基于“主題—目標(biāo)—工具”的耕地保護(hù)政策文本分析：框架、方法及其應(yīng)用

關(guān)鍵詞：TOT指數(shù)模型；耕地保護(hù)；政策主題；政策目標(biāo)；政策工具

糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子[1]。中共十八大以來，中國在制度層面不斷推動(dòng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)體系的規(guī)范化與精細(xì)化，逐步形成了以《土地管理法》《糧食安全保障法》等法律手段為主干、以《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》《耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)方案》等行政手段為引導(dǎo)、以《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》等技術(shù)手段為規(guī)范、以《土壤污染防治基金管理辦法》《耕地建設(shè)與利用資金管理辦法》等經(jīng)濟(jì)手段為支持的科學(xué)政策體系，且同期耕地面積止減回增、糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)顯著上升趨勢（圖1）。截至2021年底，全國累計(jì)建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田9億畝，黑土地保護(hù)性耕作面積達(dá)8200萬畝，輪作休耕面積超4000萬畝。盡管現(xiàn)有耕地保護(hù)政策的實(shí)施成效顯著，但中國耕地資源總體上仍面臨著人均稀缺、高質(zhì)稀少、后備匱乏等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[2]。為此，2024年2月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的意見》明確指出，要從量質(zhì)并重、嚴(yán)格執(zhí)法、系統(tǒng)推進(jìn)、永續(xù)利用4方面加強(qiáng)耕地保護(hù)。同年7月，中共二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，要持續(xù)深化土地制度改革，構(gòu)建更為嚴(yán)密的耕地保護(hù)制度體系?？梢?，耕地保護(hù)的復(fù)雜性和長期性決定了其依舊任重道遠(yuǎn)，在此背景下，如何深化政策內(nèi)容設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性和科學(xué)性，從“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三方面協(xié)同推進(jìn)耕地保護(hù)，成為亟需探討的重要議題。

當(dāng)前，學(xué)界圍繞耕地保護(hù)政策展開了廣泛研究，涵蓋政策演進(jìn)、優(yōu)化與評價(jià)等多方面。研究表明，《土地管理法》及其修訂等關(guān)鍵政策節(jié)點(diǎn)，推動(dòng)著中國耕地保護(hù)政策從最初的數(shù)量優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)量+質(zhì)量”并重，再到現(xiàn)階段數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)體系的演進(jìn)[3-4]。然而，政策實(shí)施中仍存在一些結(jié)構(gòu)性問題，如耕地質(zhì)量等級監(jiān)測口徑不統(tǒng)一[3]、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)難度加大[5]、早期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重產(chǎn)能輕生態(tài)[6]，以及耕地保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力不足[7]等，亟需加快形成“多元共同體+制度平臺+科學(xué)測算+監(jiān)管體系+學(xué)理認(rèn)知”的交互優(yōu)化路徑[8]。相關(guān)政策評價(jià)研究多運(yùn)用資料分析或DPSIR等量化方法，評估不同區(qū)域的政策執(zhí)行效果[9-10]，并強(qiáng)調(diào)了政策內(nèi)容設(shè)計(jì)對實(shí)施效果的深遠(yuǎn)影響?？紤]到耕地保護(hù)政策具備多尺度特點(diǎn)，即縱向的央地關(guān)系與橫向的區(qū)域關(guān)系。前者表現(xiàn)在地方政府結(jié)合自身實(shí)際靈活響應(yīng)中央政策意圖，確保政策在地方的有效落實(shí)；后者體現(xiàn)為不同區(qū)域耕地資源可能存在著因地理稟賦、發(fā)展導(dǎo)向不同而形成的空間異質(zhì)性[11-13]，使得不同區(qū)域的政策具有較強(qiáng)的區(qū)域適應(yīng)性。因此，挖掘跨層級、跨區(qū)域的耕地保護(hù)政策文本內(nèi)容分異特征成為本文挖掘分析的重要切入點(diǎn)。

政策文本作為可觀測的政策信息物化載體，包含著“兩套語言”，即直觀示人的“自然文字語言”和文字背后的“政策設(shè)計(jì)語言”。并且，后者往往蘊(yùn)含著政策設(shè)計(jì)的意圖和組織行為[14]。政策文本的設(shè)計(jì)對于政策的有效實(shí)施、資源的合理配置以及政府公信力的提高至關(guān)重要[15]。然而，嵌入在政策文本中的深層次設(shè)計(jì)意圖和邏輯全景卻往往并不顯見。隨著政策科學(xué)深入發(fā)展和公共政策評估理論的不斷演進(jìn)[16]，強(qiáng)調(diào)政策與系統(tǒng)的復(fù)雜適應(yīng)性和面向復(fù)雜適應(yīng)性的理論發(fā)展成為時(shí)代特征[17]。在此背景下，對于政策文本的挖掘和量化分析逐漸成為政策研究領(lǐng)域的重要趨勢[18]，其核心價(jià)值在于將政策文本的結(jié)構(gòu)要素定量化處理，進(jìn)而洞悉政策內(nèi)容復(fù)雜性信息中的內(nèi)在規(guī)律[19]。從量化分析框架看，彭紀(jì)生等構(gòu)建的“目標(biāo)—措施—效力”分析框架，為政策文本的量化研究樹立了典范[20]。學(xué)者們還圍繞反映政策過程、實(shí)施手段和關(guān)鍵議題的政策階段、工具及主題等核心要素，構(gòu)建了多樣化的分析框架[21-23]。這些研究極大地拓寬了政策文本分析的視角，也為本文構(gòu)建“主題—目標(biāo)—工具”分析框架提供了重要參考。從量化分析方法看，RUIZESTRADA提出的PMC指數(shù)模型（PolicyModelingConsistency）能夠從各個(gè)維度評估政策的內(nèi)部一致性及優(yōu)劣情況，是學(xué)界較為經(jīng)典的政策文本分析方法[24]。然而PMC指數(shù)模型的二進(jìn)制賦值法雖具直觀性，卻在一定程度上受限于變量的絕對化處理，難以精確捕捉變量的程度。因此，探索更為科學(xué)、精準(zhǔn)的變量測量方法，是實(shí)現(xiàn)政策計(jì)算和模擬的基礎(chǔ)，也是本文擬解決的核心問題之一。

綜上，構(gòu)建政策文本分析框架以及與之對應(yīng)的定量測量方法對于深入理解和比較多尺度的耕地保護(hù)政策文本內(nèi)容具有重要意義。本文擬從政策主題、政策目標(biāo)和政策工具三個(gè)維度構(gòu)建Topics-Objectives-Tools（TOT）指數(shù)模型，對中共十八大以來中央和地方具有代表性的40項(xiàng)耕地保護(hù)政策文本進(jìn)行量化分析，以探究中央和地方不同區(qū)域政策的主題格局分布、目標(biāo)優(yōu)先次序和工具使用結(jié)構(gòu)情況，為新時(shí)代耕地保護(hù)政策的優(yōu)化制定提供參考。本文可能的邊際貢獻(xiàn)在于：一是拓展了“主題—目標(biāo)—工具”的政策文本分析框架，并相應(yīng)設(shè)計(jì)TOT指數(shù)模型量化方法來多維解析政策文本內(nèi)容。二是借鑒模糊集思想更新了二進(jìn)制變量賦值方法，加入四分位數(shù)更準(zhǔn)確地反映變量的變化程度。

1政策文本量化分析框架設(shè)計(jì)

1.1分析框架

在公共政策領(lǐng)域，政策的文本內(nèi)容是政策設(shè)計(jì)最直觀的體現(xiàn)[25]。不同學(xué)者根據(jù)不同的研究主題大多從政策工具、政策效力和政策目標(biāo)等維度出發(fā)分析政策文本內(nèi)容，本文借鑒已有研究成果[21-23]，從政策“主題—目標(biāo)—工具”三方面構(gòu)建政策文本分析框架（圖2）。政策主題能夠涵蓋政策所關(guān)注的特定議題或任務(wù)，如同“航船舵”承載著政策目標(biāo)的核心方向，同時(shí)指引著政策工具的選擇。政策目標(biāo)作為“總航標(biāo)”明確了政策預(yù)期達(dá)到的目的和結(jié)果，在政策制定、工具實(shí)施和效果評估等方面發(fā)揮著關(guān)鍵的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。政策工具是政府用來實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的方法和手段，反映政策的實(shí)施路徑、資源分配和執(zhí)行力度，如同“壓艙石”錨定著政策目標(biāo)的導(dǎo)向，服務(wù)于政策主題的執(zhí)行。因此，主題、目標(biāo)和工具三者之間的內(nèi)在協(xié)同是政策設(shè)計(jì)與實(shí)施成功的關(guān)鍵，加強(qiáng)對政策主題、目標(biāo)和工具的分析有助于準(zhǔn)確衡量政策文本的關(guān)注領(lǐng)域、目標(biāo)導(dǎo)向和執(zhí)行策略，為理解政策文本內(nèi)容的設(shè)計(jì)邏輯提供系統(tǒng)性支持。基于此，本文以政策主題（X）—政策目標(biāo)（Y）—政策工具（Z）為核心構(gòu)建政策文本分析框架，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的TOT指數(shù)模型，以耕地保護(hù)政策為例，從政策主題格局、目標(biāo)優(yōu)序和工具結(jié)構(gòu)三方面深入揭示不同層級、不同區(qū)域的政策文本在內(nèi)容設(shè)計(jì)上的結(jié)構(gòu)特征。

1.2數(shù)據(jù)選擇與預(yù)處理

1.2.1政策文本的選擇

為探索不同區(qū)域耕地保護(hù)政策主題、目標(biāo)和工具設(shè)計(jì)的具體差異，本文除了選取中央層面政策，還從“是糧食主產(chǎn)區(qū)、是農(nóng)業(yè)大省、耕地面積較大以及糧食產(chǎn)量較高”①4個(gè)維度考慮，選取山東省、河南省、四川省和黑龍江省分別作為東部、中部、西部和東北地區(qū)的代表省份。為確保政策文本數(shù)據(jù)收集的一致性，本文的篩選標(biāo)準(zhǔn)如下：（1）政策檢索時(shí)間范圍為2012年11月—2023年12月，且所有政策均通過政府官方渠道公開發(fā)布。（2）選取標(biāo)題明確帶有“耕地”“基本農(nóng)田”“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”的通知、意見等現(xiàn)行有效的政策，剔除批復(fù)、會(huì)議簡報(bào)和轉(zhuǎn)發(fā)等文件類型。（3）通過信息檢索和人工閱讀，參考已有研究，選擇指導(dǎo)意義強(qiáng)且代表性突出的政策。最終確定40項(xiàng)政策樣本數(shù)據(jù)（表1）。

1.2.2基于文本挖掘的預(yù)處理

文本挖掘能夠從結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化文本數(shù)據(jù)中獲取隱含知識，為充分讀取政策和報(bào)告等特殊種類文本提供了重要手段[27]。為提高后文分析的科學(xué)性，本文使用文本挖掘技術(shù)對選取的40項(xiàng)耕地保護(hù)政策文本進(jìn)行預(yù)處理以識別基本特征。

從高頻詞分布看（圖3和表2），不同層級和不同區(qū)域的耕地保護(hù)政策文本高頻詞既有相似也有差別。相似在于政府均以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和基本農(nóng)田的管理保護(hù)為耕地保護(hù)的核心，且以高頻詞“農(nóng)業(yè)、項(xiàng)目、質(zhì)量、糧食、部門和制度”為耕地保護(hù)的關(guān)鍵。差別則體現(xiàn)在中央對于耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的關(guān)注較為均衡，地方則有明顯側(cè)重。其中，山東省善于發(fā)揮政府部門的組織管理功能，重視項(xiàng)目建設(shè)；河南省則采用交易、示范區(qū)建設(shè)、占補(bǔ)平衡等措施促進(jìn)耕地保護(hù)；四川省側(cè)重于基本農(nóng)田的占用調(diào)整和補(bǔ)劃管理；黑龍江省則重視黑土地的耕作技術(shù)、配套設(shè)施和各類農(nóng)田水利工程的建設(shè)。

語義網(wǎng)絡(luò)由相互聯(lián)系的高頻詞形成，能夠通過詞組間的連線粗細(xì)反映聯(lián)系的緊密程度[27]。本文將從網(wǎng)絡(luò)密度和整體連通性兩方面分析中央和地方耕地保護(hù)政策文本高頻詞的語義網(wǎng)絡(luò)特征（圖4）。網(wǎng)絡(luò)密度用于測度節(jié)點(diǎn)間聯(lián)系的緊密程度，值越高表明密度越高，節(jié)點(diǎn)間聯(lián)系越緊密；平均路徑長度和聚類系數(shù)反映了網(wǎng)絡(luò)的整體連通性，較短的平均路徑長度和較高的聚類系數(shù)表明網(wǎng)絡(luò)連通性較好[28]。從網(wǎng)絡(luò)密度看，除黑龍江省以外，不同層級和不同區(qū)域的耕地保護(hù)政策文本網(wǎng)絡(luò)密度均小于0.2，節(jié)點(diǎn)間聯(lián)系不夠緊密；從網(wǎng)絡(luò)連通性看，所有網(wǎng)絡(luò)的平均聚類系數(shù)均在0.8左右、平均路徑長度均在2.2以下。相比之下，黑龍江省無論是網(wǎng)絡(luò)密度還是連通度都處于較高水平。

2TOT指數(shù)模型構(gòu)建

2.1政策主題確定

BLEI等[29]提出的潛在狄利克雷分布（LatentDirichletAllocation，LDA）主題模型在文本主題分析領(lǐng)域具有較高性能，據(jù)此本文使用LDA模型對耕地保護(hù)政策進(jìn)行主題抽取。由于僅依據(jù)困惑度的最小值來確定主題數(shù)量的最優(yōu)解可能會(huì)出現(xiàn)模型過擬合的情況[30]，本文綜合考慮困惑度、一致性指標(biāo)和可視化分析結(jié)果①來確定主題數(shù)量。一般而言，主題數(shù)量越優(yōu)，一致性得分越高[32]。當(dāng)主題數(shù)量為4或11時(shí)，對應(yīng)的模型困惑度處于較低水平且一致性也出現(xiàn)峰值，圓圈越大表示主題概率分布越大，圓圈間的距離越遠(yuǎn)表示主題間的相似度越?。▓D5）。當(dāng)主題數(shù)量為4時(shí)，各主題概率分布較為均勻，相似度也較小（圖6）；而主題數(shù)量為11時(shí)，部分主題間存在重疊，且主題概率分布大小不一，分類效果較差。

2.2TOT指數(shù)模型變量選取

2.2.1政策主題

本文基于文本挖掘和LDA模型結(jié)果，結(jié)合政策文本內(nèi)容將耕地保護(hù)政策的核心主題劃分為：加強(qiáng)示范試點(diǎn)、強(qiáng)化規(guī)劃約束、突出污染防治和落實(shí)用途管制。示范試點(diǎn)指在基礎(chǔ)條件好、積極性高的地區(qū)，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和樣板建設(shè)，關(guān)鍵詞包括“示范區(qū)”“試驗(yàn)區(qū)”“先導(dǎo)區(qū)”等。規(guī)劃約束旨在強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)性、約束性作用，關(guān)鍵詞包括“規(guī)劃”“計(jì)劃”“規(guī)定”等。污染防治旨在改善耕地生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)耕地永續(xù)利用，關(guān)鍵詞包括“污染防治”“修復(fù)治理”“環(huán)境監(jiān)測”等。用途管制則嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線思維，關(guān)鍵詞包括“用途管制”“占補(bǔ)平衡”“非農(nóng)化”等。

2.2.2政策目標(biāo)

隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，耕地保護(hù)進(jìn)入了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新階段[33]。本文依據(jù)當(dāng)前耕地保護(hù)內(nèi)涵將政策目標(biāo)劃分為：質(zhì)量管理、數(shù)量控制和生態(tài)保護(hù)。此外，文本挖掘結(jié)果顯示，關(guān)鍵詞數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的詞頻排名均較靠前，也處于語義網(wǎng)絡(luò)的中心位置，說明它們在耕地保護(hù)政策中占據(jù)重要地位。三個(gè)政策目標(biāo)涉及到的關(guān)鍵詞依次包括“數(shù)量、面積、總量、保有量”、“質(zhì)量、等級、級別”以及“生態(tài)”。

2.2.3政策工具

ROTHWELL等[34]提出的供給型、需求型以及環(huán)境型工具分類方法，弱化了政策工具的強(qiáng)制性，凸顯了政策推進(jìn)過程中供給側(cè)與需求側(cè)的相互作用[35]，同時(shí)與當(dāng)今實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略與深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相結(jié)合的時(shí)代背景高度契合。因此，本文將耕地保護(hù)政策體系的政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。

基于上述變量闡釋，本文構(gòu)建了耕地保護(hù)政策文本三維分析框架（圖7）。

2.3TOT指數(shù)計(jì)算

TOT指數(shù)的計(jì)算原理基于模糊集賦值原則，旨在科學(xué)、合理地量化政策文本內(nèi)容。通過借鑒模糊集定性比較方法（fsQCA）的“模糊集”思想[36]，將變量映射到［0，1］的連續(xù)區(qū)間，避免了傳統(tǒng)二元賦值法的“斷點(diǎn)”問題，能更靈活測量各個(gè)變量的變化程度[37-38]。具體而言，本文基于樣本數(shù)據(jù)分布特點(diǎn)，將變量賦值劃分為0、0.25、0.5、0.75、1。數(shù)據(jù)具體映射方式為：0%～12.5%范圍的值被映射為0，12.5%～37.5%范圍的值被映射為0.25，以此類推（圖8（a））。

TOT指數(shù)的計(jì)算分為4個(gè)步驟：首先，統(tǒng)計(jì)政策主題（X）和政策目標(biāo)（Y）二級變量的關(guān)鍵詞詞頻，以及政策工具（Z）三級變量的參考點(diǎn)。詞頻反映政策對某項(xiàng)內(nèi)容的重視程度[39]，參考點(diǎn)則準(zhǔn)確描述政策工具的數(shù)量結(jié)構(gòu)[40]。其次，依據(jù)式（1）將詞頻和參考點(diǎn)映射到［0，1］區(qū)間進(jìn)行賦值。然后，根據(jù)式（2）和式（3）計(jì)算一級變量X、Y和二級變量Z1、Z2、Z3的得分。最后，根據(jù)式（4）加權(quán)求和各一級變量得分，計(jì)算TOT指數(shù)得分，并將其劃分為I、II、III、IV共4個(gè)等級（圖8（b））。

式（1）—式（4）中：式（1）中Sq指代一級變量X、Y、Z的子變量賦值；式（2）中S指代一級變量X、Y；式（3）中Zt指代二級變量Z1、Z2、Z3，其中t為二級變量，k為三級變量；式（4）為TOT指數(shù)的計(jì)算方式。筆者通過Python完成以上賦值、計(jì)算過程，并制作成軟件工具①。

3結(jié)果與分析

3.1整體得分情況

TOT指數(shù)衡量了政策文本在主題全局性、目標(biāo)貫通性和工具多樣性三方面的表現(xiàn)。較高的得分表明該政策文本在內(nèi)容設(shè)計(jì)上更具全面性、協(xié)調(diào)性和豐富性；較低的得分反映了政策文本可能聚焦于特定目標(biāo)或優(yōu)先事項(xiàng)，但并不意味著政策本身存在缺陷，而是文本內(nèi)容設(shè)計(jì)的取向不同。政策主題X反映了主題格局的全局性水平，得分越高表示政策對于核心主題的涵蓋更加完整、全局性水平更高，反之，則更聚焦于局部核心主題。政策目標(biāo)Y反映了目標(biāo)優(yōu)序的貫通程度，得分越高表明數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三個(gè)目標(biāo)遞進(jìn)更深入、貫通性更強(qiáng)；反之，則表明目標(biāo)貫通性相對不足。政策工具Z反映了工具結(jié)構(gòu)的多樣化程度，得分越高表示工具組合更具多樣性；反之，則表示相對單一。

從40項(xiàng)耕地保護(hù)政策TOT指數(shù)的計(jì)算結(jié)果（表3）以及各維度的得分分布（圖9）看，TOT指數(shù)得分區(qū)間為［0.222，2.139］，均值為1.273。其中，Ⅰ級政策0項(xiàng)，Ⅱ級政策15項(xiàng)，Ⅲ級政策20項(xiàng)，Ⅳ級政策5項(xiàng)，表明絕大多數(shù)政策的TOT指數(shù)等級達(dá)到中上水平，政策文本在主題、目標(biāo)和工具維度的內(nèi)容設(shè)計(jì)整體性水平較高。具體來看，政策主題X均值為0.45，說明耕地保護(hù)政策文本多聚焦少數(shù)核心主題，缺乏對所有主題的全局性考慮；政策目標(biāo)Y均值為0.481，體現(xiàn)多數(shù)政策文本對三個(gè)目標(biāo)的關(guān)注度或貫通度不夠深入；政策工具Z均值為0.342，需求型、供給型和環(huán)境型政策工具的均值分別為0.289、0.314、0.424，反映出耕地保護(hù)政策主要依賴環(huán)境型工具，其次是供給型工具，而需求型工具有待充分開發(fā)。從多尺度視角看，中央政策的TOT指數(shù)范圍較為廣泛，覆蓋了3個(gè)等級。地方TOT指數(shù)等級的區(qū)域差異性較為顯著，山東省和四川省的平均等級為Ⅲ級，河南省和黑龍江省的平均等級為Ⅱ級?？傮w來看，后兩者在耕地保護(hù)政策文本內(nèi)容設(shè)計(jì)上表現(xiàn)較為突出。

3.2政策主題格局分析

耕地保護(hù)政策主題的得分區(qū)間為［0.17，0.63］（圖10（a））。總體上，規(guī)劃約束（X2）均值最高，用途管制（X4）次之，而污染防治（X3）和示范試點(diǎn)（X1）的關(guān)注度相對較低。這說明政府更傾向于依靠規(guī)劃和制度的約束守住耕地保護(hù)紅線，并輔以生態(tài)保護(hù)措施和示范性工程確保耕地保護(hù)的長期性和可持續(xù)性。

從多尺度視角看，中央政策更側(cè)重于全局性的規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)，特別是在污染防治（X3）和規(guī)劃約束（X2）方面，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)環(huán)境治理和土地資源的統(tǒng)籌管理。地方政策則展現(xiàn)出執(zhí)行中央政策時(shí)的差異性。山東省強(qiáng)調(diào)規(guī)劃約束（X2）和用途管制（X4），如構(gòu)建責(zé)權(quán)清晰的規(guī)劃體系保障土地資源高效利用。河南省最重視示范試點(diǎn)（X1），如耕地輪作休耕試點(diǎn)、機(jī)械化技術(shù)試驗(yàn)示范等，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中科技創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的需求。四川省同樣注重規(guī)劃約束（X2）和用途管制（X4），如將永久基本農(nóng)田調(diào)整納入規(guī)劃方案，實(shí)施嚴(yán)格的用途管制。黑龍江省則大力推廣示范試點(diǎn)（X1）和污染防治（X3），強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和面源污染防治來提升耕地生產(chǎn)力和環(huán)境質(zhì)量。綜上，中央政策設(shè)計(jì)的政策主題具有較高的全局性和系統(tǒng)性，兼顧了各個(gè)核心主題在政策系統(tǒng)中的作用。山東省和四川省更注重高效土地利用和用途管制，河南省著重試點(diǎn)探索，黑龍江省則側(cè)重技術(shù)推廣與生態(tài)保護(hù)，這些差異共同形成了耕地保護(hù)政策主題的多元化格局。

3.3政策目標(biāo)優(yōu)序分析

耕地保護(hù)政策目標(biāo)得分為［0.25，0.75］（圖10（b））。耕地?cái)?shù)量控制（Y2）和質(zhì)量管理（Y1）的得分均值均高于0.5，耕地生態(tài)保護(hù)（Y3）的均值低于0.45，表明政府在政策設(shè)計(jì)時(shí)優(yōu)先關(guān)注耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，并以此為基礎(chǔ)逐步推進(jìn)生態(tài)修復(fù)。原因可能在于耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量直接關(guān)系到糧食安全，且效果易于評估，而生態(tài)保護(hù)盡管對耕地永續(xù)利用至關(guān)重要，但其實(shí)施效果通常具有長期性且難以量化。

從多尺度視角看，中央政策在確保耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量基礎(chǔ)上，最重視生態(tài)保護(hù)（Y3），在頂層設(shè)計(jì)層面強(qiáng)調(diào)三個(gè)目標(biāo)的協(xié)調(diào)推進(jìn)，體現(xiàn)出較強(qiáng)的目標(biāo)貫通度。相比之下，山東省的耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)目標(biāo)得分高于生態(tài)保護(hù)（Y3），表明該地區(qū)更為強(qiáng)調(diào)土地集約節(jié)約利用，整體目標(biāo)的協(xié)調(diào)性相對較弱。作為重要的糧食生產(chǎn)區(qū)，河南省更加注重穩(wěn)量保質(zhì)，其耕地?cái)?shù)量控制（Y2）和質(zhì)量管理（Y1）得分顯著高于生態(tài)保護(hù)。四川省由于復(fù)雜的地理?xiàng)l件，耕地質(zhì)量管理（Y1）和生態(tài)保護(hù)（Y3）得分均為0.45，數(shù)量控制（Y2）得分較低，該地區(qū)平原面積占全省土地面積5%以下，因此土地整治和耕地?cái)?shù)量控制面臨較大挑戰(zhàn)。黑龍江省在數(shù)量控制（Y2）和質(zhì)量管理（Y1）方面得分較高，生態(tài)保護(hù)（Y3）得分雖較低但仍高于其他區(qū)域，說明其對三個(gè)政策目標(biāo)的重視程度較高。整體來看，中央政策在耕地保護(hù)目標(biāo)優(yōu)序方面具有較強(qiáng)的貫通性，注重政策的整體協(xié)調(diào)。山東省和四川省對政策目標(biāo)優(yōu)序的貫通度有待提高，而河南省和黑龍江省對三個(gè)目標(biāo)的重視程度均較高，其中耕地?cái)?shù)量控制和質(zhì)量管理優(yōu)先于生態(tài)保護(hù)，凸顯了各地區(qū)因耕地保護(hù)現(xiàn)狀、資源配置難度和目標(biāo)可衡量性的不同引起的目標(biāo)優(yōu)先次序的差異。

3.4政策工具結(jié)構(gòu)分析

耕地保護(hù)政策工具的得分區(qū)間為［0.14，0.52］（圖11）。從政策工具結(jié)構(gòu)的多樣性來看，呈現(xiàn)環(huán)境型和供給型為主、需求型為輔的特點(diǎn)，且各子工具配置也存在差異。具體來看，環(huán)境型工具（Z3）中，尤其重視組織領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任考核，金融稅收工具如設(shè)立耕地保護(hù)基金、實(shí)行稅收優(yōu)惠等相對較少，表明政策強(qiáng)調(diào)全面壓實(shí)政府的耕地保護(hù)責(zé)任，更多依賴制度化和規(guī)范化管理，尚未充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段的激勵(lì)作用。供給型工具（Z2）集中在資金投入和科技信息支持方面，但對創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面的支持力度不足。需求型工具（Z1）中社會(huì)參與和示范引領(lǐng)子工具應(yīng)用廣泛，表明政府在推動(dòng)多元主體協(xié)作、示范區(qū)建設(shè)以及激發(fā)社會(huì)力量參與耕地保護(hù)中發(fā)揮了積極作用。

從多尺度視角來看，中央層面使用環(huán)境型工具居多，通過目標(biāo)規(guī)劃和組織領(lǐng)導(dǎo)來營造良好的政策環(huán)境；供給型工具的資金扶持也激發(fā)農(nóng)民和土地管理者的積極性；而需求型工具相對較少，更側(cè)重社會(huì)參與和對外交流，如積極參與“全球土壤伙伴關(guān)系”行動(dòng)。山東省也以環(huán)境型工具為主，強(qiáng)調(diào)法規(guī)管制和責(zé)任考核，如著力推行耕地保護(hù)“田長制”；供給型工具中面臨著人才隊(duì)伍建設(shè)的不足；需求型工具中社會(huì)參與得分最高，但缺少對外交流，可能在區(qū)域協(xié)作和技術(shù)共享方面存在一定不足。河南省尤為重視環(huán)境型工具中的監(jiān)督檢查和組織領(lǐng)導(dǎo)，如建立共同責(zé)任機(jī)制；供給型工具中更注重資金投入和科技信息支持，如農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼的落實(shí)和綠色防控技術(shù)的應(yīng)用；需求型工具中社會(huì)參與和示范引領(lǐng)得分較高，在調(diào)動(dòng)農(nóng)民和新型經(jīng)營主體參與耕地酸化、鹽堿化治理方面取得積極成效。四川省在環(huán)境型工具方面強(qiáng)調(diào)法規(guī)管制和組織領(lǐng)導(dǎo)，形成層層落實(shí)的耕地保護(hù)工作體系；供給型工具中注重基礎(chǔ)設(shè)施和資金投入來穩(wěn)步提高糧食生產(chǎn)能力；而需求型工具尚未被充分使用。黑龍江省政策工具使用較為多樣，環(huán)境型工具中組織領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任考核被廣泛應(yīng)用；供給型和需求型工具配置相對于其他地區(qū)也更為充分，如開展“黑土糧倉”科技會(huì)戰(zhàn)和黑土地保護(hù)工程，推動(dòng)了“龍江樣板”的示范效應(yīng)。

4結(jié)論與政策啟示

一套有效的政策文本量化分析方法是跨越政策理解“鴻溝”，從直觀的政策“自然文字語言”通往不顯見的“政策設(shè)計(jì)語言”的“橋梁”。本文旨在構(gòu)建一套系統(tǒng)性的政策文本內(nèi)容設(shè)計(jì)分析工具，通過構(gòu)建政策文本分析的邏輯框架及相應(yīng)的量化解構(gòu)方法，揭示政策設(shè)計(jì)意圖的邏輯全景，以及在不同尺度、不同維度上的文本差異和整體性水平。具體而言，基于“主題—目標(biāo)—工具”分析框架，從政策主題、目標(biāo)和工具三個(gè)維度提出了對政策文本內(nèi)容進(jìn)行量化分析的方法，即TOT指數(shù)模型。為了進(jìn)一步驗(yàn)證該分析框架及其對應(yīng)量化方法的適用性和有效性，本文選取中共十八大以來中央及地方不同區(qū)域發(fā)布的40項(xiàng)代表性耕地保護(hù)政策作為研究對象，從多尺度視角剖析了政策文本在主題格局、目標(biāo)優(yōu)序及工具結(jié)構(gòu)方面的內(nèi)容特征。研究結(jié)論如下：

（1）從TOT指數(shù)反映的政策文本內(nèi)容設(shè)計(jì)在主題、目標(biāo)和工具三個(gè)維度的整體性水平看，大多數(shù)政策文本的內(nèi)容設(shè)計(jì)都較為全面，整體性水平較高。其中，中央與地方政策的指數(shù)等級存在異質(zhì)性，中央的指數(shù)等級覆蓋更為廣泛，山東省和四川省的指數(shù)等級較河南省和黑龍江省更低。（2）政策主題方面，政策在規(guī)劃約束和用途管制方面給予的主題關(guān)注度高于污染防治和示范試點(diǎn)。在央地主題格局方面，中央政策主題的全局性水平較高，地方政策則更加注重根據(jù)區(qū)域需求聚焦局部核心主題，尤其是中西部地區(qū)的政策更加注重生態(tài)保護(hù)和科技試點(diǎn)，展現(xiàn)出明顯的區(qū)域特色。（3）政策目標(biāo)方面，目標(biāo)優(yōu)先次序體現(xiàn)了數(shù)量控制和質(zhì)量管理的優(yōu)先性，而生態(tài)保護(hù)相對較弱。在央地目標(biāo)優(yōu)序方面，中央政策目標(biāo)之間的貫通性較強(qiáng)，各區(qū)域綜合考慮耕地現(xiàn)狀、資源配置情況和目標(biāo)可衡量性等因素使得政策目標(biāo)次序的貫通性存在差異。（4）政策工具方面，工具組合展現(xiàn)多樣性特征，但環(huán)境型工具最為突出、供給型次之、需求型偏少，內(nèi)部子工具中對外交流、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和金融稅收工具應(yīng)用較為欠缺。在央地工具結(jié)構(gòu)方面，中央政策更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)和資金扶持，地方則表現(xiàn)為差別化的工具組合。

基于上述結(jié)論，本文提出以下優(yōu)化建議：一是注重區(qū)域差異化管理。本文發(fā)現(xiàn)不同區(qū)域省份的耕地保護(hù)政策內(nèi)容設(shè)計(jì)存在分異規(guī)律，未來地方應(yīng)結(jié)合自身資源稟賦、發(fā)展需求，制定更加適配的政策，如西部應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是加強(qiáng)示范試點(diǎn)的建設(shè)推廣，促進(jìn)耕地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)交流。地方政府應(yīng)根據(jù)各自的區(qū)域特性和關(guān)鍵需求建設(shè)示范區(qū)，并將其作為技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)交流平臺，促進(jìn)技術(shù)和實(shí)踐共享，提升政策執(zhí)行力。三是推動(dòng)政策目標(biāo)協(xié)同設(shè)計(jì)，目標(biāo)之間良性互動(dòng)。當(dāng)前耕地保護(hù)政策在數(shù)量和質(zhì)量方面已有一定基礎(chǔ)，但在生態(tài)保護(hù)方面仍處于初步階段。一方面建議堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重，強(qiáng)化對違法占用耕地的監(jiān)管，持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)并健全土壤監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；另一方面建議推動(dòng)質(zhì)量與生態(tài)融合，注重用養(yǎng)結(jié)合與永續(xù)利用，完善生態(tài)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)。四是優(yōu)化政策工具組合，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)適配。一方面適當(dāng)降低環(huán)境型政策工具的使用強(qiáng)度，優(yōu)化內(nèi)在結(jié)構(gòu)；另一方面加大供給型工具應(yīng)用，如推動(dòng)農(nóng)田管理大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，提供資金、技術(shù)、人才培養(yǎng)的支持；同時(shí)，強(qiáng)化需求型工具的作用，明確農(nóng)民為政策需求主體，健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民和地方政府共同參與耕地保護(hù)。

值得討論的是，科學(xué)的政策制定應(yīng)該具備整體性、精準(zhǔn)性、可測性和對于復(fù)雜情景的適應(yīng)性，而科學(xué)的政策體系更需要體現(xiàn)出政策與政策間的層級性、協(xié)同性和系統(tǒng)性。基于政策量化的計(jì)算、模擬和優(yōu)化可以為實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)提供有力支撐。雖然聚焦政策文本內(nèi)容的量化分析只是政策計(jì)算的“冰山一角”，但是揭示文本背后的“政策設(shè)計(jì)語言”也是后續(xù)系統(tǒng)性計(jì)算分析的關(guān)鍵一步。本文基于“主題—目標(biāo)—工具”分析框架對耕地保護(hù)政策文本進(jìn)行量化分析，初步驗(yàn)證了該框架以及量化解析政策內(nèi)容設(shè)計(jì)方法的適用性與有效性。然而，本文仍存在提升空間，一是模型變量選擇和賦值可能在一定程度上依賴主觀判斷，二是區(qū)域內(nèi)部的政策分異規(guī)律尚未進(jìn)行探討，三是研究樣本范圍覆蓋有限。未來研究可以嘗試引入語義網(wǎng)絡(luò)測量指標(biāo)，以優(yōu)化變量賦值方式，提升結(jié)果的精準(zhǔn)度；進(jìn)一步聚焦省內(nèi)不同地區(qū)或縣域政策的微觀分異規(guī)律，以增強(qiáng)對多尺度的理解和實(shí)際指導(dǎo)意義；同時(shí)擴(kuò)展樣本規(guī)模，涵蓋更多不同類型的區(qū)域，以檢驗(yàn)?zāi)Ｐ偷膹V泛適用性。這些改進(jìn)將為未來在復(fù)雜系統(tǒng)視角下持續(xù)深入探索土地相關(guān)政策的計(jì)算、模擬和優(yōu)化提供支撐。