美麗鄉村建設中基層政府行為優化策略

〔摘要〕建設宜居宜業和美鄉村是實施鄉村振興的重要抓手。基層政府作為美麗鄉村建設中的實施主體，在美麗鄉村建設中發揮著關鍵作用。因此，提升美麗鄉村建設水平必須進一步優化基層政府行為。基層政府要通過科學規劃統籌美麗鄉村建設，完善美麗鄉村制度建設，優化基層公共服務供給，強化美麗鄉村建設資金投入與人才要素保障，加強村民與政府之間的雙向溝通等途徑，推動鄉村建設在生態、文化、產業等方面高質量發展。

〔關鍵詞〕美麗鄉村；政府行為；基層政府

〔中圖分類號〕F323；D035.5〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）01-0044-05

〔基金項目〕國家社會科學基金項目（21BZZ098）。

美麗鄉村建設是實施鄉村振興戰略的重要抓手。自2005年中央明確提出“美麗鄉村”以來，全國各地掀起了建設美麗鄉村的熱潮。通過十幾年的持續推進，美麗鄉村建設取得初步成效。基層政府作為美麗鄉村建設中的執行者與實施者，是美麗鄉村建設中的重要主體，負有不可推卸的治理責任〔1〕。但在美麗鄉村建設的具體實踐中，由于基層政府系統規劃不足、投入資金匱乏、監督問責制度缺失等問題，一定程度上阻礙了美麗鄉村建設的可持續健康發展。本文從基層政府行為這一角度，探討美麗鄉村建設效果與基層政府行為之間的聯系，通過優化基層政府行為提升美麗鄉村建設發展水平，為美麗鄉村建設提供借鑒。

一、科學規劃統籌美麗鄉村建設

美麗鄉村建設需要做到科學系統規劃與特色編制相統一，既堅持系統思維與整體理念，構建科學合理的長期戰略性框架，又要因地制宜，打造鄉村特色的發展模式。同時加強鄉村之間的聯動共同發展，實現資源互補，優勢共享。

（一）科學規劃與特色編制

美麗鄉村建設是一項兼具系統性、復雜性的整體性工程，因此，必須做好科學的編制建設規劃工作，堅持縣域規劃建設一盤棋。從宏觀角度而言，基層政府要堅持整體理念和系統思維，將美麗鄉村建設與鄉村振興戰略相融合，在鄉村振興中規劃、推進美麗鄉村建設，構成戰略性的長期框架，穩步推進美麗鄉村建設向前發展〔2〕?；鶎诱梢月摵袭數匕l改委、建設規劃局、農林局、民政局等有關部門以及專家學者研究制定《美麗鄉村建設發展與總體規劃》，并聽取當地鄉賢、村民代表的意見，將美麗鄉村建設與發展特色產業、健全公共服務、建設生態文明等方面有機融合，先科學設計出一個完整的系統規劃，再細化具體內部指標體系。

從微觀角度而言，基層政府要因地制宜，以農民需求為導向，依據各個鄉村的特色優勢，做好特色編制規劃，爭取“百里不同風，十里不同俗”，以此避免低端化的同質競爭。一方面，在規劃編制中，要深入摸排鄉村的文化資源和歷史特色，以鄉村本地傳統文化符號為核心競爭力，樹立“把鄉村建設得更像鄉村”這一理念，根據各村現有的地勢條件、自然資源、民俗文化、產業條件等特點，多元素融合，做好提質擴面工作，規制不同類型的美麗鄉村。另一方面，明確鄉村特色之后，要做好漸進式的美麗鄉村建設發展規劃。按照由點到面的發展邏輯，通過典型引領、示范帶動，確保建一個、成一個，以此做好美麗鄉村建設的試點工作，在實踐中打造美麗鄉村特色品牌〔3〕。例如，江蘇溧陽市政府堅持因地制宜的原則，詳細編制了南山后村、禮詩圩、牛馬塘村、楊家村等村適合當地發展的規劃方案，極大發揮了政府的科學規劃引領與特色編制作用，涌現了一批“一戶一個景、一院一幅畫、一家一片園”的示范美麗鄉村。為了申報創建省級特色田園鄉村，塘馬村成立了聯合設計工作組，工作組由市聯席辦牽頭，聯合江蘇省城鎮與鄉村規劃設計院、省設計大師、省水利科學研究院等一批專業顧問、鄉賢代表、村民代表、工匠代表等，采用“全程在村、全時在線、溝通在場、方案在地、工匠在旁”的工作模式。這一模式遵循了以民為本的思想，不僅保留了原汁原味的傳統鄉村生活景致，又創新加入了現代化的元素，使得傳統村落，成為充滿發展前景的現代化村落。

（二）鄉村聯動與共同發展

打造美麗鄉村高質量的聯合發展體，不僅能減少各村因獨自發展所導致的資源浪費現象，而且能有效提升一個城市整體的美麗鄉村建設競爭力。加強美麗鄉村之間的聯合發展，一方面，基層政府可以將相鄰鄉村通過一條產業鏈串起來，即吃穿住行和游購娛進行聯合開發，這樣可以為游客提供多樣化的旅游選擇，同時最大程度實現兩個鄉村資源互補，優勢共享，提供更多經濟附加值。另一方面，基層政府要強化美麗鄉村建設聯動協調機制。基層政府要建立美麗鄉村建設工作領導小組，在保障美麗鄉村建設工作小組牽頭作用的前提之下，各個部門要樹立“一盤棋”的思想，堅持整體大局觀念。依據無縫隙政府理論，要以滿足公民無縫隙的需要為目標，打破傳統的部門界線和功能分割，整合部門、人員以及其他資源，以單一的界面為公眾提供優質高效服務的政府〔4〕117。因此，政府要規范部門間的協調配合，明確細化各部門的責任，同步權責清單，避免推諉扯皮的現象。同時定期開展工作推進會與經驗交流會，做好統籌工作，實現資源共享，形成工作合力，確保為美麗鄉村建設提供更優質的公共服務。

二、健全完善美麗鄉村制度建設

有效管理與落實責任是美麗鄉村建設中的重要環節。基層政府要通過健全完善考核激勵制度，提升相關部門工作人員參與美麗鄉村建設的積極性，同時落實廉政監察制度，形成監督問責的長效化與常態化。

（一）健全考核激勵制度

科學合理的考核激勵制度可以優化政府行為，調動各相關部門工作人員的熱情和辦事效率。因此，科學制定“美麗鄉村”建設評估體系并且將考核結果用來作為干部職務晉升的重要標準十分必要。政府要建立科學合理的考核激勵制度，將美麗鄉村建設的相關工作納入考核內容，并且將其作為長期的重要工作來抓。一方面，政府要科學制定考核評估標準?？己酥笜瞬粌H要有可操作性更需要量化，指標內容不能“唯GDP”化，要涵蓋社會、生態、文化、村民幸福感等方面，充分尊重村民意見的表達，確?？己藘热莸木C合性?？己朔绞讲荒堋耙豢级ㄕ摗?，要額外關注平時考核成績，積極探索暗訪考察、群眾打分等新方式，以增強考核的全面性和客觀性。另一方面，要高效利用考核結果。在各級評獎評優中加大美麗鄉村建設的考核比重，考核結果與干部晉升、獎懲相掛鉤。同時要定期評選出考核先進個人和先進示范村，在報紙、公眾號、地方電視臺等多個平臺展示，分享經驗與做法。

（三）落實廉政監察制度

美麗鄉村建設過程中涉及資金量大且資金濫用風險較高，因此，美麗鄉村建設中必須落實廉政監察制度，堅持將廉政建設作為推進美麗鄉村建設的重要保障。為確保資金的科學性、合理性和有效性的運用，一方面，要強化常規內部監督。政府可以通過工作報告監督、會議監督、部門協同監督、視察監督等多樣化的內部監督方式，重點對美麗鄉村建設資金強化監督管理，對該資金的使用情況進行專項督查，對存在的重點突出問題督促其加強整改。同時加強內部監督制度建設，實行“月通報、季督查、年總結”等制度，堅持以制度管權管事管人，扎緊制度的籠子。另一方面，要積極探索新型外部民主監督方式。政府要公開美麗鄉村建設的實時動態，按照透明化原則，公開政府資金使用情況和實際政務狀況，切切實實做到權力在陽光下運行。積極接受來自社會組織、媒體以及公民個人的監督，暢通監督舉報熱線，完善網絡舉報平臺，在社會上形成一種敢于監督的良好氛圍。

三、優化提升基層公共服務供給

推動美麗鄉村建設，必須健全城鄉基本公共服務供給機制，推動城鄉基本公共服務惠普共享。要針對鄉村公共服務需求，補足供給短板，同時探索多元服務供給主體，實現鄉村公共服務有效升級。

（一）明確公共服務供給需求

政府應推動城鄉公共服務均等化，不斷補足鄉村公共服務的民生短板，提高鄉村基本公共服務的供給能力與供給質量，實現城鄉公共服務發展的協同性。優化提升政府公共服務供給的重要前提是明確鄉村公共服務供給需求，實現鄉村公共服務的靶向供給。一方面，要進一步拓寬美麗鄉村村民的利益表達渠道。政府可以定期召開線下交流會與座談會聽取當地村民的意見，也可以線上開設美麗鄉村建設留言板塊，從多方面為政府供給公共服務提供高效便捷的參考意見。通常農村教育、醫療養老、社會救助等公共服務是最關乎群眾獲得感和幸福感的，基層政府可以從這類公共服務上優先予以供給。另一方面，要解決“村民有想法但無法被上級知曉”的問題，要發揮好村干部的中介效應。政府可以指定相關村干部定期駐扎在鄉村，通過定期參與村委工作會議與不定期暗訪相關村民等方式，深入了解村民對美麗鄉村建設的真實想法。同時要加強調研核實，完善相關措施，作出適時調整。

（二）探索多元公共服務供給主體

探索多元化公共服務供給主體，不僅能夠緩解政府單一供給主體的壓力，也能夠推動美麗鄉村公共服務供給改革，促進美麗鄉村公共服務多樣化、科學化的有效升級。一方面，要通過稅收補貼、福利保障等優惠政策，鼓勵具有企業家精神且能為鄉村提供高質量公共服務的市場主體參與鄉村公共服務的供給。另一方面，要充分利用好社會組織的公益性優勢，如那些以服務公眾，提高鄉村公共利益為宗旨的鄉村服務型組織，包括各類行業協會、基金會等。政府要加大對這類服務型組織公共服務的購買力度，鼓勵并引導這類組織以志愿的方式主動為鄉村提供優質公共服務，例如為了更好地滿足村內大部分老人對傳統戲劇的熱愛需求，塘馬村與溧陽市錫劇團合作成立了“美音梨園”工作室，多次舉辦送戲下鄉巡回演出，豐富村民文化娛樂生活的同時也為村民提供了優質的公共服務。

四、強化美麗鄉村建設要素保障

資金與人才是美麗鄉村建設的關鍵制約瓶頸。政府要統籌協調內部資金與引導外來社會資本參與，夯實美麗鄉村建設的資金基礎。同時加大人才的培育與引進，將人才資源轉化為推動美麗鄉村建設的前進動力。

（一）加強資金投入力度

美麗鄉村建設作為鄉村振興戰略落到實處的樣本，需要優先保障其充分的資金投入。在加大財政資金投入、統籌整合涉農資金的基礎上，要引導社會企業和群眾共同參與，為美麗鄉村建設提供充分的資金支持，釋放鄉村的巨大發展潛力。一方面，要按照統一集中分配的原則統籌各項資源，匯集各個部門的惠農資金，確保資金使用的整體性與系統性。在整合協調各個部門資金的基礎上，對美麗鄉村建設重點項目進行有針對性的財政傾斜，如公共服務基礎設施建設、人才培育、景區旅游區建設等，為美麗鄉村建設給予充足的資金支持。例如，溧陽市政府實施“大專項+任務清單”的資金管理模式，采取整合、切塊、傾斜等方式將資金聚焦于農業農村發展、水利建設管理、農業生態保護、農業農村基礎設施建設等四大領域，調整優化了原有財政支出模式結構。另一方面，積極引導社會資本的投入?；鶎诱慕巧獜拇蟀髷堊優槔硇酝度?，通過引導社會資本、社會公民和承包商積極參與，形成政社互動的良好局面，以此降低政府的財政壓力〔5〕。要在政府與國有資本投入的基礎上，積極引導社會資本與反哺資本的投入。政府主要通過獎勵補助、風險損害賠償、擔保補貼等方式獲取更多的社會資金支持。從社會資本投入效果看，如藍城集團占股楊家村建設總投資的70%，在鄉村環境改造、基礎設施建設方面總計投入8000多萬元，使一個處于蘇皖交界處的普通村落變成了一個具有“悠然南山風情”和茶果綠香的美麗鄉村。從反哺資本來看，以塘馬村為例，市住建委、蘇皖集團與省城鄉院三方合作，反資反哺，化解了村里低產田、空閑人和閑置房的難題，使得一個貧困村落蝶變成一個充滿生機活力的美麗鄉村。此外，美麗鄉村建設也勾動了鄉愁，成為了人才、技術和資本的“吸鐵石”，為鄉賢返溧創業、反哺鄉村提供了最佳機會。

（二）加強人才建設工作

農村人才隊伍是美麗鄉村建設的“引擎”?；鶎诱訌妼I人才的建設工作，不斷吸引優秀人才向鄉村匯聚。一方面，要加強人才引進力度，吸引有能力、有實力和有抱負的鄉土人才來建設鄉村。在人才引進的待遇方面要給予政策傾斜支持，優化人才的薪資待遇和工作環境，完善與工作業績相掛鉤的激勵保障機制，設立人才專項獎勵資金，增強其工作的幸福感。在鄉賢人才方面，要加強與外地鄉賢的聯系，通過鄉土情感、周到服務和優厚薪資待遇鼓勵在外鄉賢反哺家鄉，早日回歸家鄉參與美麗鄉村建設工作，為鄉村發展提供扎實的人才保障。例如，溧陽市政府在美麗鄉村建設過程中，持續釋放“天目湖英才榜”政策紅利與實施“溧商回鄉創業”工程，吸引了大批有能力、有情懷、懂農村、愛農村的專業復合型人才投身鄉村建設。另一方面，要加強本土人才培育，基層政府要對本地各類人才全面摸排并進行動態管理，建設農村人才發展動態網絡。同時要構建現代農民培育機制，結合農忙季節、技術需求、實踐管理等內容對農民進行線上與線下培訓，加強與專業農業院校的合作來培養專業型鄉村建設人才，以產業鏈的方式加強新時代職業農民培訓教育，不斷提高農民的專業素質。政府要經常性地組織村委干部、地方鄉賢和鄉村經營主體進行鄉村技能培訓，提升其鄉村管理能力和創新創業能力，全面提高其綜合實力，鼓勵人才在美麗鄉村建設過程中實現自己的人生價值?？傊?，基層政府在推進美麗鄉村建設中，要充分發揮出鄉村能人、鄉賢、企業家等人的示范引領作用，逐漸形成鄉村人才濟濟之勢，破解美麗鄉村建設中人才制約的難題。

五、加強村民與政府的雙向溝通

村民是實施鄉村振興戰略的主體，也是美麗鄉村的主人，“人本化”將是未來鄉村建設的價值內核〔6〕。政府要通過提升基層干部的思想認識與引導村民參與鄉村建設，讓村民成為美麗鄉村建設真正的主力軍。

（一）提升基層干部的思想認識

村看村、戶看戶，群眾看干部。農村基層干部不僅承擔著夯實鄉村治理根基的重要責任，也是提升村民參與美麗鄉村建設積極性、增進村民與政府之間雙向溝通交流的關鍵所在。因此，提高基層干部的思想認識是十分有必要的。一方面要通過主題黨課、新時代文明宣講會、座談會等方式深化基層干部心中的“初心”，引導村干部始終把人民的幸福感和安全感作為日常管理的出發點與落腳點，優先考慮和優先滿足群眾的需求，引導其落實以人民為中心的發展理念。另一方面，要把優秀干部特別是年輕干部優先安排到鄉村，選優配強“懂農業、愛農村、愛農民”的“三農”干部隊伍〔7〕223，通過培訓等方式提升村干部的實踐技能。

（二）引導村民積極參與鄉村建設

在美麗鄉村建設實踐中，要充分尊重村民的主體地位，發揮村民的主體性作用，提升農民參與的自覺性、積極性、主動性和創造性，改變目前政府主管、村民順從或村民排斥的被動局面〔8〕?？梢酝ㄟ^以下三點來提升群眾的參與度。首先，要積極在村內宣傳自己的正面形象，通過公布欄、手機公眾號、報紙、微信朋友圈等媒體傳遞鄉村振興戰略以及美麗鄉村建設實質和重要性。讓村民體會以及感受到美麗鄉村建設給他們帶來的“紅利”〔9〕，認識到美麗鄉村建設是一個提升村民生活質量的利民大工程而非顯現政績的形象工程。其次，拓寬村民與政府之間的溝通渠道。改變村干部是村民與政府之間溝通的主要渠道現狀，增加實地調研、暗訪村民、政務微博、政務公眾號等途徑讓政府全面掌握群眾的滿意度和獲得感。當涉及美麗鄉村的重大決策時，政府需要召開重大事項集體決策會議聽取村民的意見，通過新媒體和傳統媒體兼顧的方式在村內公布決策結果，讓村民真正成為美麗鄉村建設的擁護者、參與者與受益者。同時政府要對提出建設性意見的村民給予精神和物質獎勵，提升村民參與美麗鄉村建設的熱情度。最后，村民與政府要形成利益聯結機制。生活富裕是建設美麗鄉村的出發點和落腳點。基層政府要因地制宜，通過旅游民宿業、土地入股、訂單收購等多種利益聯結方式明確村民參與美麗鄉村建設的收益。這樣不僅能夠激發村民參與熱情，凝聚村民力量，把村民真正變為美麗鄉村建設的主力軍，更能夠讓村民在共建共享發展中有更多獲得感，為美麗鄉村建設提供內生動力。例如溧陽市政府通過完善鄉村自治組織，重塑了村民在美麗鄉村建設中的主人翁意識。有的村建造了“百姓議事堂”，創新性地將村民議事搬到了田地之間?！鞍傩兆h事堂”以“聞民聲、除民憂、樹新風”為宗旨，堅持“百姓事、百姓議、百姓理”，積極探索村民參與鄉村治理的新途徑，從村莊規劃編織實施、與外資合作這樣的大事到文化禮堂辦什么活動、處理婆媳問題、調解鄰里矛盾這樣的小事，群眾都能積極參與，科學建設起了“事事有人管”的鄉村治理新體系，在引導村民積極參與美麗鄉村建設方面發揮了重要作用。

綜上所述，美麗鄉村建設是對國家鄉村振興戰略的創新探索與生動實踐。美麗鄉村建設的關鍵在于以政府為主導，從環境、產業、文化、生活等各個領域對鄉村進行改造，充分帶動并吸引人口、資金、產業等要素回流鄉村。因此，在美麗鄉村建設中，基層政府需要嚴格遵循服務型政府、協同治理等理論要求，科學高效發揮好計劃、組織、指揮、協調和控制的職能，強化政府規劃引領，促進村級產業發展，增強配套保障措施，真正做到不缺位、不越位，進而有效推動地方美麗鄉村建設邁出新步伐。

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責任編輯杜愛萍