分化面向，兩種面向均蘊含著干部培養和干部激勵的效應，從而使鄉鎮人事結構再生產服從于一線治理的現實需要。更重要的是，人事結構的整合與分化是相輔相成的：一方面，扎根于一線情境的人事流動維系了鄉鎮人事結構的穩定性和公共性，避免行政包干的整合機制蛻變為封閉性、私人化的關系網絡；另一方面，基于行政包干的人事整合機制為“老油條”發揮工作能力提供了合適平臺，在一定程度上緩解了干部流動中激勵效應的分化問題，維系了鄉鎮人事結構的有序再生產。

鄉鎮人事結構是治理結構的內核，決定了治理資源、治理責任在鄉鎮組織內部的配置格局。嵌入一線治理場景的人事結構調控充分釋放了治理動力和治理能力，形成激勵、培養與治理“三位一體”的結構。鄉鎮干部是鄉鎮治理的基本資源，鄉鎮干部的治理能力和治理動力直接影響鄉鎮治理效能，因而我們應重視鄉鎮干部的主體性和能動性。通過激活干部的主體性和能動性，鄉鎮基層政權可以在一定程度上突破其面臨的權責不匹配狀態，進而以靈活的機制創新釋放內在活力。

鄉鎮的一線治理情境塑造了鄉鎮人事制度改革方向，設定了鄉鎮人事結構的有效性標準，從而突破了專業化、即事化等科層制原則的束縛，這與機關部門的程序主義形成鮮明對照。因此，鄉鎮政府制度化水平的提高，并不必然等同于鄉鎮治理能力的提升，這是由鄉鎮政權在科層體系中的位置決定的。當前，由于鄉村社會正處于快速變遷過程中，新舊秩序機制的交替極大地加劇了鄉村治理內容的復雜性和異質性，鄉鎮政權能否有效應對，直接關系到鄉村秩序的穩定。過度依賴科層體制，并不能消化鄉村社會變遷過程中涌現的治理問題，反而可能導致這些問題的上移。在這個意義上，鄉村治理現代化應立足鄉鎮政權的現實情境，通過機制創新激發鄉鎮治理活力。在當前鄉村治理現代化過程中，地方政府熱衷于以程序規則為基礎、以技術治理為導向的制度創新，但這些復雜的創新制度在實踐中可能缺乏有效運轉的土壤^［22］，甚至限制鄉鎮人事結構調控的實踐空間，抑制鄉鎮治理活力。基于行政包干和人事分流的人事結構再生產機制突破了科層體制對于鄉鎮有限的干部人力資源的約束，適應了鄉鎮一線治理的現實需要，賦予鄉鎮治理以活力。在這個意義上，“三位一體”的鄉鎮人事結構勾連了治理體制和治理機制，靈活的治理機制維系了治理體制的效率，而穩定的治理體制則規定了治理機制創新和運作的政治方向。若缺乏靈活有效且富有彈性的人事結構，治理體制容易僵化，治理機制則可能陷入碎片化。因此，作為國家與鄉村社會的接點，鄉鎮需要重視人事制度層面的機制創新^［23］，從而激發鄉鎮干部活力，釋放鄉鎮治理潛能，堅持體制穩定性與機制靈活性的統一，這也是鄉鎮善治的應有之義。

注釋：

①從概念內涵來看，“行政發包制”與“行政包干制”兩個概念并無實質差異，研究者在相關討論中一般并未對此刻意區分。例如，張靜在《行政包干的組織基礎》一文中即混用了上述兩個概念。

②相關資料來自于N鎮辦公室文件“N鎮2018年干部優化組合方案”。

③相關資料來自于C鎮黨委書記的訪談資料（2019年6月1日下午）。

④結構性權力不同于體制性權力。體制性權力來自于自上而下的行政授權，結構性權力主要依賴于權力主體建構的關系網絡，后者決定了權力主體可以動員的真實力量。

⑤現實的情況更為復雜。事實上，在干部年輕化導向之下，年輕公務員得到提拔的幾率增加，其代價則是年紀較大的公務員的晉升機會被壓縮，導致“晉升天花板”的前置。

⑥當然，在官員晉升通道中，隨著層級的提升，官員政治競爭越來越激烈，晉升的機會越來越少。但是，如果局限于鄉鎮內部，“普通公務員—中層干部—副職領導—正職領導”的晉升路徑足以調動廣大年輕公務員的晉升預期。

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［責任編輯：李 堃］

Incentives and Cultivation Embedded in Governance： Research on the Reproduction Mechanism of Township Personnel Structure

Du Peng

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：Township personnel structure is the deep foundation of township governance. In the face of the front-line governance scenario of the township， the personnel integration mechanism of “administrative contract” has the effect of social incentive and team training， which gives the township personnel structure flexibility. The personnel diversion expands the space of incentive and training of township cadres， and maintains the stability and publicity of personnel structure. The reproduction of township personnel structure is embedded in the front-line governance scene， which realizes the unity of incentive， training and governance， so as to meet the practical needs of township governance. Therefore， the reform of township institutions should be based on the situation of township governance， pay attention to the subjectivity and initiative of township cadres when promoting the innovation of township governance mechanism， optimize the township personnel structure， and stimulate the vitality of township governance.

Key words：township management， administrative contract， personnel flow， front-line governance， personnel structure