國有農用地的承包經營權如何登記頒證

案" "情

2023年7月，某市某鎮東湖村村民崔某到該市不動產登記中心提出訴求，要求該中心撤銷該市農業農村局頒發給東湖水庫水利管理所的土地承包經營權證，理由是東湖水庫壩區的土地原屬于東湖村集體所有，鎮政府將集體土地發包給集體經濟組織外的單位，不符合農村土地承包法有關規定。市不動產登記中心核查了此宗土地承包經營權證的登記檔案，材料齊全，且根據檔案此宗土地屬國有土地，崔某反映屬集體土地的情況與事實不符。據此，市不動產登記中心未予受理崔某的撤銷證書訴求。崔某不服，又以國有農用地不能依據《農村土地承包法》《農村土地承包經營權證管理辦法》等相關規定核發土地承包經營權證為由，向省自然資源廳申請行政復議，要求撤回市不動產登記中心的答復，并撤銷此宗地的土地承包經營權證。

分" "析

首先，國有農用地承包經營與農民集體承包經營的路徑不同。不同于農民集體承包經營權直接派生于集體土地所有權，農墾具有國有經濟和農村經濟雙重屬性，國有農用地的經營方式亦不同于農民集體土地承包經營。目前，國有農用地的經營方式主要是先將農用地使用權確定給國有農場、農墾集團等管理單位，使其擁有國有農用地使用權，再由其發包出租給職工或其他單位。承包人通過取得的國有農用地承包租賃權，經營國有農用地獲取收益，進而形成國有農用地使用權與其派生的承包租賃權共存的權利機制。本案中，東湖水庫涉及土地被征收后，雖然國有土地使用權沒有經登記發證，但鎮政府作為受權管理征收后國有土地的主體，有權將除水利設施等建設用地之外的國有農用地發包給東湖水庫水利管理所經營管理。

其次，國有農用地承包經營權的不動產登記在法律上有明確依據。自實施家庭聯產承包責任制以來，農民集體承包經營權逐步確立，部分地區于2009年開展農村承包地確權登記頒證試點，為承包農戶頒發農村土地承包經營權證。農村承包地確權登記頒證政策中雖然沒有對國有農用地的承包經營權登記進行安排，但實踐中也有參照農民集體承包經營權進行登記的做法。依據《民法典》第三百三十三條“土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立。登記機構應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權”以及第三百四十三條“國家所有的農用地實行承包經營的，參照適用本編的有關規定”的規定，本案中，市農業農村局參照農村土地承包經營相關政策，為東湖水庫水利管理所頒發土地承包經營權證，符合相關法規政策。

最后，國有農用地承包經營權成立以合同生效為前提而不是登記。農村土地承包經營權取得的根據是土地承包合同，土地承包經營權確權登記須以按照法定承包程序簽訂土地承包合同且該承包合同已生效為前提，然后經鄉（鎮）、縣級以上地方政府農業農村局報批合格后，方可由同級政府登記農村土地承包經營權證。對于國有農用地而言，既有發包給職工發展傳統農業的家庭經營模式，也有發包給農業經濟體發展現代農業的規模經營模式。個人或單位承包經營國有農場土地，須與國有農用地的管理單位簽訂承包合同，按照承包合同長期經營國有農用地資源，同時接受監督管理并上繳承包費用，與農村土地由家庭承包經營相比，除了土地性質、經營規模不同外，其他基本相同。其成立是以按法定承包程序簽訂土地承包合同且該承包合同已生效為前提。土地承包經營權證在土地承包法律關系中的作用為確權憑證，并不能導致不動產物權變動的效果。本案中，崔某以國有農用地不能進行承包經營權登記為由討要被征收土地，但土地被征收為國有后其再主張集體土地承包經營權，缺乏依據。

綜上所述，審核國有農用地的承包經營權的登記申請時，在核定其土地性質的同時，應重點核定土地承包合同是否合法有效，從而確保不動產登記結果的合法有效。如此，才能消除相關利害關系人質疑，有效化解登記糾紛。（作者單位：南寧市自然資源局）