新時代區域法治協同建設的問題探討

〔摘要〕區域法治協同建設是推動國家區域重大戰略實施的應有之義與重要保障，其具有“助力區域營商環境優化提升、推動區域高質量一體化發展、促進國家治理體系現代化”三重價值維度。當前，橫琴粵澳深度合作區在粵澳法治協同建設方面積累了寶貴經驗，能夠為其他區域提供有益啟發。對此，區域法治協同建設應以“加強區域立法協同、健全區域執法協作、深化區域司法協作、注重區域法治文化培育”四個方面為立足點，齊頭并進，為推動區域間協同發展夯基筑本、聚勢謀遠。

〔關鍵詞〕區域法治；協同建設；橫琴粵澳深度合作區

〔中圖分類號〕D927〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）01-0069-05

〔基金項目〕國家社會科學基金項目（22BFX135）；珠海市哲學社會科學規劃課題（2023YBB022）。

黨的十八大以來，國家陸續實施“京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設和長三角一體化發展”等區域重大戰略。黨的二十大報告再次明確，要深入實施區域重大戰略〔1〕。而區域重大戰略以“實現區域合作與協同發展”為焦點，以“推進一體化、構建共同體”為核心要義。實踐證明，其遵循了我國國土空間類型眾多、差別較大的客觀現實，對于貫徹新發展理念、助力新時代國家高質量發展、推進中國式現代化建設具有重要意義。

法治是一個國家的發展之魂、穩定之基。“法治興則國興；法治強則國強”，這是一句亙古不變的真理，發揮法治建設“固根本、穩預期、利長遠”作用的意義重大而深遠。從全局高度來看，實現區域協同高質量發展，區域法治協同建設是關鍵。鑒于此，本文以區域法治協同建設的三重價值維度為出發點，通過梳理橫琴粵澳深度合作區法治協同建設的實踐成果，探討區域法治協同建設的路徑，希冀對其他區域有所裨益。

一、區域法治協同建設的價值維度

區域法治協同建設，旨在突破行政區劃所固有的疆界，探索建立健全符合區域客觀實際的法治保障體系，推動區域之間形成穩定、高效的協同治理模式，為不同區域之間實現有序合作、融合發展提供法治之力。由此，其現實價值在經濟、社會和政治三個維度得以充分彰顯。

（一）經濟價值：助力區域營商環境優化提升

習近平總書記提出“法治是最好的營商環境”這一重要論斷，并深刻闡明了法治與營商環境之間的內在關系。同樣，區域營商環境的優化與提升也必須緊緊依靠法治。一方面，區域法治協同建設有益于促進區域內各地方的規范、標準相近甚至統一，能夠為市場主體提供相對清晰、確定的行為預期，使其作出較為準確的判斷與科學理性的選擇，捕獲更多交易機會，避免區域間非理性競爭。同時，市場主體的合法權利也得以充分保障。另一方面，區域法治協同建設能夠有效減少原有的地方保護主義，打破經濟發展壁壘，促進區域間信息資源共享，從而建立良好的區域性市場秩序，維護社會主義市場經濟公平，推動全國統一開放大市場格局的逐漸形成。可以說，區域法治協同建設是優化提升區域營商環境的必然要求。

（二）社會價值：促進區域高質量一體化發展

實現高質量發展，是中國式現代化的本質要求之一〔2〕。而法治恰恰是中國式現代化的題中應有之義。二者之間具有相輔相成、相互促進的邏輯關系。近年來，眾多地區將“以區域法治協同建設護航區域高質量一體化發展”這一理念作為前進方向的指引并付諸實踐；同時，牢牢將“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”作為法治建設的核心標準。究其原因，區域法治協同建設一方面能夠運用法治思維和法治方式凝聚地區共識，將集體意識轉化為制度基礎，協調各方主體的預期，實現改革與發展進程的規范與有序，從而引領高質量發展方向。另一方面，發展的過程中充滿著風險與挑戰，而區域法治協同建設能夠有效預防和化解這一問題，進而使得改革與發展的成果得以確認、鞏固和擴大。由此，在中國式現代化的進程中，區域高質量一體化發展歸根到底要依靠區域法治協同建設作為強有力的支撐。

（三）政治價值：推動國家治理體系現代化

推進國家治理體系現代化，是黨的十八屆三中全會首次提出的重大命題。圍繞這一歷史命題，國家的實踐日臻成熟。其中，法治與國家治理體系的關系緊密，并作為衡量國家治理現代化的一項重要標準。實際上，國家治理體系現代化是以實現法治為客觀基礎。進一步而言，前者是基于后者而建立的規范體系和權力運行機制，二者呈現內在統一、外在耦合的邏輯關系。在全面依法治國的背景下，法治建設對國家治理體系現代化的推動效用愈加凸顯。一方面，法治建設促進法律體系的形成與健全，從而使得國家治理體系蘊含良法的基本價值、內置善治的創新機制。另一方面，法治建設推動法律規范良好運行與有效實施，并在這一過程中將法律體系中的價值理念和規范效力切實轉化為國家的治理效能。可以說，以法治建設謀求國家善治是現代法治的精髓和依歸。一言以蔽之，區域法治協同建設不僅是國家治理在不同區域的具體落實與特色實踐，更是實現整體國家治理體系現代化的“助推器”。

二、橫琴粵澳深度合作區推動區域法治協同建設的有益實踐

橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱深合區）地處廣東省珠海市南端，是中央為了進一步助力粵港澳大灣區發展、促進澳門融入國家發展大局而建立的，其與澳門地理親緣、發展互補、文化相通，具有粵澳合作的先天優勢。在這樣一個粵澳“共商共建共管共享”的特殊區域里，兩地持續推動深合區規則銜接和機制對接，積極打造粵港澳大灣區法治創新高地，為區域法治協同建設提供更多可復制、可推廣的橫琴經驗。

（一）創新立法機制，強化規則銜接

深合區將琴澳規則實現有效銜接作為粵澳法治協同建設的重要一環。因此，珠琴兩地在立法層面積極協同創新、增勢賦能。一是創新立法起草機制。兩地主動對接，協同組建立法專班，共同起草法規草案，提升立法協調效率。二是建立深合區“立法直通車”制度。對涉及深合區建設的立法事項可隨時報送珠海審議，不受立法計劃數量限制，進一步釋放深合區改革創新的活力。三是創新立法形式。推動珠海用足用好經濟特區立法權，以“小切口”立法的形式對澳門企業居民的創業就業提供制度保障。例如，珠海為深合區出臺兩部專項法規，便利澳門醫療人員與藥學技術人員在深合區執業工作，推動兩地從業人員資格互認。四是健全公眾參與立法渠道。授予深合區內五家聯營律師事務所作為政府基層立法聯系點的資格，建立立法項目聽取澳門專家意見的常態化制度，強化粵澳規則的銜接。

（二）推動資源整合，深化協作聯動

為推動深合區法治資源整合，破解法律服務機構分散布局的問題，深合區設立琴澳國際法務集聚區，協同澳門、珠海等區域的法律專業人士，共同為深合區的企業和居民提供商事仲裁、商事調解、公證、涉外法律咨詢等全方位一站式公共法律服務，實現公共法律資源共建共享共用，保障粵澳法治協同創新〔3〕。

在深化協作聯動方面，粵澳及深合區收獲頗豐。一是深合區法院與澳門法院創新司法協作機制，通過簽訂雙邊協議實現相互委托送達和調查取證高效對接。二是珠琴澳三地法律事務部門以簽署法律事務緊密合作備忘錄的形式，確立法律部門聯席會議制度，明確合作的重點領域以及發力方向，進而推動區域法律事務融合發展、促進琴澳一體化建設。三是珠澳警方聯合建立協同機制，包括區域重大刑事案件緊急聯動、刑事科技合作、重大活動安保協作、邊境警務聯絡等內容，共同推動區域警務合作持續深化。

（三）優化平臺建設，重視文化宣傳

平臺是區域法治協同建設的有力依托。為此，深合區持續優化平臺建設。一是打造法治人才培育平臺。一方面，建立珠澳兩地民商事規則銜接研究中心等研究機構，為法治協同建設、法治環境融合等理論研究提供載體。另一方面，建立律師人才庫，加強對珠澳兩地律師進行專業化培訓，壯大法治人才隊伍。二是打造涉外公共法律服務綜合平臺。成立橫琴珠港澳（涉外）公共法律服務中心，涵蓋涉外調解、涉港澳法律查明等12項服務，持續為粵澳法治合作添注動能〔4〕。三是打造法治交流互動平臺。通過舉辦“澳門·珠海警務論壇”“珠海法院跨境司法理論與實踐研討會”等活動，將法治實踐與理論充分融合，促進區域法治交流機制的形成。

在法治文化宣傳方面，深合區多主體協同發力。一是深合區法院將法治文化建設與法院審判工作有機融合，著力打造精品案例，以文化“軟實力”驅動審判工作發展，提升區域內人民群眾的司法獲得感和認可度。二是琴澳兩地法律事務部門結合粵語文化協同策劃《網上說法》法治節目，邀請專業團體代表就法律與具體案例進行分析和解讀，從而普及粵澳兩地法律體系差異方面的知識。三是琴澳法律事務部門設計“深合區政策和法律知識闖關游戲特別大賽”，通過有獎問答與游戲相結合的方式讓澳門居民了解深合區相關政策法規，促進兩地居民共同關注深合區發展，培育法治文化。

三、推動區域法治協同建設的實施路徑

一般而言，“立法、執法、司法”及法治文化等內在要素相互依存、相互促進，共同構成了法治建設的整體框架，每一項要素的差異又將導致法治建設水平呈現分層狀態。而法治協同建設強調區域法治的共性、普遍性、包容性乃至一致性，致力于尋求“最大公約數”〔5〕5。對此，區域之間的法治協同建設應符合客觀實際，把握好區域之間的關系，確定法治協同建設的具體范圍和深度廣度。概言之，應從以下四個方面展開。

（一）加強區域立法協同

一直以來，區域之間的法規制度存在差異使其難以形成合力，進而影響了區域協同發展。而區域協同立法能夠破解這一困境，使立法內容靈活適用于參與協同立法的各區域主體。因此，區域協同立法是推動區域法治協同建設的首要之舉。

一是建立健全立法溝通交流機制。該機制的作用在于統一立法思路，推動區域內協作立法順利推進。特別是針對區域醫療健康政策、社會公共服務、市場經濟發展、生態環境保護等重點事項達成基本一致，以立良法促善治，發揮制度的積極效用。以生態環境區域立法為例，滬蘇浙皖協同推進大氣污染防治地方立法，共同協商確定示范性條款文本。同時，四地在各自原有的大氣污染防治條例中，增加“長三角區域大氣污染防治協作”作為專章內容，推動長三角協同立法從紙面邁向實踐〔6〕。二是推動協同立法清單化管理。協同立法清單化管理涵蓋立法需求清單、問題清單以及目標清單等子項目，能夠實現對立法內容明確、具體的列舉，避免模糊情形出現，同時也為后續監督追責提供基礎條件。可見，其有益于促進協同立法的選題更加精準，論證更為充分，成果更加精細，從而提高協同立法的針對性與質量。三是完善立法公眾參與機制。一方面，充分運用基層立法聯系點作為公眾參與立法的新型民主方式，實現立法前的“問需”，立法中的“獻計”以及立法后的“見效”，推動立法工作規范化、民主化、科學化、特色化。另一方面，探索建立區域之間基層立法聯系點協同機制。推動基層立法聯系點之間交流協作，產生輻射帶動效應。例如，四川省雅安市人大常委會與周邊5個市州人大常委會以及四川農業大學充分交流協商，共同建立基層立法聯系點“6+1”區域協同機制，協同征集區域立法意見建議和地方經濟社會發展訴求。四是構建立法協同評估機制。區域協同立法的事項往往涉及區域歷史文化保護、環境治理、經濟發展等方面，其成效是否達到預期，事關區域的長遠發展。因此，需要建立科學的立法評估機制予以保障，以“回頭看”的聯動促進立法成果顯現成效。應共同選派專業人員組成評估小組客觀、公正實施調研與評估工作；同時，配套相應的激勵、整改與問責機制，科學把握正向激勵與懲處問責之間的內在關系。

（二）健全區域執法協作

區域執法協作是區域法治協同建設的重點環節，其對創設高效、有序的法治化環境，促進區域整體平穩發展具有重要意義。

一是推動區域行政執法協作觀念轉變。培養執法人員協作意識，消除過往“競爭”心態，破除地方保護主義觀念，樹立“合作共贏”的理念。二是加強執法協作組織體系構建。一方面，成立區域聯合執法機構，形成區域“執法共同體”，凝聚執法合力。譬如，浙江省平湖市和上海市金山區組建浙滬跨省域行政執法隊，并發布《長三角城市管理綜合行政執法毗鄰區域共同遵守“首違不罰”清單的指導意見》，實現跨區域執法協同。另一方面，設立專門的聯合工作室，為區域聯合執法機構提供陣地。推動區域協作的各方派駐工作人員定期開展聯合辦公，全面落實企業服務、園區巡查、聯合執法等工作，形成常態化的共同執法體系。三是深化執法協作機制。一方面，加強執法證據的交換和互認。實現跨區域執法主體之間對涉案物品、檢查筆錄、檢測報告等有關材料可及時移送，互相援用，互相認可。另一方面，促進區域內關聯案件的協查以及證據采集，提升執法時效性。四是推動數據資源共享。對跨區域違法相對人資料、行政處罰信息、執法數據等資源互通互享。五是拓寬協同執法領域。一般傳統執法協同主要集中于交通、市場監管等范疇，但隨著區域協同發展的深入，要聚焦金融、企業投資、工業產品、知識產權等重點和新興領域。同時也要立足與把握區域本土特色，開展區域特色執法協作研究，為更大領域開展執法協作積累經驗。

（三）深化區域司法協作

行政區劃的存在一定程度上制約了司法資源在相鄰區域之間正常流動，從而導致區域“司法壁壘”的形成。為破解司法機關之間條塊分割、各自為戰的狀況，助力司法工作提質增效，應進一步深化區域性司法協作。

一是完善區域司法協作宏觀體系。鼓勵區域之間的司法機關通過協議、備忘錄等方式構建常態化協作機制，凝聚協作共識，增強協同力量。例如，北京一中院（清河法庭）與天津市寧河區法院、河北省豐南區法院三方共同簽訂《加強區域司法協作框架協議》，為促進京津冀協同發展貢獻司法力量。二是建立健全司法服務同城化機制。推動智慧法院建設，深入推動跨區域立案、在線庭審、在線調解、在線解紛，實現訴訟服務事項“跨區域通辦”。三是建立審判業務互助與執行聯動協作機制。一方面，不斷拓寬審判領域的協作范圍，在委托送達、財產保全、案件調查取證、訴前聯調等方面展開全面合作，互相提供便利；完善區域重大案件、關聯案件識別通報機制，溝通協調跨區域生態環境修復、知識產權等重點領域的案件。另一方面，搭建執行工作協作平臺，進一步加大異地執行協助力度，推動執行信息互通共享。四是強化區域司法交流協作。一方面，組織開展區域內司法論壇、調研攻關、課題研究、案例研討等形式的活動，加強司法實務與理論成果的交流與共享應用。另一方面，貫通司法人才交流互通渠道。推動區域內法官跨區域學習交流、跨區域輪崗交流，協同開展培訓活動，實現優勢互補、互學共長。最終形成協同構建精品案例、類型化案例機制，以案例呈現優秀法官的裁判思路，淬煉出契合區域法治協同建設的“案理”與“法理”，從而推動區域裁判尺度與法律適用標準的趨同。

（四）注重區域法治文化培育

法治文化是法治建設的“靈魂”，更是推動法治建設的內在動力。每個地區基于其地理環境、經濟發展、歷史傳統、民族習慣等因素的不同，在長期的發展演變中形成了區域法治文化。可以說，區域法治文化的生成需以區域內的人文傳統為基本脈絡，具有鮮明的區域特色〔7〕。從功能上而言，區域法治文化不僅深刻影響著區域法治建設成效，更對國家區域重大發展戰略具有重要保障作用。

一是建立區域法治文化建設聯席會議制度。通過加強區域法治文化項目共商、陣地共建、成果共享，達到“以區域之間形成的聚合力共同提升區域法治文化的浸潤效能”的目的。二是發掘區域法治文化資源。共同組建法治文化研究專門機構、創建法治文化研究平臺，吸納對法治文化有興趣、專業度高的人員加入組織，充分發掘具有區域特色的法治人物、事跡、標志、故事、圖像等法治文化資源，并與區域文化相契合，推動區域法治文化資源成果化、體系化、鮮明化。例如，福建尤溪縣挖掘并提煉朱熹思想中的法治元素；江蘇省吳江區推進法治文化與鱸鄉文化多元融合，打造“普法三寶”法治文化品牌。三是以公共文化服務體系為依托，加強區域法治文化傳播。區域法治文化建設與創造性發展，可依托現有公共文化服務體系，推動“文化資源”在傳播與供給的過程中兼顧“法治資源”。發揮圖書館、文化館、音樂廳等公共文化服務場所的作用，以舉辦文化服務活動為契機，推動法治理念與法治文化的宣傳和傳播。此外，還可以打造法治文化公園、法治文化主題廣場等實體場域，作為區域法治文化傳播長期固有的專屬領地。譬如，廈門中院與思明區政府將公園與街道聯合打造成法治文化街區，通過主題雕塑、法器展示、綠化造型、法治名言等形式進行法治文化展示。四是豐富與創新區域普法形式。一方面，加強區域間法治文藝賽事的舉辦，以聯動地方傳統文化、突出法治元素來編選節目，發動民間藝術團體和法律機構廣泛參與。另一方面，協同開發并推出法治文化小程序，通過答題闖關、有獎競答等形式，激勵民眾養成學法習慣，推進法治文化學習由階段性向長效化的轉變。最終目的是要打造區域法治文化陣地云游互覽平臺，依托科技之力，推動區域民眾的法律價值觀、法治觀念的培育。

新時代的征程上，區域法治協同建設將經歷從“磨合”到“融合”的發展過程，其并非一日之功，需要兼具持之以恒的耐心與只爭朝夕的緊迫感。但可以預見，作為一項功在當代、利在千秋的事業，區域法治協同建設必然為區域高質量發展以及推動中國式現代化注入不竭動力源泉。

〔注釋〕

①橫琴粵澳深度合作區的行政區劃仍歸屬珠海市，其本身沒有法規制定權。因此，深合區的立法事項需通過珠海經濟特區立法權予以頒布。

〔參考文獻〕

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〔2〕洪銀興.以高質量發展推進中國式現代化〔N〕.人民日報，2023-07-14（09）.

〔3〕李宇昊.橫琴粵澳深度合作區涉外公共法律服務體系完善初探〔J〕.澳門大學法學院學生會會報，2023（19）：17-21.

〔4〕李宇昊.推動公共法律服務體系建設現代化的有效對策——以G省Z市為例〔J〕.三晉基層治理，2023（03）：78-82.

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〔6〕李小健，周譽東.地方立法的新探索新趨勢〔J〕.中國人大，2021（24）：51-53.

〔7〕王廣祿.法治文化建設與區域發展互相促進〔N〕.中國社會科學報，2019-11-25（02）.

責任編輯郭麗娟