治理共同體：“一核多元”社區治理格局的構建

〔摘要〕隨著經濟社會的發展，市域治理成為破解社會治理難題的關鍵層級。社區作為市域治理的基本單元，是基層治理的重要場域。在社區治理中不同治理主體往往站在自身利益角度考慮問題，有時難免會出現分歧。要使不同的治理主體達成共識，實現社區治理現代化，需要構建“一核多元”的社區治理模式。為此，要按照總攬全局、協調各方的原則，使黨組織發揮領導核心作用；厘清街道與社區居委會的關系，實現政社互促共進；要增強居民主體地位，多措并舉提高居民參與能力；重視社會組織的力量，培育增強社會組織的參與能力。

〔關鍵詞〕市域治理；社區治理；“一核多元”；治理共同體

〔中圖分類號〕D669.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）01-0062-07

〔基金項目〕湖北省黨校系統“研究闡釋黨的二十大精神調研課題”（2022QSDX110）。

改革開放40多年來，我國經濟社會快速發展，產業向城市集聚，人口向城市聚集，社會結構發生深刻變化，尤其是城市成為各類矛盾風險的產生地和聚集地。黨的二十大報告指出：“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力。”〔1〕54實現市域治理現代化已經成為重要的社會課題。社區是市域治理的基本單元。隨著基層治理重心不斷下沉，社區成為重要的治理場域。作為居民的生活場域，社區中“充斥著大量的行動者，這些行動者的力量在社區這一‘劇場’中上演著各式各樣的‘劇情’，表現出各種可見的社會現象、連續的社會事件、互動的權力關系、流動的事件過程、復雜的利益博弈等”〔2〕。大量的行動者站在自身利益角度考慮問題，有時難免會出現分歧。但是，各主體之間并不是根本利益的沖突，而是具體利益的沖突；并非是對立的關系，而是合作共治的關系。如何使不同的治理主體達成共識，這就需要一個領導核心來統籌協調。

當前，研究者多從“‘治理—善治’理論、‘國家與社會關系’理論、‘社會資本’理論、‘新公共服務’理論等視角架構社區治理理論”〔3〕。我國學者在探討社區治理時也會援引西方治理理論，然而現有的“社區治理模式普遍面臨著‘居委會困境’和‘共同體困境’”〔4〕。社區治理該堅持什么樣的評價標準、又該走向何方，如何處理社區治理中各主體之間的關系，如何看待“去行政化”的問題等一系列問題困擾著我們。本文認為，從“政黨—國家—社會”視角來看，構建黨組織領導下的“一核多元”治理格局是符合我國社會治理實際的必然選擇，也是解決基層治理復雜問題的“金鑰匙”。因此，要塑造共建共治共享的社會治理格局，就要充分發揮黨委、政府、社區居委會、社會組織、居民等各主體的比較優勢，黨組織發揮領導作用，政府發揮指導作用，社區居委會發揮自治作用，居民發揮主體作用，社會組織發揮協同作用，其他組織發揮補充作用，使得各個治理主體各司其職、各負其責、各盡其能、各展其才，形成“一核多元”的治理格局，推動基層治理朝著“善治”目標邁進。

一、發揮黨組織的領導核心作用

在“一核多元”的治理格局中，黨組織居于領導核心地位。我們黨來自人民，代表人民的根本利益。在錯綜復雜的利益博弈面前，黨必須按照總攬全局、協調各方的原則，在同級各種組織中發揮領導核心作用，發揮把方向、定全局的“定盤星”作用，有效協調各方利益，推動治理問題的解決。

（一）堅持把“以人民為中心”作為價值追求

人民立場是我們黨解決一切發展難題的邏輯起點和價值基點。加強黨的領導首先要站穩人民立場，解決群眾最關心最直接最現實的利益問題，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。2019年11月，習近平總書記在考察上海時提出“人民城市人民建，人民城市為人民”〔5〕37的重要理念，這是堅持以人民為中心的價值理念在城市建設中的具體體現。社區是城市的基本細胞，是社會治理的最小單元，承載著人民對美好生活的期盼。社區治理要尊重人民主體地位，尊重人民首創精神，始終秉持以人民為中心的價值取向。只有堅持以人民為中心的價值取向，才能解決社會問題、維護社會穩定，滿足人民日益增長的美好生活需要；“只有把制度、實踐統一到‘人’上來，才能真正發現問題、有力解決問題、避免更多問題”〔6〕。

要將堅持以人民為中心的價值取向，體現在社區治理的各方面，貫穿社區治理的全過程。加強社區居民參與的積極性，發展社區參與式民主。而社區參與式民主治理，就是“社區中的所有主體都有平等的權利，遵循共同認可的規則，民主地決策社區公共事務”〔7〕。在治理目標上，強調治理有效性，以維護和實現人民利益為旨歸，實現社區公共利益最大化，最終達到善治。我們追求的不僅有民主的形式，更要有民主的實質，“始終與具體的決策目標、治理目標緊密聯系，具有鮮明問題導向、結果導向”〔8〕330。正如習近平總書記反復強調的，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的”〔9〕。在治理主體上，要堅持人民主體地位，充分調動人民群眾積極性，最大限度地吸納、引導人民群眾參與基層治理。在治理過程中，要尊重人民群眾首創精神，把選擇權交給人民群眾，保證人民充分行使民主權利，實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督；要群策群力、集思廣益，使黨和國家制定的各項政策更加科學合理。在治理方式上，重視協商民主、程序民主，凡是社區的重大事務都由社區“兩委”通過民主程序，吸收人民群眾來共同商議、集體決定。在治理制度建設上，制定的規章制度要切實保障人民享有的知情權、表達權、參與權、監督權。在治理結果上，實現最廣大人民根本利益，推動人民群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著提升。

（二）提高黨組織引領力

堅持全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨。黨的力量來自組織。嚴密的組織體系，是馬克思主義政黨的優勢所在、力量所在。黨組織作為“領頭羊”，要跳出執行具體事務的既定思維，堅持總攬全局、協調各方的原則，不斷提高政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力，牢牢把握基層治理的正確方向，領導和協調各類組織協同共建共治共享。基層黨組織要認真貫徹執行中央從上至下的方針政策，把好“方向盤”，確保不走樣不變形；緊跟時代步伐提高本領，當好“領頭雁”，發揮先鋒模范作用；密切聯系群眾，當好“主心骨”，尊重群眾首創精神。

提高社區治理現代化水平，主要在這三方面發力。一是對社會治理價值理念的引領、示范和推動。要堅持共建共治共享理念，走好新時代黨的群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，通過上下互動，準確掌握民意，求取民意的“最大公約數”，獲得問題解決成效的“最大公倍數”。二是對社區治理的戰略規劃和制度的頂層設計。要統籌謀劃好社區治理的民生實事項目，比如舊城改造、居家養老、加裝電梯、托幼、殘障等弱勢群體權益保護等居民關心的民生問題。三是建立議事協調機構，推動解決重點難點問題。比如城市發展中積累下來的歷史遺留問題，這些問題經年累月成了信訪難題或社會痼疾，不解決不僅會損害群眾的切身利益，也會影響群眾對黨的信任度、凝聚力和向心力。破解這些難題，必須發揮黨組織的政治優勢、組織優勢，將各方匯集起來搭建議事協商平臺，推動形成上下協調、部門聯動的工作機制。

縣級、鄉鎮或街道黨（工）委在社區治理中處于承上啟下的地位。提高社區治理能力，還要發揮縣級、鄉鎮或街道黨（工）委的中間樞紐作用，統籌謀劃和推進轄區范圍內的社區治理工作。從社區這個發生場域來看，基層治理中的問題大致可分為兩種情況：一種是在社區權限內能夠消化解決的問題；一種是超出社區治理權限，需要多主體聯動才能消化解決的問題。后者是基層治理的難點、痛點、堵點。這些問題出現在社區，解決問題的主體卻不限于社區內部。因此，面對十分復雜的社區治理各類主體間的關系，要發揮縣鄉兩級黨組織統籌協調、整合資源、居中調解、化解矛盾的作用。近年來，一些地方在實踐中探索的“街鄉吹哨，部門報到”工作機制，其實質是發揮黨建引領作用，統籌轄區內各種資源，打通縱橫向之間的區隔，推動基層治理從傳統管理向現代治理轉變的系統性變革。提高市域治理現代化水平，要把黨的組織優勢融入基層治理，著力強化街鄉黨（工）委在基層治理中的“軸心”地位，充分發揮黨組織的政治引領、組織引領、機制引領、能力引領的作用，引導政府各職能部門、駐區單位、社會組織、市場主體和廣大居民群眾等各類主體參與基層治理，最大限度整合、凝聚基層治理合力，推動構建共建共治共享的基層治理新格局。

基層黨組織是黨的肌體的“神經末梢”。基層黨組織是否堅強有力，直接關系到黨和國家事業發展的全局，關系到黨的執政基礎和執政地位。習近平總書記指出，要加強基層組織建設，“把基層黨組織建設成為團結帶領群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的戰斗堡壘，充分發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”〔10〕97。社區是連接基層群眾的“最后一公里”，是與群眾打交道最多、聯系最為緊密的組織。提高社區治理能力，必須有效發揮社區黨組織的戰斗堡壘作用。近年來，各地不斷加強基層社區治理中黨組織建設，社區范圍內成立大黨委，下設網格黨支部、黨員中心戶，橫向聯系駐區單位。社區網格黨支部、黨員中心戶成為聯系群眾的“最后一米”的重要載體。駐區單位發揮自身優勢，不僅要做好自身業務工作，也要履行一定的社會責任，最終形成以社區為重要治理場域，縱橫貫通的治理格局。同時，充分發揮黨建引領作用，調動下沉黨員、群眾積極性，擔任小區長、樓棟長、單元長，參與社區治理。此外，社區黨組織肩負著培養社區自組織的作用，一方面發揮黨組織的組織引領作用，將分散的個體聚合起來建立社區自組織，通過趣緣關系成立老年協會、歌舞表演隊、書畫花鳥愛好協會等，豐富社區居民的精神文化生活，使社區內部活躍起來；另一方面，實現嵌入式治理，積極調動這些因趣緣建立起來的社區自組織中黨員的積極性，開展黨建聯建活動，發揮其先鋒模范作用，適時將其轉化為社區治理的志愿者團隊，帶動這些社區自組織參與社區內部事務的治理，實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

（三）提高黨員干部綜合素養

基層干部是加強基層基礎的關鍵。“基層社會治理成效如何，基層干部是決定性因素。”〔10〕100為了適應日益復雜的基層治理變化形勢，要不斷提高黨員干部的綜合素養。

黨組織的領導能力很大程度上與黨組織書記的能力掛鉤。在社區治理中，選好一個社區書記，社區治理就有了主心骨。社區書記需要具備綜合素質和能力，才能勝任日益復雜的基層治理局面。作為社區書記，要強化四種意識、提高四種能力。一方面，要強化情懷意識、服務意識、協調意識和創新意識。一是情懷意識，有情懷體現在一心為民，真正為民著想，熱愛群眾工作，對在基層工作充滿熱情；二是服務意識，只有主動撲下身子服務群眾，才能贏得民心；三是協調意識，要協調好上下級之間、“兩委”班子成員之間、各部門之間的關系，干工作才能游刃有余；四是創新意識，基層工作不是按部就班，需要從細處著眼，從小事入手，找到破解之道。另一方面，要提高組織領導能力、待人接物能力、社會交往能力和業務工作能力。一是組織領導能力，搞好“兩委”班子建設是做好一切工作的前提和基礎；二是待人接物能力，外圓內方，既要有原則性，不逾矩，也要有靈活性，合時宜；三是社會交往能力，拓展社會人脈資源，獲取更多信息，不斷提高信息轉化運用能力；四是業務工作能力，經年累月，在實踐中不斷磨練成長，爭取成為社區工作的行家里手。

黨組織力量強，不僅要選好社區書記，還要有一批干事創業的黨員干部。基層干部直接與群眾打交道，他們的一言一行代表了黨委政府的形象。發揮黨員干部的先鋒模范作用，從本質上來講，是因為黨員干部是人民群眾中的先進分子，理應具有高尚的道德情操、精湛的業務水平、甘于奉獻、樂于吃苦。因此，黨員干部不僅要注重業務能力培養，更要注重加強黨性修養。對廣大黨員干部，既要嚴管也要厚愛。一方面要加強隊伍管理，保持隊伍的純潔性和先進性；另一方面要從事業中發現人才、培養人才，為其提供成長進步的機會和渠道，讓優秀黨員干部在更大的舞臺上施展理想和抱負。

二、街道與社區居委會互促共進

街道作為政府派出機構，直接負責基層治理各項事務。社區居委會作為群眾性自治組織，對街道一級政府下派的行政任務有協助義務，具有“準行政”性質。在治理重心下移的趨勢下，要處理好二者關系，發揮各自優勢，實現相互協調、互促共進，形成“強街道—強社區”的“兩強”局面。

（一）正確認識街道與社區關系

當前，有些地方社區治理陷入“居委會困境”和“去行政化傾向”，主要是因為沒有正確厘清街道與社區之間的關系。有些地方嘗試改變“居委會困境”，實行“居站分設”，居委會之外另設“社區工作站”，又出現了新問題。一方面，當居委會的行政事務管理職能被剝離之后，導致居委會的地位迅速下降，甚至被邊緣化，帶來新的問題——“居委會邊緣化危機”。另一方面，增加“社區工作站”以后，不得不增加新的辦公場所、人員編制、辦公經費等各項開支，財政負擔明顯加重，這對發達地區來說還可承受，對中西部欠發達地區來說則是增加了負擔。問題的關鍵是如何正確認識街道與社區的關系，如何發揮各自的優勢，實現相互賦能、互促共進。破除思想迷霧，回歸客觀實際，擺脫“國家—社會”二元對立思維，需要重新看待社區“去行政化”的問題。政府與社會之間“并不存在永久的界限，根據情況的不同，政府有時需要比較深入地干預公民社會的事務，有時候又必須從公民社會中退出來”〔11〕83。隨著社會組織等社會力量的增長，社區直接提供服務的任務在減少，社區承擔的行政任務，特別是“‘正常’或者說‘合理’的行政任務不但不是社區居委會的‘負擔’和社區治理中的消極性因素，反而是‘社區之所以為社區’的重要基礎和社區治理有效性的重要資源”〔12〕。因此，當前基層治理改革的方向，是推進治理重心向基層下移，放權賦能，做強街道，做優社區。要堅持《憲法》和《城市居民委員會組織法》確立的街道與社區是指導與被指導的關系。在基層治理日益重要的背景下，借助治理重心下移的契機，進一步完善以權力和責任明晰化、法定化為導向的街道管理體制改革。

（二）街道與社區實現互促共進

街道辦事處雖然屬于“不完整”的準政府機關，但是其接受區政府或不設區的市政府下派與交辦的政治、經濟、行政管理和公共服務事務日益增多。一方面，要為街道減輕負擔。按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，制定市、區、街道之間事權責任科學合理的劃分標準，根據各級政府的優勢和局限性，設定治理的基本邊界，建立區委辦局、街道辦和社區居委會三者的權力清單、職責清單，并設立上級機關下派事項的負面清單，防止上級機關推諉卸責，將本該屬于自己職責范圍內的事項“甩鍋”給街道。另一方面，要為街道賦權增能。由北京市發起的“街鄉吹哨、部門報到”，通過訴求扁平化治理結構推進街道管理體制改革，在黨的領導下以街道和鄉鎮為核心，向下吹社區的“訴求哨”，向上吹各委辦局的“職能哨”，橫向吹轄區單位、兩新組織的“協同哨”。與這項改革并行的還有街道綜合執法改革，組建一支隊伍管執法，改變以往“九龍治水”格局，總體趨勢都是推進基層治理重心下移，做強街道，使街道這一級權責匹配，賦予其更多的基層治理權限。

在“做強”街道的同時，還要“做優”社區。一方面，明確社區居委會的職責定位。以法治化思維厘清街道辦與社區之間的權責邊界，防止社區成為街道辦的“腿”。同時要以權力清單為抓手，依法賦能自治事項，權責匹配協助事項，令行禁止減負事項，增效而不增負，實現街道與社區相互協調，共同做強做優。社區居委會要明確自身定位，分配更多資源用于社區自治事項，發揮好自治和服務功能，激發各類社區自治組織和居民參與社區治理，更好為社區居民提供各類公共服務。針對社區治理人力、財力、物力保障不足的問題，政府可通過提高社區“兩委”成員和社區工作者的薪酬給付，增加社區建設專項費用，加強對社區工作人員的業務知識和職業技能的培訓等方式，保障社區正常運轉，提高社區治理能力和水平。另一方面，社區居委會要發揮做群眾工作的優勢特長，實現小區“微自治”。社區居委會作為基層群眾性自治組織，具有直接聯系群眾、治理直接在場的優勢，社區范圍內又分為若干居民小區，要在小區內發揮物業公司、業主委員會、社區自組織、居民的各自優勢，實現小區范圍內的事項“微自治”。物業公司不僅要承擔物業管理服務工作，更要主動融入社區治理；業委會作為全體業主的代表要主動維護業主的權益；社區自組織作為群眾趣緣性組織，要積極轉化為社區治理的志愿者力量；引導熱心居民發揚互幫互助的精神，使其成為小區積極分子。在社區居委會的組織、協調、培養下，調動各個主體的積極性，解決好群眾身邊的小事、煩心事，調解鄰里矛盾糾紛等，構建和諧社區。

三、多措并舉提高居民參與能力

基層群眾自治制度是我國的基本政治制度之一，社區自治又是基層群眾自治制度的重要組成部分。社區自治制度的設計應致力于維護社區居民公共利益，調動居民參與的積極性和主動性，拓展居民有序參與治理渠道，大力發展參與式民主治理，實現最廣泛、最真實、最管用的民主。

（一）培養社區公共精神，提升居民認同感

實現居民之間從“陌生人”到“熟人”的轉變，是一個“尋找集體記憶”或者“構建共同體”的過程。社區已然成為一個自在的生活共同體，要塑造社區利益共同體，必須建構集體共識、培育公共精神。社區治理從來都不是空喊口號就能實現的，需要踐行新時代黨的群眾路線，社區“兩委”工作人員有奉獻精神，寓管理于服務中，以服務換民心，以民心促服務，密切干群關系。以民生促民主，通過民生實事來調動居民民主協商議事，在入戶走訪中搜集居民需求，再集中精力解決群眾的急難愁盼問題。以文化凝聚民心，通過組織開展各種豐富多彩的文化活動，社區居民對社區的認同感和歸屬感可以逐漸建立起來。總之，社區公共精神的培養是一個持久的過程，要以文化塑造社區居民共有的精神家園。

（二）將分散的居民個體整合到社區治理中

建立居民參與的社區自組織，整合分散的“原子化”個體，是將分散的居民個體整合到社區治理中的重要途徑。社區治理中要辨別居民中的積極參與者、搭便車者和中間者，發揮積極參與者的組織力、影響力，吸引中間者，減少搭便車者。發現積極參與者，既需要精細化的服務，也需要組織化的培育。在黨組織帶領下，引入社會工作者進駐社區，社區為社區自組織提供場地支持，根據居民的興趣愛好組建不同的組織，發動部分積極參與者，再通過這些人把與他們相熟的人拉進組織，吸引中間者參與，像漣漪般推開，構成一個個圈層結構，使社區居民不再是一個個孤立的個體，而成為一個個社區自組織中的一份子。這些因趣緣關系建立的社區自組織，是基層社會治理的潛在力量。可通過發揮黨組織的政治優勢、組織優勢，適時將其轉化為社區治理的力量，成為社區志愿者，調動其有序參與社區治理，構建良性的社區社會資本，使“陌生人”社區變成新的“熟人”社區，為居民參與社區治理提供前提條件。比如武漢市東湖新技術開發區左嶺街道辦事處智苑社區建立了六支隊伍與六大崗位平戰結合模式。首先調動社區中的熱心居民、活躍分子的積極性，根據興趣愛好和特長組建社區自組織，然后再將其轉換為社區日常治理中具有不同功能的組織。如適時組建“紅蘊”宣講隊、“平安哨”巡邏隊、“管得寬”調處隊、“靚智苑”環境隊、“智苑先鋒”突擊隊、“智多星”幫幫隊等六支隊伍。在新冠肺炎疫情防控期間這六支隊伍分別又轉換成“宣講崗”“值守崗”“核檢崗”“愛衛崗”“轉運崗”“關愛崗”等六大崗位。最終形成平戰結合模式，變“一次行動”為“多次行動”，由興趣愛好為主的自組織轉換為日常政治參與組織再轉換為突發情況下的治理組織，形成穩定的情感聯絡和交往合作，破解了“集體行動的困境”，居民參與社區自治事務的積極性高漲，社區治理資源得以整合，社區凝聚力逐步提高，社區共同體意識逐漸產生，為塑造新的集體記憶奠定了堅實基礎，社區內部治理共同體得以產生。

（三）保障居民享有直接參與管理社區公共事務的權利

在基層治理中，居民享有的知情權、參與權、表達權和監督權，這“四權”構成一個有機整體。作為社區治理的主體，居民通過充分行使“四權”，落實其享有的直接參與管理社區公共事務的權利，踐行全過程人民民主，使民主協商貫穿民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等各個環節，推動民主政治在基層落地生根。

一是保障居民享有充分的知情權。社區治理大多是關乎群眾切身利益的民生事項，居民理應有充分的知情權。要讓居民知曉規劃制定、治理事項選擇、經費開支等，既暢通信息獲取渠道，又使群眾能知其然并知其所以然，對不懂的可以聘請專業團隊、法律顧問等答疑解惑，使群眾充分了解事情的原委，變不理解者為支持者、推動者。只有信息公開在前，減少信息鴻溝，才能避免謠言、不理解、反對等不良傾向產生，從而極大減輕后續實施過程中的阻力和障礙。

二是保障居民享有廣泛的參與權和表達權。引導居民參與基層治理，既要有渠道反映問題，也要有地方說事、議事。保障居民行使參與權的載體，既包括選舉、投票、協商、座談會、論證會、聽證會等，也包括利用現有的微信群、QQ群、互聯網等新興媒介。有些地方開發的“村情通”APP軟件等工具有針對性和操作性，借助智能化技術提高治理效率。城市社區居民來自各行各業，身份差異較大，異質性突出，社區公共事務關乎全體居民的利益，唯有打破身份限制，才能達成共識。對此，不僅要開拓線上渠道，更要建設線下平臺，比如“民主懇談會”“居民議事會”“小院議事廳”“圓桌會”“屋場院子會”“星空夜話”等，這些治理形式都是來自基層的實踐探索，目的是構建多層次基層協商格局，使居民議事由偶然變為常態。培育居民參與議事的能力非一朝一夕可成，需要引領者、策劃者、組織者。引領者目前主要由社區“兩委”來承擔，策劃者在項目制下由基層政府承擔居多，組織者既可以是社區“兩委”、社會組織，也有社區自組織和部分熱心居民擔任。培育居民參與議事的能力，一方面可通過培養選拔、培訓和交互學習，提高城市社區“兩委”負責人的領導能力；另一方面可通過大力引入社會組織參與社區治理，以問題為導向，以項目制為抓手，聚焦社區治理的難點問題，組織基層黨政組織、社區“兩委”、物業公司、業委會、居民代表，通過討論、分享、研究共同面對的問題，提高社區治理的實踐技能和水平。

三是落實居民享有的監督權。暢通公民對公職人員濫用權力、不作為和腐敗行為的監督渠道，保障公民享有的申訴、控告、舉報、檢舉等權利。充分發揮社區人大代表聯絡站的作用，開通線上線下反饋渠道，設立意見箱、熱線電話、信息反饋專欄等，暢通居民對立法、決策的監督；加大政府信息公開的力度、廣度和深度，保障公民享有對行政執法的全過程監督。

四是建立相應的保障機制。居民參與能力的提高需要有機制來保障，參與機制的健全也有利于提高政府決策的科學化和民主化水平。從居民需求出發創新社區治理，建立從居民需求的表達機制、供給機制到反饋機制的管理閉環。要尊重群眾首創精神，及時把好的治理經驗總結上升為制度，以制度推動流程再造、提高治理效能。比如，從實踐中總結出的“一事一議”“四議兩公開”等已作為普遍性程序規則推廣開來。隨著民主參與熱情的提高，可采用“五步議事法”，即民事民提、民事民議、民事民決、民事民辦、民事民評。例如，目前湖北省正在大力推行的美好環境與幸福生活共同締造活動，踐行以人民為中心的發展思想，從群眾身邊的小事，比如從人居環境、庭院美化、生態保護等方面入手，“探索決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享的方法和機制”〔13〕。“五共”機制保障了居民全過程參與基層治理。在具體實踐中，通過整合多方社會資源，解決“沒錢辦事”的問題；通過讓群眾唱主角，改變政府唱“獨角戲”的局面，讓群眾互比互促互評，解決“沒人管事”“干部干、群眾看”的問題；通過群眾的事群眾說了算，解決“群眾不滿意”的問題，從小事做起，發揮群眾主體作用，提高居民參與的熱情。

四、培育增強社會組織的參與能力

社會化是社會治理的趨勢所在。社會治理要實現社會化，離不開社會力量的廣泛參與，而培育社會組織是社會參與社區治理的前提。因此，社會組織要加強自身專業素質和能力，積極承接政府購買服務事項，成為社區治理的一支重要力量。

（一）培育壯大社會組織

社會組織是社會治理重要的主體力量。社會組織的發達程度和功能發揮程度，是衡量一個社會成熟程度的重要標尺。就目前我國社會力量還不強大的實際，需要采取自上而下的方式推動自下而上的社會力量不斷發展壯大。政府與社會組織之間的關系經歷了“行政吸納社會”“行政吸納服務”“治理式吸納”三個階段，政社關系從政府單向度壟斷到政社合作再到政社互動。相較于前兩個階段，“治理式吸納”構建了政府與社會組織良性互動局面，對推動公共管理現代化意義重大。如通過政府購買服務的方式培養社會組織參與社區治理：一方面解決社會組織主動性不強、發展訴求和價值未被重視的問題，拓寬社會治理的空間；另一方面提高基層政府對新形勢新環境的適應能力，增強基層政府的群眾基礎。要發揮“吸納”機制，將社區治理各主體有機地“組織”“聯動”起來，撬動社會資本資源，圍繞治理問題建立社區治理社會化網絡秩序，形成協同共治格局。政府可以項目制方式，引導社會組織參與基層治理，積極推進社會組織在“養老、助困、助殘、助弱”等服務方面的工作，以居民需求為導向，獲取承擔公共服務的資源保障，進而成為政府職責與居民生活有機銜接的主體力量。

（二）提高自律他律水平

隨著社會組織的發展壯大，其享有社會治理的公共權力也會增加。社會組織作為基層治理的重要力量，既需要為其創造生存、發展的寬松環境，也需要加強管理，使其不斷提高為社會服務的能力和水平。一方面，要引導社會組織進一步加強自律。社會組織要站穩人民立場，謀求社會公共利益，為人民謀福利，而不是為自身謀私利，通過自治章程、規章制度等，提高社會組織自我管理、自我監督的水平。另一方面，政府要進一步加強監管。社會組織的發展離不開政府部門的監管，對社會組織登記的門檻可以降低，但后續對其監管措施要跟上，為其設置權力邊界和底線，使其在法治軌道內茁壯成長。

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責任編輯燕斌斌