生態保護視角下的黑土區不穩定耕地空間置換研究

關鍵詞：不穩定耕地；空間置換；耕地后備資源；黑土區

耕地數量、質量、生態“三位一體”保護制度是穩固東北糧食產能、實現黑土地永續利用的先決條件[1]。中國實施最嚴格的耕地保護制度，數量保護方面已步入耕地“大占補”時代，將造林種樹、種果種茶等占用耕地的行為納入管控范疇[2]。同時，國家優先發展東北黑土區的高標準農田建設工程，統籌推進侵蝕防治、設施建設和耕層改造等綜合治理措施，以確保耕地質量保護的落實[1，3]。相比之下，黑土區尚缺乏完善的耕地生態保護機制。然而，為代償東部地區的耕地流失，東北黑土區大量開墾林地、草地、濕地等重要生態源地。隨著開墾強度不斷加大，農業活動逐漸擴展到不適宜耕種的區域，導致了耕地“上山下河”的現象，引發了嚴重的生態退化問題[4]。因此，亟需系統優化東北黑土區耕地空間布局，減輕農業活動造成的水土流失[5]、面源污染[6]以及農田生物多樣性下降[7]等風險，建立健全黑土區耕地生態保護機制。

不穩定耕地是農業活動空間適宜性變差的核心表征之一，可泛指受自然、生態及社會經濟因素限制，難以長期穩定耕種的土地資源[8]。2014年，原國土資源部開始組織不穩定耕地的調查評價工作，明確將位于林區、草原、河流湖泊最高洪水位控制范圍內的耕地，以及受沙化、荒漠化等因素影響的耕地作為主要對象[9]。這類耕地往往土壤質量較差，持續耕種的產能貢獻小，但生態損耗大，在東北地區廣泛分布[10]。目前，已有研究系統闡述了不穩定耕地利用與糧食安全、生態安全及農戶收入等方面的內在關系[8-10]，同時將生態退耕作為治理不穩定耕地的主要路徑，基于生態約束與機器學習算法探討其退耕可行性[10-11]。

然而，首輪全國不穩定耕地調查結果顯示，東北地區的不穩定耕地面積高達427.51萬hm2，占東北耕地總面積的13.79%[10]。如果貿然采取“一刀切”政策，直接依據調查結果開展無差別生態退耕，將可能會對黑土區的糧食產能造成嚴重沖擊。因此，需要改變傳統治理思路，在生態約束的基礎上考慮黑土地核心退化風險，從而分區、有序騰挪不穩定耕地。此外，隨著耕地總量動態平衡制度的進一步完善，由生態退耕和農業結構調整導致的耕地流失被納入管控范疇[2]。在開展生態退耕時，應考慮耕地資源進出平衡，堅持“以補定占”原則優化耕地空間布局[12]。近年來，國內外提出了耕地空間置換（croplandrelocation）的管理思路，其原理是依據土地適宜性搭配退耕和拓墾措施，在不損失耕地產能的前提下重構農業空間布局[13-14]。目前，國內江蘇省、浙江省等地已開展了“山上換山下”的試點工作，以實現生態治理和細碎化治理的雙重目標[15-18]。但由于前期積累的占補管理經驗主要適用于解決快速城鎮化導致的耕地流失問題，開展耕地空間置換仍需要在進出平衡視角下發展理論基礎與技術規范。

鑒于此，本文以吉林省中部黑土區為研究區，一方面，在傳統生態約束研究范式的基礎上，綜合考慮水土流失、面源污染、土地鹽堿化等黑土區核心退化問題，刻畫耕地生態退化風險，為分區、有序騰挪不穩定耕地提供數據基礎；另一方面，結合農業空間適宜性評價，以耕地進出平衡為原則，將生態約束強、退化風險復雜的不穩定耕地騰挪至宜耕性相對較高的區域，通過優化耕地空間布局來落實耕地生態保護。研究結果對于增強黑土區耕地系統韌性及可持續性，推動黑土區不穩定耕地治理流程的規范化具有科學意義。

1數據來源和研究方法

1.1研究區概況

吉林省中部黑土區（123°16′～128°46′E、42°07′～45°31′N）位于松嫩平原東部，是東北典型黑土分布區的重要組成部分（圖1（a））。土壤類型以黑鈣土、黑土、白漿土等為主。研究區氣候類型為典型的北溫帶大陸性季風氣候，年平均氣溫約為5.1℃，年降水量為400～600mm，雨熱同季，其中6～8月降水量占全年的60%。研究區由松嫩平原腹地延伸至長白山山脈，覆蓋有平原、臺地及山區三類典型地貌，海拔低、地勢緩，整體農耕條件良好（圖1（b）），但同時廣泛分布有漫川漫崗地形，以坡長坡緩、溝蝕及面蝕嚴重為主要特點，使吉林省中部黑土區耕地退化相對嚴重，成為亟需開展生態保護的典型黑土區[19]。此外，該區域是重要的商品糧生產及出口基地，墾殖率較高。不穩定耕地類型以林區耕地和河道耕地為主，面積分別為716.07km2與472.32km2，占研究區耕地總面積的2.74%與1.81%。為統一統計口徑，本文中長春市與四平市為市本級范圍（圖1（b））。

1.2數據來源及處理

本文主要涵蓋三方面基礎數據，包括土地利用數據、土壤性狀數據和地理環境數據，數據精度及來源參見表1。其中，土地利用數據解譯自Sentinel-2衛星影像，通過ENVI5.3軟件進行輻射定標、大氣校正等預處理工作，對影像進行監督分類，確定土地利用類型為耕地、林地、草地、水體、建設用地及未利用地。經國土變更調查成果檢驗，解譯數據精度達到90%以上，滿足研究需要。不穩定耕地與耕地后備資源來源于國土變更調查，河流水系與公路等地物提取自OpenStreetMap。土壤數據包含土壤質地、土壤類型、土壤pH、土壤有機質、土壤容重、土壤電導率等。地理環境數據包含地形數據、氣象數據、水文監測數據等。DEM來源于美國地質勘探局SRTM數據，主要用于計算坡度、坡長、地表粗糙度等；氣象數據包括研究區內各氣象站點的降雨、氣溫、濕度、風速、日照小時數的日均值數據；水文監測數據來自流域水文站，通過流域面積換算法獲取各流域內子流域的流量過程數據；NDVI數據獲取自Sentinel-2地表反射率產品，通過谷歌地球引擎（GEE）平臺計算全年最高值。上述數據以2020年為研究時點，涉及面源污染的氣象數據建模時間自1981年起。為使精度一致，柵格數據經重采樣后統一至1km空間分辨率，以不穩定耕地或耕地后備資源分布區所覆蓋的像元展示評價結果。

1.3黑土區不穩定耕地空間置換思路

土地空間置換是通過調整土地利用的空間布局，實現土地資源優化配置的目標[14]。但受之前的技術、經濟及管理等因素影響，耕地利用存在錯配問題，實際上并非嚴格按照土地宜耕性有序開墾[15-16]。國際研究表明，依據農業生產適宜性重構耕地空間布局，可在不折損農業產能的前提下減輕生態環境負效應，如果系統性地優化全球耕地空間布局，預計可將作物生產的碳足跡、生物多樣性足跡和灌溉水足跡分別降低71%、87%和100%[14]。

因此，開展不穩定耕地空間置換是解決上一階段盲目墾造“舊賬”的有效措施，可以有效避免持續耕種引發的次生水土退化問題[9]。目前，國內一些地區已開展“耕林互換”“山上換山下”等試點工作[15-18]，一方面，將農耕活動從林區剝離，做到山上宜林則林、宜園則園，充分協調生態效益與經濟效益；另一方面，將剝離的農耕活動遷移到適宜區，山下宜耕則耕，促進耕地集中連片，提高種糧效益。

開展黑土區耕地空間置換應堅持“以補定占”與“進出平衡”原則，依托于全域土地綜合整治項目，通過科學搭配適宜性拓墾與生態退耕工程措施騰挪耕地的空間位置，以達到布局優化目標[13-14]。在傳統退耕情景模擬與耕地布局優化研究中，多數研究以水源涵養、景觀游憩等生態約束為依據，將受到強生態約束的耕地作為優化的主要對象[20-22]。然而，這些研究在模擬情景時忽略了區域核心退化風險，雖然在一定程度上保障了生態安全，但可能對作用于耕地持續利用的主導因素把握不清，從而導致糧食產能受到影響。

除基礎生態約束外，受不合理耕作制度影響，黑土區仍存在一系列核心退化風險，需要開展系統的耕地生態治理。由于松嫩平原東部遍布低山丘陵地形，加之黑土區雨熱同季的氣候背景，水土流失成為困擾黑土區耕地利用的重要退化問題[5]；而東北地區的耕作模式存在同質化發展趨勢，在人口流出背景下，耕地利用依賴單次、大量施肥和機耕，面源污染和土壤“變硬”的結構退化問題較為嚴重[6-7]；此外，靠近吉林省西部地區，氣候干旱，多風、少雨，存在顯著的土地鹽堿化問題[23]。綜上，本文提出以基礎生態約束為前提，綜合考慮水土流失、面源污染、土地鹽堿化及土壤結構退化為黑土區耕地核心退化風險，識別亟需騰挪的不穩定耕地，同時依據農業空間適宜性確定潛在拓墾位置，分區、有序實施吉林省中部黑土區不穩定耕地空間置換（圖2）。

1.4黑土區基礎生態約束與核心退化風險評估

1.4.1黑土區基礎生態約束格局

黑土區不穩定耕地的生態約束是農田生態系統承載農業活動的限制，超出這一限制標準會導致生態環境持續惡化[6]。在傳統耕地空間布局優化研究中，這種生態約束可以進一步被理解為農田生態系統在水文涵養和調蓄、維持物種核心棲息地與滿足景觀體驗等方面的過程格局[10，24]。在綜合前人研究方法[20-22]與黑土區耕地利用特征[7，19]的基礎上，本文選取游憩安全格局、水源涵養格局、耕地固碳格局及生物保護格局為黑土區不穩定耕地的基礎生態約束因素。其中，游憩安全格局構建方法采用最小阻力面模型，過程及參數設定參考劉蜀涵在典型黑土區開展的生態用地增量配置研究[24]，評價結果的阻力值越高代表約束性越強。水源涵養格局與生物保護格局采用InVEST模型的產水量及生境質量模塊計算，耕地固碳格局則基于耕地凈初級生產力估算農田生態系統通過光合作用所能轉化吸收的固碳量，上述評價模型的具體參數設定與計算流程參考課題組在黑土區的前期研究結果[6]，評價結果的數值越低代表約束性越強。在綜合生態約束方面，認為各生態約束格局的重要性相同，統一進行歸一化處理后獲取綜合生態約束評價結果，采用自然斷點法劃分約束強度等級，綜合評價值越高表示生態約束越強。

1.4.2黑土區核心退化風險評估

基于黑土區的重點生態問題[1，7]，本文選擇水土流失、面源污染、土地鹽堿化及土壤結構退化風險表征黑土區核心退化風險。其中，水土流失采用改進通用土壤流失方程（RUSLE）進行估算，如下。

式（1）中：A為土壤侵蝕模數；R為降雨侵蝕力因子；K為土壤可蝕性因子，主要基于土壤有機碳和土壤質地計算得來；LS為坡長坡度因子，通過DEM計算獲取；C為植被覆蓋與作物管理因子，基于NDVI計算得出；P為土壤保持因子。計算的參數設定與計算流程參考前期研究[6]，分級參考《土壤侵蝕分類分級標準》（SL190—2007），認為侵蝕模數超出強烈等級（≥50（t/hm2·a））即存在水土流失風險[25]。

面源污染風險基于SWAT模型進行估算。SWAT模型是一種流域尺度的水文模型，首先將研究區劃分為277個子流域與1336個水文響應單元；建立氣象及土壤數據庫，設置土地利用和土壤數據的分類閾值均為5%，進而對徑流、水質參數率定及檢驗，以分析各流域的年均氮、磷負荷。具體技術過程參考胡冰清在吉林省中部黑土區開展的相關研究[26]。其中，面源污染格局以氮、磷負荷均值表示，其風險等級則參考標準《農田氮磷環境風險評價》（DB11/T749—2010）中的糧田氮素年盈余量劃分方法[27]，認為超出中風險，即大于300kg/hm2時，耕地存在相對嚴重的面源污染問題。

此外，土地鹽堿化風險和土壤結構退化風險分別以土壤電導率和表層土壤容重為表征，依據全國第二次土壤普查分級標準[28]，土壤電導率達到高含鹽量標準（≥2dS/m），土壤容重達到緊實標準（＞1.35g/cm3即認為耕地存在相應的退化風險。

1.5農業空間適宜性評價

以《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》的農業空間適宜性評價方法為基礎，參考陳航等[17]、宋戈等[29-30]的適宜性評價研究框架，選擇地形、土壤、氣候灌溉及耕作條件構建評價體系（表2），對研究區耕地后備資源分布區域開展農業空間適宜性評價，適宜分值1～5表示宜耕性逐漸增強。基于層次分析法確定因素權重，結果通過一致性檢驗（CR＜0.01），表明判斷矩陣設置合理。為保障在置換不穩定耕地后，拓墾區域的宜耕性較強且利用條件相對穩定，基于自然斷點法劃分適宜性評價結果，以適宜和較適宜的土地作為開展空間置換的潛在供選區域。

2結果與分析

2.1研究區基礎生態約束與核心退化風險格局

游憩安全格局顯示，研究區南部四平市、雙陽區及伊通滿族自治縣的阻力值較高，說明該區域的耕地在提供觀賞游憩功能方面受到較多限制，約束性較強（圖3（a））。水源涵養和耕地固碳格局的分析表明，研究區東南部低山丘陵地帶的產水量及固碳量均較高（圖3（b）與3（c））。該區域存在大量林區耕地，資源穩定性相對較差，但林草植被豐富、降雨量充沛，因此在水源涵養與固碳方面的生態約束較弱。相比之下，研究區西部靠近吉林省西部的半干旱氣候區，產水量和耕地凈初級生產力較低，水源涵養與耕地固碳的生態約束較強。在生物保護格局方面（圖3（d）），部分低山丘陵地帶的耕地生境質量較高，而中部平原區的耕地在維持農田生物多樣性方面的約束性較強。總體上，林區耕地的游憩安全阻力值達到40.09（表3），相較于穩定耕地資源，其生態約束更強，但平均固碳量較高，可達到0.72kg（/m2·a）。此外，河道耕地與林區耕地的平均產水量相對較低，分別為453.71mm與460.81mm，但其生境質量均顯著高于穩定耕地資源。在基礎生態約束上，研究區東南部低山丘陵地帶盡管分布大量的不穩定耕地，但除游憩功能受限外，其余生態約束甚至弱于穩定耕地資源。

在核心退化風險方面，研究區東南部低山丘陵地帶的水土流失風險較高（圖3（e）），最高土壤侵蝕模數已達到185.49t（/hm2·a），水土流失問題極為嚴重。面源污染風險格局與水土流失風險差異較大，高風險主要集中在研究區中部，特別是榆樹市、德惠市、九臺區、農安縣和公主嶺市（圖3（f））。部分臨近松花江干流的區域平均氮、磷負荷量甚至可以達到1451.5kg/a，其河道耕地利用將對水體質量產生嚴重影響。土地鹽堿化風險及土壤結構退化風險集中在研究區西北部的農安縣和雙遼市（圖3（g）與3（h）），荒漠化問題和土壤壓實問題相對嚴重。根據穩定耕地與不穩定耕地的退化風險統計結果（表3），林區耕地的平均土壤侵蝕模數為13.66t（/hm2·a），水土流失風險顯著高于穩定耕地；河道耕地的面源污染風險略高，但土地鹽堿化風險較低；不穩定耕地與穩定耕地在土壤結構退化風險方面的差異不顯著。可見，與穩定性良好的耕地資源相比，黑土區不穩定耕地的退化問題更為突出，主要表現為林區耕地的水土流失風險以及河道耕地廣泛存在的面源污染風險，均在研究區內呈現出一定的空間分布結構性特征。

2.2研究區不穩定耕地生態退耕布局及時序安排

基于各項基礎生態約束格局，確定研究區不穩定耕地覆蓋像元的綜合生態約束強度（圖4（a））。結果表明，受強生態約束影響的不穩定耕地面積達到129.28km2，占總體不穩定耕地面積的比率達到10.88%（表4）。研究區西部不穩定耕地的綜合生態約束水平較高，強約束區域集中分布于農安縣與公主嶺市的西北部，以及雙遼市全域，表明這些區域農田生態系統脆弱，難以承載高強度的農業活動。雙遼市和農安縣分別有48.88km2與25.92km2的不穩定耕地位于強生態約束范圍內，是研究區受生態限制的熱點區域。此外，研究區東部至中部的九臺區、榆樹市及德惠市的不穩定耕地也受到較廣泛的強度生態約束，面積均達到10km2左右。

在所有核心退化風險中，面源污染問題對研究區不穩定耕地的影響最為普遍，總面積達到328.98km2，27.68%的不穩定耕地存在不同程度的面源污染風險（表4）。其中，九臺區和德惠市的面源污染風險分布最廣，分別有102.47km2和81.99km2的不穩定耕地位于面源污染風險影響區域內，持續耕種對于區域水體質量的威脅較大。受水土流失和土壤結構退化風險影響的不穩定耕地面積分別為203.91km2與187.13km2，集中分布于雙遼市，同時四平市、伊通滿族自治縣和九臺區也面臨較大的水土流失風險；土壤結構性退化風險主要集中在雙遼市和梨樹縣。吉林省中部黑土區的土地鹽堿化風險分布較少，僅4.37%的不穩定耕地受到影響，且主要集中在雙遼市。在空間分布上（圖4（b）），雙遼市不穩定耕地受多種退化風險影響，農耕活動產生的生態負效應比其他地區嚴重。此外，在伊通滿族自治縣北部和九臺區東部的不穩定耕地同樣存在復合型退化風險。

通過疊加不穩定耕地分布區域的基礎生態約束與核心退化風險，識別出同時受到強生態約束與核心退化風險影響，或存在復合型退化風險的不穩定耕地。本文認為，若這些區域的不穩定耕地持續耕種，將加劇生態威脅，因此有必要依據生態約束和退化風險的復雜性和嚴重程度，研判生態退耕的緊迫性。分析結果顯示，雙遼市全域不穩定耕地不僅受到強生態約束（圖4（c）），并且退化風險復雜多樣，成為吉林省中部黑土區騰挪不穩定耕地的重點對象。此外，農安縣西部、伊通滿族自治縣北部和九臺區東部也存在較大范圍的不穩定耕地需要被置換到適宜性更高的空間位置，以協調黑土區的農業和生態矛盾。

2.3進出平衡視角下的不穩定耕地空間置換

考慮耕作層已被破壞的耕地后備資源整治成本較高，難以保障產收效益[31]，本文將無需工程恢復的可開墾土地作為農業空間適宜性評價的主要對象。研究區耕地后備資源覆蓋像元的適宜性評價結果顯示（圖5），適宜及較適宜開墾的耕地后備資源集中分布于研究區東南部，中等適宜的耕地后備資源集中分布于研究區中北部，而不適宜和較不適宜開墾的耕地后備資源主要分布于農安縣北部，伊通滿族自治縣北部及東部，雙陽區南部以及雙遼市。經統計，如將存在強生態約束或核心退化風險的不穩定耕地全部退耕，預計退耕面積達到605.80km2，但研究區適宜和較適宜的耕地后備資源僅為279.23km2，無法兼顧該情境下的進出平衡與空間適宜性提升目標。因此，擬對其中同時受強生態約束與核心退化風險制約，以及存在復合型退化風險的不穩定耕地開展空間置換，則研究區共需退耕220.83km2，約占不穩定耕地總體規模的18.58%，包括林區耕地203.07km2與河道耕地17.76km2。

依據研究區不穩定耕地空間置換布局（圖6（a）），除東南部低山丘陵地帶九臺區等地普遍采用“山上換山下”（示例A）的置換模式外，還需要搭配“水域遷陸域”（示例C），以及雙遼市“沙崗挪平原”（示例B）等舉措，以系統優化吉林省中部黑土區耕地空間布局。統計結果表明，拓墾區轉入的耕地在平均生態約束強度上要低于退耕區的不穩定耕地（圖6（b）），并且在完成空間置換后，研究區耕地風險種類預計降低76.63%，空間適宜性提升25.63%，可有效緩解農業活動造成的生態環境威脅。

進一步匯總各縣域耕地進出平衡狀況（圖6（b））可知，農安縣、九臺區和雙遼市難以憑借縣域范圍內的適宜及較適宜耕地后備資源實現自行平衡，尤其是雙遼市，其置換不穩定耕地所需的耕地后備資源缺口高達114.3km2。而長春市、四平市和伊通滿族自治縣等地在完成耕地空間置換后，仍存在相對豐富的適宜及較適宜耕地后備資源（圖6（c））。雖然研究區適宜及較適宜耕地后備資源的規模可滿足生態退耕需求，但由于部分地區僅憑縣域土地綜合整治項目無法協調自身用地矛盾，需要進行異地補充以落實耕地進出平衡。因此，如開展資源協調工作，同時在進出平衡的基礎上保障補充耕地的質量，可優先考慮從四平市及伊通滿族自治縣等地開墾耕地后備資源，為騰挪雙遼市生態約束強、退化風險復雜的不穩定耕地提供空間。在省內協調縣域間的耕地指標時，除考慮土地宜耕性外，還應結合有效的補償機制[32-33]，以實現黑土區耕地空間布局優化目標。

3結論與討論

3.1結論

不穩定耕地的稟賦條件較差，不僅對糧食安全的貢獻有限，且長期耕種會產生顯著的生態環境負效應，成為威脅黑土區耕地生態安全的關鍵因素。經歷多輪規模性農業擴張后，東北黑土區已墾殖大量不穩定耕地，農業活動甚至蔓延至林區和河道，亟需優化耕地空間布局。但東北黑土區在全國范圍內的不穩定耕地規模較大，盲目實施生態退耕或將嚴重削弱區域糧食產能。為此，本文選取吉林省中部黑土區為研究區，提出通過耕地空間置換實施生態治理目標。在傳統生態約束格局的基礎上，納入水土流失、面源污染、土地鹽堿化及土壤結構退化等反映黑土區核心農業—生態矛盾的退化風險，識別亟需置換的不穩定耕地。同時，基于耕地后備資源的適宜性評價，探討如何在保障耕地進出平衡的前提下，將生態約束強、退化風險復雜的不穩定耕地逐步騰挪至適宜的空間位置。得出主要結論如下。

（1）不穩定耕地的生態約束與退化風險具備明顯的空間結構性特征。南部地區游憩安全限制較強，東南部低山丘陵地帶產水量和固碳量較高，盡管存在大量不穩定耕地，其生態約束相對較弱；而西部半干旱區生態約束較強。相較于穩定性良好的耕地，黑土區不穩定耕地的退化問題尤為突出，東南部低山丘陵地帶水土流失風險最高，面源污染風險主要集中在中部耕地，西北部農安縣和雙遼市面臨顯著的土地鹽堿化和土壤結構退化風險。

（2）受強生態約束的不穩定耕地面積達到129.28km2，占總體不穩定耕地面積的比率達到10.88%，主要集中在農安縣、公主嶺市西北部和雙遼市全域。此外，約28%的不穩定耕地受面源污染風險制約；受水土流失和土壤結構退化風險影響的不穩定耕地面積分別為203.91km2和187.13km2，以雙遼市的林區耕地為主。雙遼市不穩定耕地的生態約束強且退化風險復雜，是優先開展耕地空間置換的關鍵區域；農安縣西部、伊通滿族自治縣北部和九臺區東部也亟待騰挪不穩定耕地，以緩解生態環境壓力。

（3）研究區適宜和較適宜開墾的耕地后備資源面積達到279.23km2，可提供足夠的置換空間，以置換受強生態約束與退化風險雙重制約，或是存在復合型退化風險的不穩定耕地。除“山上換山下”外，黑土區還需搭配利用“水域遷陸域”，以及“沙崗挪平原”等模式，以系統優化耕地空間布局。置換后，拓墾區生態約束降低，平均風險種類減少76.63%，空間適宜性提升25.63%，有效緩解生態威脅。但農安縣、九臺區和雙遼市難以實現縣域自行平衡目標，尤其雙遼市存在114.3km2的資源缺口，需要結合省內異地補充。

3.2討論

不穩定耕地空間置換的本質是舍棄邊際產能，利用土地“再野化”恢復生態系統，增強其支持與調節功能，提高韌性和自調節能力[14]，從而推動東北黑土區耕地的永續利用，這是落實耕地生態保護的關鍵策略。丟失的糧食產能可通過開墾適宜性較高的耕地后備資源[13]，推行可持續（生態）集約化[34-35]或實施質量建設工程[1，7]等多元途徑予以補充。

本文的政策啟示如下：一是置換不穩定耕地需要分區分類施策。應依據生態約束和退化風險的空間結構性特征，科學搭配“山上換山下”、“水域遷陸域”和“沙崗挪平原”等措施，系統優化黑土區耕地空間布局。二是不穩定耕地的生態退耕需要有序推進。當下，需要正視東北黑土區耕地后備資源日趨緊缺的趨勢，認清可供騰挪的潛力空間迅速縮減的現狀。在推進不穩定耕地的生態退耕時，應依據其對生態環境的威脅強弱安排前后時序，“以補定占”是前提。三是不穩定耕地的空間置換應做好省內資源統籌。近年來，自然資源部與農業農村部積極推進耕地占補平衡管理改革，要求堅持縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔的基本原則[33]。但受資源稟賦條件制約，類似雙遼市等生態脆弱的縣域單元，如系統優化耕地空間布局，難以憑借自身耕地后備資源實現進出平衡，仍需要在省域內調劑補充耕地指標。這里涉及兩點關鍵問題：其一，是農戶的權屬權益問題，需要結合有效的補償機制去促進跨區域的資源調配；其二，鑒于黑土區在國家糧食安全體系中的重要戰略地位，在執行耕地“大占補”政策時，不僅需要遵循“占一補一”和“占優補優”的原則，還應重視“占黑補黑”，以確保置換過程中耕地資源的全方位平衡。

然而，隨著農業新質生產力加快培育發展，向松遼平原西北部的沙地、鹽堿地等非傳統耕地拓展農業生產空間，或將成為下一階段食物穩產保供的關鍵戰略決策[36]。大規模的設施建設和新興農業科技投入，將深刻變革耕地管理體系和保護政策的執行標準。在這種情況下，如何落實東北地區的耕地生態保護、開展耕地平衡管控，則成為亟需解決的關鍵科學問題。