嵌入治理的激勵與培養(yǎng)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)機制研究

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的深層基礎(chǔ)。面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一線治理場景，行政包干的人事整合機制具有社會激勵與團隊培養(yǎng)的效應，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)以靈活性。而人事分流拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部激勵與培養(yǎng)的空間，且維系了人事結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和公共性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)嵌入一線治理場景，實現(xiàn)了激勵、培養(yǎng)與治理的統(tǒng)一，從而適應了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)實需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革須立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理情境，在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制創(chuàng)新時注重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主體性和能動性，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理活力。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；行政包干；人事流動；一線治理；人事結(jié)構(gòu)

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）01－0075－12

一、問題的提出

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的體制與機制

在中國政權(quán)組織體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于最低層級，黨和國家的涉農(nóng)政策需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進和落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理因而具有至關(guān)重要的意義。取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸由“汲取型”向“懸浮型”轉(zhuǎn)變^［1］，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革日益成為學界和政策部門關(guān)注的焦點。黨的十八大進一步提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題，因此，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力關(guān)乎鄉(xiāng)村治理秩序，也是國家實現(xiàn)有效治理的重要基礎(chǔ)。學界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的研究頗為豐富，這些研究主要包括兩個方面，分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制研究和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制研究。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制研究關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在中國國家治理體系中的位置、困境和走向。在國家行政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的機構(gòu)設(shè)置遵循“職責同構(gòu)”的原則^［2］。壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨權(quán)責失衡，這極大地影響了基層治理效能^［3］。趙樹凱認為，基層治理危機具有深刻的體制根源，進入21世紀以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政府體系中的位勢發(fā)生重要變化，“重新集權(quán)化”加劇了基層政府與上級政府和基層民眾之間的緊張關(guān)系^［4］。對此，有研究者認為，服務型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的方向^［5］，且強調(diào)權(quán)責均衡配置對于服務能力的重要性^［6］。吳金群認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在總體上依然缺乏科學的治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范的議事規(guī)則、合理的服務流程、全面的監(jiān)督機制、有效的激勵手段和嚴密的財政制度，因而須進一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度化水平^［7］。孫柏瑛根據(jù)東部沿海地區(qū)“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的經(jīng)驗探究了行政分權(quán)與基層政府責任導向的關(guān)系^［8］。總體來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制研究聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與國家政權(quán)組織體系的關(guān)系，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的問題源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的制度化水平，進而凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制轉(zhuǎn)型的制度化方向。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制研究致力于探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在有限治理資源約束下的治理策略與治理方式。這些研究普遍視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為能動的治理主體，具有“政權(quán)經(jīng)營者”的屬性^［9］。李祖佩考察項目下鄉(xiāng)過程后發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性逐漸凸顯，并導致基層治理面臨新的困境^［10］。歐陽靜認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作具有策略主義的特點^［11］。程同順認為國家對鄉(xiāng)村社會的選擇性支配塑造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的內(nèi)生邏輯，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)“選擇式”治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行偏離“制度文本”的軌道，生成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行的“后臺文本”，即“中心工作”機制^［12］。徐曉軍認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織在運作中實際存在兩種機制，即外在的系統(tǒng)性的科層制機制和潛在的網(wǎng)絡(luò)性的網(wǎng)絡(luò)制機制，這兩種機制體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐中的創(chuàng)造性變通^［13］。此外，顏昌武從財政的視角討論了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“編外用工”現(xiàn)象，揭示了“謀生式”的行政邏輯^［14］。總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制研究反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的緊密關(guān)聯(lián)，凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主動性和靈活性。

治理體制和治理機制的研究分別呈現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度邏輯與實踐邏輯，二者分別聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度化與有效性。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制研究偏重于層級間的權(quán)責配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制研究則偏重于實踐中的治理策略。但無論是治理體制還是治理機制的研究均局限于治理結(jié)構(gòu)的視角，即將治理視為一個遵循制度規(guī)則、面向治理對象的權(quán)力實踐過程，忽視了治理體制和治理機制的組織方式和運作媒介——人，進而割裂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究的整體視野，容易陷入制度化與有效性之間的沖突。尤其是在理性科層制的映照下，人的關(guān)系、情感、思想通常被視為治理體制中的不穩(wěn)定因素，人因而主要是激勵對象。對于人的這種角色設(shè)定顯然遮蔽了治理機制運作的制度根源。事實上，制度與實踐、體制與機制存在著相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系，而人是制度轉(zhuǎn)化為實踐、體制與機制聯(lián)動的媒介。為此，需要從治理結(jié)構(gòu)深入到人事結(jié)構(gòu)的層次，重新發(fā)掘人事結(jié)構(gòu)的治理效能，從而深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究視野的擴展：從治理結(jié)構(gòu)到人事結(jié)構(gòu)

關(guān)于中國基層政府的研究大多從編制管理的角度探討干部配置，從政治晉升的角度探討人事激勵，其制度主義的視角在一定程度上遮蔽了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)的獨特性。現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)嚴格遵循編制規(guī)定運行的情況并不常見，而“混編混崗”的非正式狀況非常普遍，這意味著研究者不應將視野局限于正式組織結(jié)構(gòu)，而應將其延伸到組織結(jié)構(gòu)中的人。事實上，從西方公共行政的理論傳統(tǒng)來看，科層組織具有兩面性：一方面，在韋伯的科層制模型中，作為治理主體的人遵循著正式組織的制度角色，呈現(xiàn)“事本主義”的行為邏輯；另一方面，人際關(guān)系理論揭示了隱藏在正式組織結(jié)構(gòu)內(nèi)的非正式互動的實質(zhì)，即良好的人際關(guān)系是組織有效運行的重要條件，該理論凸顯了人本身的重要性。然而，人際關(guān)系學派基于其先在的人性假設(shè)，主要聚焦從組織環(huán)境中抽象出來的個體的人，其結(jié)果是，對于科層組織中正式因素與非正式因素之間復雜的交互作用缺乏研究。因此，雖然人際關(guān)系學派發(fā)掘了組織成員行為中的情感屬性，卻并不能將其置于具體的組織結(jié)構(gòu)之中考察^{［15］（pp.21-23）}。在中國的政治社會語境中，游離于組織正式結(jié)構(gòu)之外的“關(guān)系”難免遭遇污名化。相對于治理結(jié)構(gòu)而言，人事結(jié)構(gòu)是一個更具包容性的概念，擴展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究的視野。

有研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，基層人事激勵存在著非制度性的隱性階序流動形式^［16］，并形成了公務員、事業(yè)編與編外用工共同構(gòu)成的三元人事結(jié)構(gòu)^［17］。人事結(jié)構(gòu)不再局限于組織的科層運作邏輯。基于黨管干部的原則，中國干部制度具有與西方理性科層制不同的邏輯體系，它是中國社會主義國家治理的一種獨特資源。從治理結(jié)構(gòu)向人事結(jié)構(gòu)的研究轉(zhuǎn)向要求我們正視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運行中的非科層化因素，并以治理主體即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為核心理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理邏輯。在這個意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅是科層制視野中的“制度人”，而且是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)中的“社會人”和黨群關(guān)系中的“政治人”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究應超越“事本主義”的行為邏輯，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部視為能動主體，以彰顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的豐富性、可塑性和流動性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是縱向科層體制的末端層級，而且其因直接面對基層社會的結(jié)構(gòu)性位置而具有獨特的社會學特征，因而也凸顯了人事結(jié)構(gòu)研究的緊迫性和必要性。干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的基本要素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的協(xié)同工作過程。因此，從人事結(jié)構(gòu)的角度研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是超越體制與機制分野并揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理整體性邏輯的內(nèi)在要求。在人事結(jié)構(gòu)的視野下，治理是人的行為的組織、動員、集聚和整合，它不是簡單的治理體制的制度運作抑或治理機制的策略性實踐，而是貫穿著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵與培養(yǎng)。其中，激勵和培養(yǎng)分別指涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的動力和能力，它們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理有效的基本條件。若脫離治理的實踐場景，可能導致動力脫嵌化和能力空洞化。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程始終伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的再生產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵和培養(yǎng)嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的程度決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的能力。

為了擴展鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究視野，本文立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制位置和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一線情境，在人事結(jié)構(gòu)的層面探究治理主體的塑造機制和配置邏輯，旨在揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理的深層基礎(chǔ)，進而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革提供政策啟示。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的橫向整合與縱向流動兩個維度，二者在實踐中相互交織，相輔相成，維系了激勵、培養(yǎng)與治理的統(tǒng)一。本文的經(jīng)驗材料主要來自于2019年5月在湖南中部S縣兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（N鎮(zhèn)和C鎮(zhèn)）的田野調(diào)研。在長期鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐中，S縣探索出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部優(yōu)化組合的常態(tài)機制，有意識地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的非正式特征納入有效治理的機制設(shè)計，從而提供了理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗視野。其中，N鎮(zhèn)是S縣的城關(guān)鎮(zhèn)，承接了縣政府70%的項目，而C鎮(zhèn)則是一個相對偏遠的純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在縣域治理體系中，N鎮(zhèn)與C鎮(zhèn)雖然區(qū)位條件存在差異，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐中的人事結(jié)構(gòu)運作卻呈現(xiàn)相似的原則。本次調(diào)研主要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行模式，通過半結(jié)構(gòu)式的訪談獲取資料，訪談對象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子成員、中層干部、普通工作人員以及村干部，每個受訪者的訪談時間一般在2～3個小時，以便我們深入了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實踐邏輯。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的“一線”特征

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家科層體制與鄉(xiāng)村社會的“接點”，由于直接面對鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有一線治理的特征，這在客觀上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的制度化程度。S縣屬于中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)縣，其農(nóng)村社會的底色和財政資源限制強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理場景的一線特征，這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要在非常有限的治理資源約束之下應對大量不規(guī)則的、連帶性的治理事務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)因而嵌入一線治理場景。在這一部分，筆者將著力于呈現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的一線特征，然后以此為基礎(chǔ)論述鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)機制。一線情境具有問題導向和壓力衰減的顯著特征，這影響了科層化運作的治理效能。具體而言，問題導向凸顯了群眾工作能力和問題解決能力的重要性，而壓力衰減體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)內(nèi)部干部動員的必要性。

（一）問題導向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有鮮明的問題導向特征。問題導向與程序主義相對，它是指在具體工作中以問題的應對和落實為中心。問題導向的治理邏輯傾向于軟化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的職責邊界。當上級各條線的工作匯集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)有部門的劃分，但因涉及具體工作的推進落實，各就其位的工作模式必然導致有限治理資源的分散，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理績效。同時，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會中涌現(xiàn)的問題具有偶發(fā)性、連帶性和模糊性特征，且越來越多地溢出村莊治理層面并進入鄉(xiāng)村治理視野，而其中一部分事務難以被清晰地納入科層體制。更重要的是，按部就班的科層治理難以克服部門利益沖突，部門之間的推諉可能錯過將矛盾化解在基層的最佳時機，導致矛盾擴大化和問題復雜化。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的處境是“退無可退”，國家政策要落地，農(nóng)民訴求必須回應。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常集中有限人力物力進行攻堅，形成“中心工作”模式。問題導向凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能動性和差異性對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要意義。其中，干部的能動性依賴于激勵模式，而干部的差異性依賴于培養(yǎng)模式。能否識別和發(fā)現(xiàn)不同類型的干部，并將其放置到合適的崗位，進而充分發(fā)揮干部的能力，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有重要意義。

（二）壓力衰減

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于“壓力型體制”^［18］的末端，自上而下的壓力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚，導致治理權(quán)責的非均衡配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的壓力傳導也存在一個壓力衰減的鏈條，即“黨委書記—鎮(zhèn)長—其他班子成員—中層干部—普通干部”，壓力逐漸減弱，并漸趨于無。壓力衰減源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職位、身份的差異，尤其是公務員、事業(yè)編的身份差異顯著地影響壓力分配。壓力衰減效應意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理不宜過度依賴自上而下的政治壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記承接的壓力需要通過特定機制轉(zhuǎn)化為其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的動力，其具體機制主要有三種，即政治激勵、經(jīng)濟激勵和感情激勵。政治激勵即政治晉升。政治前途是強激勵，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員數(shù)量較少，事業(yè)編干部數(shù)量較多，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實際上缺乏政治晉升空間，這限制了政治激勵的適用范圍。經(jīng)濟激勵大體包含基于量化考核的工資待遇和靈活的獎勵補助兩種形式，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政條件和政策規(guī)定限制了經(jīng)濟激勵的操作空間。感情激勵雖然是重要的“潤滑劑”，但不足以承載鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作持續(xù)推進的巨大壓力。由此可見，壓力衰減限制了壓力型體制的激勵效果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要探索制度之外的機制創(chuàng)新，以重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的治理動力。

（三）“一線治理”的情境屬性

一般而言，縱向的國家治理體系要求治理體制的穩(wěn)定性，自上而下的“條條專政”是“大一統(tǒng)”格局的制度基礎(chǔ)。但若深入到基層一線的治理情境，治理體制往往蘊含了機制延展的空間。一線治理需要面對群眾，解決具體問題^［19］。越是處于一線情境，治理的資源約束越大，越要在既定體制之外進行機制創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的治理資源是人，發(fā)掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的治理效能是“一線治理”情境的必然要求。在這個意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的靈活性不宜被簡單歸結(jié)為“控制權(quán)”的弱化或者缺失。一線治理情境中的機制創(chuàng)新要求激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能動性，而干部的心態(tài)、偏好和能力共同決定了治理績效。對此，案例1中C鎮(zhèn)黨委書記的看法很具有代表性。

案例1 C鎮(zhèn)黨委書記LDM認為：“一個單位肯定要有規(guī)矩，能保證人到，卻不一定能保證心到。首先要有制度，其次是心甘情愿，千方百計地做事。正向激勵比負面績效的效果還要好一點。一個單位還是要爭先創(chuàng)優(yōu)，這樣才能更有活力，否則就沒有朝氣。人都有個逆反的心態(tài)，那些東西用多了，大家就只是完成任務，破罐子破摔。心態(tài)不平衡，行動會走向反面。不能總是把負面的東西強調(diào)得過多。單位與企業(yè)還是不一樣，企業(yè)就是有個客觀標準，合格或者不合格，但我們是做人的工作，而非做事的工作，村里的事，要我去就去，不處理，或不用心處理，就意味著沒有帶上一份責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，不宜用過度量化的東西去衡量。績效考核，不應成為一種主流。即使面對同一個矛盾，對能力有差異的人來說，矛盾復雜程度也不同，有的即使黨委書記出面也處理不好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不能絕對量化，要激發(fā)責任，使干部千方百計做好，而不是一味追求做完。制約處罰短期可以立竿見影，時間長了，無形中就會引發(fā)大家的負面情緒。他不會認為是個人不對，而會認為是有人在故意找茬。”

問題導向和壓力衰減定義了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。在一線治理情境中，作為治理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要發(fā)揮能動性，開展群眾工作，解決群眾問題。直面群眾的治理場景淡化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職責差異和等級差序，凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的內(nèi)在治理動力與自主治理能力的重要性。因此，運作于科層體制與鄉(xiāng)村社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)需要調(diào)控人事結(jié)構(gòu)，從干部激勵和培養(yǎng)的角度賦能治理實踐，以突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨的體制約束。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)調(diào)控的機制主要有二，分別是橫向的行政包干和縱向的人事分流。其中，前者側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的整合，后者側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的分流。行政包干和人事分流共同塑造了嵌入治理的培養(yǎng)和激勵機制。

三、人事整合機制中的激勵與培養(yǎng)

依據(jù)“上下對齊”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織架構(gòu)呈現(xiàn)科層制形式，然而直面一線的治理情境模糊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的制度化分工格局，因而限制了科層治理的有效性。如何根據(jù)復雜多變的治理事務配置干部，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的有限力量，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵。在這一部分，筆者結(jié)合在湖南省S縣的田野經(jīng)驗分析行政包干的人事結(jié)構(gòu)整合機制，揭示其中蘊含的激勵效應和培養(yǎng)效應。在本文中，行政包干是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)包工作內(nèi)容，且根據(jù)工作內(nèi)容配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作機制和組織現(xiàn)象。行政包干源于“行政發(fā)包制”^［20］這一經(jīng)典概念^①。關(guān)于行政發(fā)包制的研究具有兩個鮮明特征：一是行政發(fā)包主要聚焦層級之間（尤其是中央和地方之間）而非層級內(nèi)部的權(quán)責配置關(guān)系；二是行政發(fā)包制側(cè)重于事權(quán)分配，對于行政發(fā)包背后的人事結(jié)構(gòu)關(guān)注不足。在這一部分，筆者旨在探索行政發(fā)包過程中的干部配置邏輯，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的動力和能力出發(fā)探究人事結(jié)構(gòu)的整合機制。

（一）行政包干的人事整合意涵

行政包干不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)常態(tài)化治理的方式^［21］，而且是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)重組的過程。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是工作任務的發(fā)包方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則是承包方，且根據(jù)不同類型的工作內(nèi)容形成團隊化的承包模式。從湖南省S縣的田野經(jīng)驗來看，行政包干體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部圍繞特定治理內(nèi)容進行優(yōu)化組合的過程。調(diào)研所在的N鎮(zhèn)與C鎮(zhèn)每年年初都會發(fā)布干部優(yōu)化組合和精細化管理實施方案，其目的是轉(zhuǎn)變機關(guān)干部工作作風，提高服務質(zhì)量，最大限度地激發(fā)干部潛力，充分調(diào)動干部工作熱情和工作積極性，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)形成干事創(chuàng)業(yè)的氛圍。該方案基本操作方式是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作劃分為“線”“片”“塊”，并以此為基礎(chǔ)重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，“線”“片”“塊”成為事實上的承包單元。行政包干的基本原則是“雙向選擇，一人一崗，特殊崗位，特殊考慮”^②。筆者通過整理N鎮(zhèn)2017年的干部優(yōu)化組合和精細化管理實施方案的內(nèi)容，形成如表1所示的基本模式。

行政包干改變了科層體制下人、事、財?shù)戎卫碣Y源的配置模式，重構(gòu)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理結(jié)構(gòu)與人事結(jié)構(gòu)。如表1所示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“片”“線”“塊”為單元重新組合干部，且在此基礎(chǔ)上重構(gòu)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核的架構(gòu)。調(diào)研所在的N鎮(zhèn)實行兩種干部考核方式。第一種是層次考核。各“線”“片”“塊”根據(jù)其與黨委政府簽訂的目標責任狀制定本單元的目標管理考核細則，并負責對本“線”“片”“塊”所有工作人員進行考核。第二種是百分制考核辦法。操作方式是，對各“線”“片”“塊”的考核按照標準分100分計算，年終考核依據(jù)各單元職責范圍內(nèi)工作的完成情況計分；對個人的考核按照標準分100分計算，年終考核依據(jù)個人所負責工作的完成情況，由各“片”“線”“塊”分別考核計分；若“片”的工作不力，直接扣除“片”的考核分，若各村工作不力，則先扣除各駐村干部考核分，年底根據(jù)各片的村莊數(shù)按比例折算后核減該片考核分。在上述承包單元中，“塊”維持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，以便承接治理體制中自上而下分配的工作任務；而“線”和“片”則屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制創(chuàng)新的產(chǎn)物，即根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線治理的現(xiàn)實需要配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，體現(xiàn)了人事結(jié)構(gòu)調(diào)控的靈活性。

首先，“線”凸顯了以重點和難點工作為中心的承包模式。例如，表1所示的重點項目、計劃生育等工作，均是特定時期的重點和難點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委根據(jù)不同工作的特點、要求和不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的意愿、能力，匹配相應干部并組成治理團隊，通過將一些難點和重點事務打包給這個治理團隊，形成專項化的承包方式。工作經(jīng)費通常以包干的方式撥付，“片”和“線”在經(jīng)費使用上具有較大的自主權(quán)。隨著某項工作終結(jié)，原有的治理團隊解散。例如，清收不良貸款線是N鎮(zhèn)2017年的一項臨時性工作，2018年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委便不再對其作安排。

其次，“片”凸顯了以村莊工作為中心的承包模式。如表1所示，劃片其實是按照屬地原則對鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面工作進行具體分解的過程：每個村設(shè)置1～2名駐村干部，每個片設(shè)置1名片長，另有分管領(lǐng)導（通常由副鎮(zhèn)長兼任）和聯(lián)系領(lǐng)導（通常由黨委委員兼任），從而形成一個以村為中心的治理團隊，承包屬地村莊的治理事務。

以“線”“片”為基礎(chǔ)的行政包干改變了“塊”的組織模式，“塊”的人員配置融入了干部自身的意志和黨委政府的意圖。在N鎮(zhèn)干部的優(yōu)化組合過程中，僅1/3左右的干部從事業(yè)務工作，其他干部則進入“線”和“片”，這擴展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的配置空間。

以“線”“片”“塊”為單元的行政包干機制重構(gòu)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)聯(lián)模式和利益結(jié)構(gòu)，具有人事整合的政治社會學意義。由于人崗匹配不再被鎖定于剛性的制度規(guī)定，而是根據(jù)干部工作動力、能力進行靈活配置，這便軟化了科層制的等級關(guān)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)向一線環(huán)境敞開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的優(yōu)化適應了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的問題導向和壓力衰減的特點，具有顯著的激勵效應和培養(yǎng)效應，從而奠定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理的基礎(chǔ)。

（二）行政包干的干部激勵效應

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨著治理資源的硬約束，監(jiān)督下鄉(xiāng)和制度下鄉(xiāng)進一步壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的激勵空間。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的身份差異與工作崗位的制度分割可能被固化為惰性的治理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線治理情境構(gòu)造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的激勵空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有不同特點和風格，因此人、崗的有效匹配是調(diào)動干部工作積極性的重要前提。行政包干彰顯了以崗位為中心、以團隊為載體的干部配置原則，即“通過崗位的重要性來組合干部，通過崗位的區(qū)別來激勵干部”^③。因此，行政包干的激勵效應主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是人與崗位的有效匹配，尤其是通過特定工作內(nèi)容調(diào)動“天花板干部”；二是人與人的有效匹配，進而實現(xiàn)不同身份、層級干部的整合。

首先，行政包干是一種以特定工作事務為中心的人崗匹配模式，它通過人與崗位的有效配置釋放激勵效應。不同干部的偏好、風格與工作方式并不相同。根據(jù)干部特點匹配工作內(nèi)容，可以突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制性激勵資源的不足，這尤其體現(xiàn)在對“天花板干部”激勵手段的創(chuàng)新方面。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中，一些從基層崗位成長起來的干部因年齡（如超過35歲）、身份（如事業(yè)編）的限制而喪失晉升機會，逐漸成為“天花板干部”（俗稱“老油條”）。不過，因長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作，熟悉當?shù)剜l(xiāng)村社會政治情況，他們積累了豐富的地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)性權(quán)力的重要節(jié)點^④，且擅長處理一線工作和群眾工作。體制的邊緣性與結(jié)構(gòu)的中心性的雙重處境意味著他們從“老油條”向“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的轉(zhuǎn)變具有必要性和可能性。例如，各工作線的辦公室主任、各工作片的片長往往在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中處于舉足輕重且頗受領(lǐng)導重視的“中層崗位”，這些崗位也為他們發(fā)揮結(jié)構(gòu)性權(quán)力提供了廣闊平臺。

案例2 N鎮(zhèn)人大主席LLQ，今年57歲，由于資歷老，在當?shù)胤e累了廣泛的社會關(guān)系，這幾年被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委安排主抓征地拆遷重點線的工作。重點線的工作非常繁忙，且直接面對拆遷中的利益沖突，工作難度不小。LLQ的工作動力主要有兩個方面：一是參與重點線其實是服務于縣里項目，縣里相關(guān)指揮部會撥付不少工作經(jīng)費，這些工作經(jīng)費由重點線干部自主支配；二是有一批愿意跟隨并支持他的干部，他能夠在工作中贏得認同和尊重。如在N鎮(zhèn)人稱“武哥”的LWC，從部隊的正營級干部轉(zhuǎn)業(yè)回到地方，目前即跟隨LLQ參與重點線工作，并擔任重點項目辦公室主任。談及LLQ，LWC對其頗為欣賞，認為他工作能力強，有擔當，很值得尊重。

其次，行政包干機制在一定程度上模糊了公務員與事業(yè)編干部的身份差異，以治理事務為導向的干部配置模式強化了治理團隊的利益共享和責任連帶，形成“責任—利益—情感”的治理共同體。其中，利益共享（如基于自由裁量權(quán)的剩余經(jīng)費分配）具有正向激勵效應，而責任連帶則促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內(nèi)部的壓力傳遞。團隊成員之間的默契和信任有助于簡化一線治理情境中的工作關(guān)系，降低組織與協(xié)調(diào)的成本。而且，治理團隊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部社會性價值（諸如“面子”）的重要支撐：團隊成員的工作能力越強，越能夠增加團隊的榮譽和利益，進而獲得團隊的認可和領(lǐng)導的重視，從而進一步激發(fā)其工作的積極性。

案例3 N鎮(zhèn)的片長XB在談及其駐村工作時說道：“片里的干部是跟著人走的。他們知道我的性格，如果駐村干部辦事拖拉，我就會批評他，并強調(diào)我是對事不對人。私底下，隔三岔五吃飯聊天談感情，從來不談工作。這樣的話，工作也干了，玩也玩到了，氣氛很好。我干工作也不愿落后，也有上進心！重要的是交心，和駐村干部的關(guān)系融洽了，做事就容易了。”此外，片長還需要處理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的關(guān)系，“片長跟著領(lǐng)導走，類似于‘大遷徙。這并不是拉幫結(jié)派，而是為了相互熟悉，便于開展工作。每個領(lǐng)導的風格不同，環(huán)境是次要的，人才是主要的，累一點無所謂。例如，之前的掛點領(lǐng)導HBN，我沒把他當領(lǐng)導看，他也沒把我當下屬看，隨意一點，能做的工作我就做了。”

可見，行政包干機制懸置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的制度身份，凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為人的社會性，從而強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的社會性激勵。人與崗位的匹配彰顯了工作能力的重要性，是人與人匹配的基礎(chǔ)。談及干部優(yōu)化組合的作用，C鎮(zhèn)黨委書記認為：“實際工作會體現(xiàn)出每個人的特長和實際能力，基于此做出適當?shù)恼{(diào)整，便于開展工作。比如說，民政辦是個好部門，大家都想進去，所以編制多，但實際工作中不需要那么多工作人員。而且，把工作能力強的都放進去，會使他們工作能動性發(fā)揮不出來，而有的部門又缺乏有能力的人。所以，要各盡其能，各盡其用，服從全盤工作的需要。大多數(shù)人愿意調(diào)整，因為挑重擔，做骨干，從面子上也多了一份光榮，從發(fā)展?jié)摿ι希I(lǐng)導也首先考慮能做事的人。”這樣一來，行政包干避免了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委過于細致具體地介入一線治理，向治理團隊的放權(quán)調(diào)動了干部的主動性和積極性。

（三）行政包干的干部培養(yǎng)效應

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常戲稱自己為“萬金油”“多面手”。在一線治理中，情況復雜多樣，群眾形象各異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否具有獨當一面的工作能力在很大程度上決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的成效。反觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群體特征，進入21世紀以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來源發(fā)生了根本變化，具有豐富群眾工作經(jīng)驗的村干部進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的渠道越來越窄，而大中專院校畢業(yè)的年輕人開始越來越多地進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。然而，這些年輕人缺乏基層工作經(jīng)驗，需要經(jīng)歷一個培養(yǎng)與成長的過程。科層體制對干部的要求是按部就班，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理成效不僅取決于業(yè)務水平，更取決于他們的矛盾處理能力和溝通協(xié)調(diào)能力，這是一線治理不可或缺的基本素質(zhì)。

行政包干機制構(gòu)造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培養(yǎng)基礎(chǔ)和成長路徑，具體體現(xiàn)在以下兩個方面。一是行政包干機制打破了科層制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的部門分割狀態(tài)，縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與鄉(xiāng)村社會和基層群眾的距離。相對于業(yè)務工作而言，“線”和“片”的工作均需要深入群眾，直面矛盾。“工作是慢慢干出來的”，在面對群眾和處理矛盾的過程中，年輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部逐漸了解農(nóng)民的訴求，學習農(nóng)民的語言，理解農(nóng)民的心理，把握農(nóng)民的表達方式，從而習得群眾工作方法。二是行政包干構(gòu)造了“傳幫帶”的治理共同體。上文中述及的“片”“線”“塊”等治理團隊通常由不同年齡和資歷的干部搭配組合而成，具有“以老帶新”“現(xiàn)場教學”的干部培養(yǎng)效應。因此，治理共同體兼有“師生共同體”的色彩。通過將“教學”過程置入復雜具體的一線情境，有助于促進基層治理實踐經(jīng)驗的傳遞。治理團隊的責任捆綁和利益連帶激發(fā)了“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”培養(yǎng)干部的動力，因為只有提高團隊成員的工作能力，形成干部梯隊，才能有效分解治理團隊的工作壓力。

案例4 2017年，C鎮(zhèn)黨委書記安排進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)不久的年輕公務員下村擔任副片長，有意鍛煉這些年輕干部的矛盾化解能力。對于近年來入職的定向選調(diào)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記尤其重視培養(yǎng)他們的群眾工作能力和矛盾化解能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認為，“對于這些選調(diào)生而言，這是他們鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的第一站。由于是普通干部，群眾愿意向這些選調(diào)生表達真實感受，他們也可以最真實地理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)，理解基層社會和農(nóng)民。（此時）你自己的心態(tài)不一樣，老百姓的心態(tài)也不一樣，因此會留下深刻的烙印。在機關(guān)待久了，再下來，就是體驗生活，不是實際生活，中間就會隔一層膜”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是干部成長的重要起點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理績效不僅取決于干部激勵的強度，而且取決于干部的能力和素質(zhì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“萬金油”屬性是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線復雜多變治理形勢的內(nèi)在要求。可見，行政包干機制適應了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一線治理情境，構(gòu)造了以問題化解為中心的治理平臺，培養(yǎng)了“接地氣”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，從而避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上。

四、人事流動機制中的激勵與培養(yǎng)

行政包干機制主要從“橫斷面”呈現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的整合邏輯。在中國干部流動體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)還處于動態(tài)更替過程之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理不僅依賴于人事結(jié)構(gòu)的整合，而且依賴于有序的縱向流動，人事流動因而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)需要面對的基本問題。公務員與事業(yè)編干部的身份差異導致人事流動路徑的分殊，造成流動者與沉淀者的分化，賦予人事結(jié)構(gòu)以公共性和穩(wěn)定性。人事流動嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐，人事流動的激勵和培養(yǎng)因而服務于一線治理需要，維系了激勵、培養(yǎng)與治理的均衡。

（一）人事流動中的結(jié)構(gòu)分化

一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是干部流動的起點。在年輕干部的職業(yè)生涯中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往并非其久留之地。同時，中國干部選拔培養(yǎng)體系重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作經(jīng)驗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)容易淪為一些干部晉升的跳板。其結(jié)果是產(chǎn)生“留不住人”現(xiàn)象。“留不住人”其實強調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動的一面。若著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的整體視野，相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也面臨著“上不去”的現(xiàn)象。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動性的兩種狀態(tài)其實是鄉(xiāng)鎮(zhèn)二元人事結(jié)構(gòu)的表達。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的身份差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事流動形成了兩條不同的軌道：一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部逐漸進入縱向政治晉升序列，而另一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則徘徊在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機構(gòu)內(nèi)部不同崗位之間。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動存在著縱向流動與橫向流動的分野。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的身份差異是人事流動分化的制度基礎(chǔ)，而干部晉升提拔中的年輕化導向進一步加劇了人事結(jié)構(gòu)的分化^⑤。在當前體制下，公務員擁有較大的政治晉升空間，主要體現(xiàn)為縱向流動，因而是“官”的主要來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員是公務員的主體，其他公務員則分布在諸如黨政辦、黨建辦、組織辦、扶貧辦等重要機構(gòu)。事業(yè)編干部的政治晉升空間較小，主要體現(xiàn)為橫向流動，是“吏”的主要來源，主要分布于“七站八所”。以S縣N鎮(zhèn)的情況為例，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前一共有180余名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，其中公務員43人。這些公務員主要分為三種類型：第一類是班子成員13人；第二類是快要退休的老同志4人；第三類是年輕的公務員15人，大多分布在片區(qū)和重點線。截至2019年6月，N鎮(zhèn)已無30歲以上非副科級的公務員。這說明大部分年輕公務員都已經(jīng)晉升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕公務員進入副科級領(lǐng)導崗位并不存在多大難度，競爭性較低^⑥。事業(yè)編干部雖然可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉程序轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)副科領(lǐng)導職務，但機會有限，難以在實質(zhì)上影響公務員的縱向流動預期。當然，公務員與事業(yè)編差異化的流動路徑繞不開“片”和“線”等一線組織，因此，人事流動的分化塑造了行政包干的運作邏輯。

（二）穩(wěn)定性與公共性：流動與分化中的人事結(jié)構(gòu)調(diào)控

在人事流動過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)逐漸形成流動者與沉淀者的分化，流動者逐漸向上晉升，而沉淀者主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)徘徊。人事流動促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的更替，是維系鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性與公共性的必要條件，構(gòu)成了人事結(jié)構(gòu)調(diào)控的載體。

首先，人事分流維系了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。人事分流隱含了縱向流動機會有限的基本預設(shè)，這些沉淀下來的干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的“基本盤”。一線治理情境要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部堅持群眾工作路線，熟悉鄉(xiāng)村社會具體情況。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的流動速率過快，流動人員過多，可能影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作接續(xù)。可見，公務員和事業(yè)編流動路徑的分殊并不必然意味著人事結(jié)構(gòu)的分裂，而是蘊含著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部各盡其能、各得其所的目標定位。一種有效的辦法是，盡可能將年輕公務員放入“線”“片”等治理團隊中，可將公務員的政治晉升動力導入一線治理的實踐過程。這種方式不僅向治理團隊注入治理動力，而且保持了治理團隊的有序更新，有助于平衡流動者與沉淀者的關(guān)系，維系鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在協(xié)調(diào)與持續(xù)優(yōu)化。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)調(diào)控需要兼顧干部的穩(wěn)定性與流動性，在釋放干部流動之激勵效應的同時保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)有序更新，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)斷裂。

案例5 XB是N鎮(zhèn)的片長，雖然屬于事業(yè)編，但擔任片長已經(jīng)有五年時間。在訪談中，他說：“鐵打的營盤流水的官……鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作還要人一直干下去，不管是民情，還是老百姓，都是事業(yè)編的干部最了解。片長這個崗位很重要，就得有個競爭性，競爭的前提就是讓人產(chǎn)生欲望（政治的，經(jīng)濟的），你（事業(yè)編干部）一項都不占，想甩（工作）都甩不掉！領(lǐng)導畢竟要走，工作還是要事業(yè)編的干部來做，我們永遠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，誰來交接？要培養(yǎng)更多的接班人，就要有競爭意識……事業(yè)編應該在公務員的治理之下做事。公務員來干片長，雖然累一點，但是值得，對他的晉升有幫助。像我們，就沒有那個主動性去干，不是為事業(yè)奮斗、心甘情愿的狀態(tài)。”

其次，人事分流維系了治理團隊的公共性。面向一線治理需求重組的治理團隊的自由裁量空間暗含治理風險。例如，治理團隊內(nèi)部可能形成私人化的“庇護關(guān)系”，進而扭曲激勵效應，引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體利益與團隊局部利益的矛盾。若作為承包方的治理團隊缺乏流動性，可能導致治理團隊的私人利益擴張，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理目標的落實。在人事分流過程中，公務員雖然扎根于一線治理團隊并參與群眾工作，但較強的政治晉升預期賦予其更超然于鄉(xiāng)村社會的姿態(tài)。從S縣兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況來看，治理團隊的成員主要包含三類：一是黨政班子成員，擔任主管領(lǐng)導；二是工作線的辦公室主任或工作片的片長，負責日常工作協(xié)調(diào)；三是普通干部，擔任具體工作人員。在上述團隊結(jié)構(gòu)中，公務員的政治晉升預期更強，傾向于講原則講政治；而事業(yè)編干部缺乏向上流動預期，深陷地方社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，傾向于講人情講策略。二者共處于一個治理團隊且相互制衡，維系了治理團隊的公共性。

（三）在人事流動中培養(yǎng)與激勵干部

人事分流并非自然而然的過程，它以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的身份差異作為制度基礎(chǔ)，且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐中展開，呈現(xiàn)為嵌入一線治理實踐的人事流動路徑。行政包干機制在一線治理情境中以工作線、工作片等形式再造了組織人事結(jié)構(gòu)，形成或隱或顯、有虛有實的層次。人事流動是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力培養(yǎng)過程，具有顯著的激勵效應。

首先，人事流動是干部培養(yǎng)的重要方式。一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部干部流動的理想軌跡大致如下。第一，黨政綜合辦是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級黨委政府及其部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與下屬各村信息匯聚的節(jié)點，有利于年輕干部及時全面地了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大體情況。第二，“片”和“線”是深度參與基層工作的重要平臺，干部能在接觸群眾的過程中培養(yǎng)矛盾化解、危機應對的工作能力和群眾工作方法。例如，在駐村階段，干部通常會在不同村莊、不同片區(qū)流動，逐漸了解不同村莊的情況、學會不同問題的應對方法。第三，部門站所負責人、片長、重點項目辦公室主任等中層干部職務。中層干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)中承上啟下的中堅力量。第四，屬于分管領(lǐng)導的黨政副職，需要基于治理形勢做出相關(guān)決策。根據(jù)分管工作的具體事項與類型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職在干部流動序列中還可被進一步細分。

從調(diào)研情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動的現(xiàn)實軌跡更為復雜。其崗位間流動既包含橫向維度，也包含縱向維度，縱向流動過程中往往貫穿著橫向流動。人事流動的不同向度蘊含著不同的能力屬性。橫向流動旨在擴展鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作視野，通過接觸不同部門工作內(nèi)容強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應對復雜情境的能力。縱向流動存在著顯著的層級差異，不同層級意味著不同的權(quán)力、資源和視野，自下而上的流動因而拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和臨機決斷能力。

其次，人事流動具有重要的激勵效應。一般而言，流動機會越大，所產(chǎn)生的激勵效應越強。如前所述，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動機會有限的約束條件，制造非制度化的流動層級，可擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的流動預期，進而強化人事流動的激勵效應。當然，相對于縱向流動而言，橫向流動存在激勵效應內(nèi)卷的問題。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的身份差異，公務員的流動過程通常兼有橫向流動與縱向流動，流動的激勵效應最強；而事業(yè)編干部主要是橫向流動，甚至長期扎根一線工作崗位，縱向流動機會有限。在干部年輕化的用人導向之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕公務員一般可以順利成長為熟悉基層情況、具有全局視野的副科級以上領(lǐng)導干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的縱向流動機會越多，年輕公務員越有空間，越能激發(fā)其干事創(chuàng)業(yè)的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也越有活力和能力。

案例6 C鎮(zhèn)黨委副書記ZHA談及對年輕干部成長心態(tài)變化的理解時講道：“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，心態(tài)很重要，（工作上的）抱負要跟著現(xiàn)狀一步步來，目標是要有的。剛進來時的心態(tài)是最活躍的，理想和目標是最大化的。慢慢工作5年之后，如果還停留在那個地步，心態(tài)會慢慢變化。按照現(xiàn)在的制度，5年要上一個臺階，否則，就會浮躁了……老油條（的想法是），反正就負責那些事，什么事都去做，萬金油，什么事都一樣的套路。”

上述案例中ZHA對于干部流動心態(tài)的總結(jié)說明了流動周期的激勵效應。“上一個臺階”即實現(xiàn)向上流動，進入更高層次的崗位，獲得新的視野與格局。習得新的角色認知與行為模式，有助于避免過早陷入“老油條”的工作狀態(tài)，這對于因各種原因錯過提拔機會的中年公務員同樣適用（如“45歲現(xiàn)象”）。“老油條”的典型特征是一線工作能力較強，但相對缺乏工作動力。可見，有限的縱向流動機會鎖定了人事流動的層次，由此形成的內(nèi)卷式流動路徑容易孕育“老油條”心態(tài)。在這個意義上，人事流動存在著激勵效應的分化。要注意的是，人事分流嵌入行政包干的人事整合機制之中，后者在一定程度上彌合了人事流動中的激勵效應分化，“老油條”得以轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄相l(xiāng)鎮(zhèn)”。

五、結(jié)語：嵌入治理的激勵與培養(yǎng)

本文結(jié)合S縣兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的田野經(jīng)驗分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的運作邏輯，行政包干與人事分流共同塑造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)。其中，前者強調(diào)人事結(jié)構(gòu)的整合面向，后者強調(diào)人事結(jié)構(gòu)的分化面向，兩種面向均蘊含著干部培養(yǎng)和干部激勵的效應，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)服從于一線治理的現(xiàn)實需要。更重要的是，人事結(jié)構(gòu)的整合與分化是相輔相成的：一方面，扎根于一線情境的人事流動維系了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和公共性，避免行政包干的整合機制蛻變?yōu)榉忾]性、私人化的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；另一方面，基于行政包干的人事整合機制為“老油條”發(fā)揮工作能力提供了合適平臺，在一定程度上緩解了干部流動中激勵效應的分化問題，維系了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的有序再生產(chǎn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)是治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)核，決定了治理資源、治理責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織內(nèi)部的配置格局。嵌入一線治理場景的人事結(jié)構(gòu)調(diào)控充分釋放了治理動力和治理能力，形成激勵、培養(yǎng)與治理“三位一體”的結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基本資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的治理能力和治理動力直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理效能，因而我們應重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主體性和能動性。通過激活干部的主體性和能動性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)可以在一定程度上突破其面臨的權(quán)責不匹配狀態(tài)，進而以靈活的機制創(chuàng)新釋放內(nèi)在活力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一線治理情境塑造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事制度改革方向，設(shè)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)的有效性標準，從而突破了專業(yè)化、即事化等科層制原則的束縛，這與機關(guān)部門的程序主義形成鮮明對照。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度化水平的提高，并不必然等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的提升，這是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在科層體系中的位置決定的。當前，由于鄉(xiāng)村社會正處于快速變遷過程中，新舊秩序機制的交替極大地加劇了鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的復雜性和異質(zhì)性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)能否有效應對，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定。過度依賴科層體制，并不能消化鄉(xiāng)村社會變遷過程中涌現(xiàn)的治理問題，反而可能導致這些問題的上移。在這個意義上，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化應立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的現(xiàn)實情境，通過機制創(chuàng)新激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理活力。在當前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，地方政府熱衷于以程序規(guī)則為基礎(chǔ)、以技術(shù)治理為導向的制度創(chuàng)新，但這些復雜的創(chuàng)新制度在實踐中可能缺乏有效運轉(zhuǎn)的土壤^［22］，甚至限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)調(diào)控的實踐空間，抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理活力。基于行政包干和人事分流的人事結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)機制突破了科層體制對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的干部人力資源的約束，適應了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線治理的現(xiàn)實需要，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理以活力。在這個意義上，“三位一體”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)勾連了治理體制和治理機制，靈活的治理機制維系了治理體制的效率，而穩(wěn)定的治理體制則規(guī)定了治理機制創(chuàng)新和運作的政治方向。若缺乏靈活有效且富有彈性的人事結(jié)構(gòu)，治理體制容易僵化，治理機制則可能陷入碎片化。因此，作為國家與鄉(xiāng)村社會的接點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要重視人事制度層面的機制創(chuàng)新^［23］，從而激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部活力，釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理潛能，堅持體制穩(wěn)定性與機制靈活性的統(tǒng)一，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)善治的應有之義。

注釋：

①從概念內(nèi)涵來看，“行政發(fā)包制”與“行政包干制”兩個概念并無實質(zhì)差異，研究者在相關(guān)討論中一般并未對此刻意區(qū)分。例如，張靜在《行政包干的組織基礎(chǔ)》一文中即混用了上述兩個概念。

②相關(guān)資料來自于N鎮(zhèn)辦公室文件“N鎮(zhèn)2018年干部優(yōu)化組合方案”。

③相關(guān)資料來自于C鎮(zhèn)黨委書記的訪談資料（2019年6月1日下午）。

④結(jié)構(gòu)性權(quán)力不同于體制性權(quán)力。體制性權(quán)力來自于自上而下的行政授權(quán)，結(jié)構(gòu)性權(quán)力主要依賴于權(quán)力主體建構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，后者決定了權(quán)力主體可以動員的真實力量。

⑤現(xiàn)實的情況更為復雜。事實上，在干部年輕化導向之下，年輕公務員得到提拔的幾率增加，其代價則是年紀較大的公務員的晉升機會被壓縮，導致“晉升天花板”的前置。

⑥當然，在官員晉升通道中，隨著層級的提升，官員政治競爭越來越激烈，晉升的機會越來越少。但是，如果局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部，“普通公務員—中層干部—副職領(lǐng)導—正職領(lǐng)導”的晉升路徑足以調(diào)動廣大年輕公務員的晉升預期。

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［責任編輯：李 堃］

Incentives and Cultivation Embedded in Governance： Research on the Reproduction Mechanism of Township Personnel Structure

Du Peng

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：Township personnel structure is the deep foundation of township governance. In the face of the front-line governance scenario of the township， the personnel integration mechanism of “administrative contract” has the effect of social incentive and team training， which gives the township personnel structure flexibility. The personnel diversion expands the space of incentive and training of township cadres， and maintains the stability and publicity of personnel structure. The reproduction of township personnel structure is embedded in the front-line governance scene， which realizes the unity of incentive， training and governance， so as to meet the practical needs of township governance. Therefore， the reform of township institutions should be based on the situation of township governance， pay attention to the subjectivity and initiative of township cadres when promoting the innovation of township governance mechanism， optimize the township personnel structure， and stimulate the vitality of township governance.

Key words：township management， administrative contract， personnel flow， front-line governance， personnel structure