發揮規劃引領作用 助推全域土地綜合整治提質增效

全域土地綜合整治是貫徹落實習近平生態文明思想的重要實踐，是支持鄉村振興和城鄉統籌發展的重要平臺，是盤活農村用地潛力、撬動土地節約集約利用的重要杠桿。近年來，濮陽市按照“生態優先、保護優先、節約優先、試點先行”原則，以國土空間規劃為前提，以區域鄉（鎮）為基本單元，按照“立足總量、控制增量、盤活存量、用好流量”，努力探索符合濮陽市實際的全域全要素土地綜合整治新路子。

工作現狀

濮陽市堅持問題導向和目標導向，按照自然資源部《學習運用千萬工程經驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》，細化量化目標任務，分析研究數據規范，經河南省自然資源廳審批，濮陽市范縣辛莊鎮毛樓村等43個村成功納入第一批省級試點名單。2024年以來，濮陽市圍繞鄉村振興戰略，持續積極謀劃全域土地綜合整治項目，積極推進濮陽縣文留鎮、華龍區岳村鎮、清豐縣陽韶鎮、臺前縣侯廟鎮全域土地綜合整治項目申報工作。

實施路徑的探索與實踐

濮陽市通過科學劃定“三區三線”，在守住糧食安全底線和生態安全底線前提下，深入研究國家、省和市有關政策文件，梳理出全域土地綜合整治與國土空間規劃在不同階段的銜接關系，明確濮陽市擬推試點的實施路徑。

加快推進“兩規劃、一方案”編制。將全域土地綜合整治實施方案導入總體規劃和村莊規劃近期建設計劃，按照規劃傳導機制，堅持以點帶線、以線串面，優化重構現代農業產業體系、生產體系、經營體系和服務體系，提高“三農”水平助力鄉村振興。

統籌推進鄉村振興。加強鄉村振興規劃頂層設計，提前做好各層級、全方位的謀劃，做到鄉村振興規劃與國土空間規劃有機融合。在縣、鄉（鎮）總體規劃階段，明確各級用地總體布局與指標分配，在詳細規劃階段，明確全域土地綜合整治試點村莊規劃與整治實施方案的銜接關系，做好用地布局、產業發展、土地綜合整治與農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復的協調統一。

加強耕地保護，促進農用地規模化經營。通過土地綜合整治和耕地質量提升等措施，逐步形成與永久基本農田連通連片、設施完善、質量相當的優質耕地，提高耕地質量和農業科技水平，促進農用地規模化經營。經核算，僅范縣辛莊鎮全域土地綜合整治一個試點項目，預計可新增耕地22754.4畝，新增永久基本農田儲備區1902.9畝，新增生態修復面積4692.45畝，新增生態用地2534.1畝。

以產業布局為抓手，盤活用地潛力。濮陽市全域土地綜合整治試點騰退的建設用地，在保障項目區農民安置、農村基礎設施建設、公益事業等用地前提下，重點用于農村一二三產業融合發展，培育特色產業，增強鄉村造血功能。特色產業培育主要包括：清豐縣打造“綠色家居全國集散地”，主要包括家居博覽交易、裝飾材料交易、家居文創展示、精品家居展示等；濮陽縣塑造“鄉村綜合服務”，發展電子商務、電商快遞物流、商貿批發和零售等產業；范縣、臺前縣打造“農產品加工基地”，發展農產品加工流通、農村休閑觀光旅游等產業。依托鄉村資源優勢，培育農村特色產業，激發鄉村經濟活力，促進鄉村地區產業振興。盤活集體用地主要包括：以“空心村”

“危舊房”和工礦廢棄地整治改造為重點，在現有村莊布局基礎上，通過建設用地復墾、低效建設用地盤活清退，推進農村閑置和低效建設用地整治，優化村莊建設用地布局，充分合理利用存量建設用地，為村莊建設和產業發展提供用地保障。各試點項目提前留出不超過建設用地復墾面積的20％，作為規劃新增建設用地預留指標，保障項目區內農村基礎設施和新產業、新業態發展用地。據統計，試點項目實施后，可整理建設用地23619.45畝，盤活存量建設用地2116.65畝，節余建設用地指標13150.35畝。

以政策惠民為中心，激活暢通要素流動。探索新增建設用地計劃指標獎勵。工程驗收后按復墾面積的一定比例獎勵新增建設用地計劃指標，由縣級政府統籌，優先保障新農村建設和產業融合發展用地。如，對現狀人均村莊建設用地面積低于80平方米的，按1∶1的比例獎勵用地指標；對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業、新業態的，按實際利用面積3∶1的比例獎勵用地指標。節余的建設用地指標按照城鄉建設用地“增減掛鉤”政策使用，并將流轉范圍從縣域擴大到省域，促進土地要素科學配置、合理流動，為鄉村振興提供強有力資金支持。同時，堅持“誰承包誰管護，誰受益誰維修，誰損壞誰賠償”原則，加大全域土地綜合整治項目后期管護巡查力度，對未落實管護工作導致項目區內復墾耕地被違法占用、棄耕拋荒的，依法追究相關法律責任。

遇到的主要問題

鄉（鎮）規劃與實施方案推進緩慢。濮陽市全域土地綜合整治存在村莊數量較多，土地節約集約利用程度低，現有圖斑比較零散、面積較小、效益較低的零星用地，村內存在“空心村”

“一戶多宅”、宅基地面積過大現象，建設用地閑置較多、土地利用效率低。加之國土空間規劃編制、評審、批復環節多、批復慢，涉及的耕地保護等關鍵指標沒有逐級分解，影響項目的實施與進展。

缺少配套政策支持。全域土地綜合整治與生態修復工作是深入實施鄉村振興戰略的重要抓手，需要各部門協同配合，及時制定和出臺相關支持措施。目前，除自然資源管理部門外，其他部門的配套政策相對較少，難以發揮多部門、政策、資金等對推進全域土地綜合整治的疊加效應。同時，因工作仍處于起步階段，雖然探索了一部分經驗，對一些做法進行了研究論證，但尚未形成一套完整成熟、符合地區發展需要的管理制度和實施辦法，相關政策及制度仍需進一步摸索和完善。

缺少專項資金支持。由于機構改革，將土地整治專項資金一并劃轉農業農村部門統一管理，導致當前自然資源管理部門在推進全域土地綜合整治工作中，無專項資金支持和保障，省、市層面更無明確的配套資金來源，地方自主籌措資金開展工作的積極性和主動性不夠。同時，由于全域土地綜合整治投入大、投資回報期長且存在不確定性，加之缺乏有針對性的鼓勵和保障性政策及措施，難以對社會資本產生足夠吸引力。

缺少專業技術標準。由于全域土地綜合整治相對傳統的土地整治在建設內容、建設范圍、目標任務、資金籌措、監測監管等方面有較大調整，加之全域土地綜合整治存在點多、面廣、建設內容豐富、資金投入機制多元化、牽涉部門多等特點，使得原有的土地整治相關專業技術標準、技術規范、評估體系等均不能滿足需求，亟待完善。

對策建議

堅持規劃先行，注重系統思維，實現試點實施方案與空間規劃建設規模和布局有機銜接。充分發揮村莊規劃的指導和控制作用，為村域自然資源和國土空間優化配置提供科學依據。做到空間規劃和試點實施方案同步編制，將經批準的村莊規劃納入鄉（鎮）國土空間規劃，并將鄉（鎮）建設規模和布局納入縣級國土空間規劃總體布局，構建合理的產業規劃、旅游規劃、村莊規劃等頂層設計，編制全域土地綜合整治實施方案，找準定位，做到既具有前瞻性又具有落地性。

拓寬資金渠道，推動實現群眾利益共享共贏。全域土地綜合整治試點涉及面廣、投資量大，類型多樣，政府可采取多元化的渠道開展資金籌劃和投融資規劃。建立多元化投資機制和共享收益渠道，鼓勵金融機構、政策性銀行參與全域國土空間綜合整治，暢通收益渠道，推動地方政府、企業與農民的多方共贏。

健全制度保障，優化協同機制，推動全域土地綜合整治項目工作的科學化、法治化、規范化。全域土地綜合整治涉及多方利益的格局重構，將全域國土空間整治工作納入各部門基層黨建目標任務，落實黨委、政府統一領導責任，建立政府牽頭，自然資源、農業農村、生態環境、公安等部門及鄉（鎮）、村共同參與的組織保障機制，統籌推進試點項目決策、區域政策制定、綜合協調、資金運作、監督考核等工作。推動出臺相關層面的地方政策文件，明確全域土地綜合整治項目后期管護的主體、實施措施、獎懲制度。明確市、縣、鄉、村職責，切實壓實工作責任鏈條，督促規劃按時完成、資金提前籌措、方案盡早落實。（作者單位：濮陽市自然資源和規劃局）