進城農民和下鄉市民：城鄉融合發展中的兩大主體的行為邏輯*

◎王廷勇 楊光情 楊麗 羅汐妍

一、引言

城鄉融合指的是城市與鄉村良性互動和雙向溝通的運行機制。它表現在勞動力、資源、資金、技術等各種類型的要素突破地域性的邊界，在城市和鄉村之間按照發展需求實現優化配置。這其中，以進城農民和下鄉市民為代表的兩類群體在城市和鄉村之間的自由流動最為明顯。這兩類群體在城鄉融合的開放時代能夠根據自身的發展意愿，突破地域性的限制，尋求更具有激勵效應的生活方式。由于這兩類群體在城鄉之間的自由流動涉及戶籍制度、城鄉土地制度以及社會保障制度，因此，在城鄉融合發展中考察和審視其各自的行為邏輯有助于為完善制度建設提供有益的理論經驗。本文聚焦于進城農民和下鄉市民這兩大主體，以其在鄉-城之間的自由流動為主要行動方式，分析背后的經濟、社會邏輯，為促進城鄉融合發展戰略性建設提供經驗進而豐富理論研究的視角。

二、進城農民和下鄉市民：城鄉之間自由流動的兩類活躍群體

（一）進城農民：區別于傳統村居農民的“新市民”

從字面意義上理解，進城農民指的是離開原來居住的農村進入城市的農民。這種離開農民進入城市的人口遷移，可能是短期的、暫時的，也可能是長期的、永久的。所謂短期的、暫時的，即農民離開農村進入城市后在城市中生活、工作的時間段很短，可能只有幾個月、兩三年，之后又離開城市回到農村，在他們的一生中可能發生很多次這樣的鄉-城之間的往復遷移的活動。而所謂的長期的、永久的，則指的是，農民離開農村進入城市后就選擇很長一段時間留在城市生活、工作，可能五到十年，十年以上，直至終老，而不再會回到農村中去。至于農民是選擇短期的、暫時的離開農村進入城市，還是長期的、永久的進入城市，則取決于他們基于自身條件而作出的理性的、自由的選擇。從當前的社會環境和制度建設上看，絕大多數進城農民屬于前者，也即是選擇短期的、暫時的離開農村進入城市生活、工作。由此，進城農民成為較為頻繁地和經常性地往返于城市和農村之間的活躍的流動人員。

農民之所以短期的、暫時的離開農村進入城市生活、工作，主要出于兩方面的考慮：一是，農民是出于對城市中比較收益更高的非農職業的利益期待，而希望憑借自身擁有的一技之長來到城市工作，畢竟，在農村從事傳統的農業生產能夠獲得的經濟收入確實不容樂觀。作為“弱質性”的農業生產，天然地受到氣候影響、農產品補貼和市場價格的波動，很難獲得穩定的收入預期，更遑論在城市中憑借體力投入能夠按月甚至即時結清的勞動報酬這種相對客觀和期待的收入。二是，農民也會考慮到自身文化、技術、資源等方面的局限性，以及目前制度環境的原因，還無法完全在城市中長期立足生活和工作，也無法享受與城市居民同質化的社會保障和福利待遇，與城市居民在身份認同上也存在顯著的差異，因此，他們不過是想在城市取得相對可觀的收入來改善家庭的生活質量，并不打算也不可能在城市長期生活。

顯然，短期的、暫時性的進城農民不同于長期生活在農村，依靠傳統的農業生產和村集體內部的資源分配的傳統村居農民，后者相對處于農村社區中依賴村集體土地和集體經濟生產生活的狀態，而前者因為進入城市生活和工作，雖然還未能市民化取得市民身份，不能同城市居民一樣在各方面享有同等的社會保障和公共服務，但由于其已經進入城市空間，在生產和生活的部分領域，也需要保證其合法權益實現的基本保障，因而他們實際上是作為進入城市的“半拉子”的“新市民”。他們需要經過較長時間在城市的過渡期、適應期，逐漸通過自身的努力提高其在城市更長時間立足的可能性，等待社會環境和制度建設的日臻完善，將與城市居民同等的社會保障和公共服務惠及于他們，從而實現他們在身份上的“市民化”。這也決定了進城農民在城鄉之間的流動是一種理性經濟人的行為選擇。他們是游走于城鄉之間的“兩棲”群體，會經常比較城市和農村在當前階段何種狀態更適合自己生活和工作，從而頻繁往復于城鄉之間。這也是當前中國社會中最為活躍，也最值得關注的一類流動群體。不過，隨著新型城鎮化戰略堅持以人為中心的治理原則，國家和社會都會考慮他們參與城市現代化建設所做出的貢獻，有階段的將他們逐步納入城市社會保障和公共服務之中，逐漸實現徹底的市民化轉換，告別“半拉子”的狀態成為城市居民。而這項任務無疑是艱巨而浩大的，它要求平衡這類群體與傳統村居農民、與城市居民之間的利益關系，減少社會陣痛，實現平穩過渡。

（二）下鄉市民：主動參與鄉村振興建設的新生力量

下鄉市民是城市資本、技術、管理和勞動力等要素回流進入農村，以城市資源反哺農村的鄉村振興戰略中形成的特有的概念。過去，論及下鄉市民可能指的是長期在城市居住的人緩解城市工作和生活的壓力，出于對田園生活和生態環境的向往和好奇，來到農村體驗鄉村旅游、農耕生活、休閑垂釣、親近自然的一類消費群體。而現在論及下鄉市民則指的是包括曾經從農村走出去的鄉賢精英、企業家、大學生以及在城市各行各業上有所成就的專業領域的技術人才和管理人員。他們在鄉村振興戰略的政策號召和激勵下，帶著對提振鄉村集體經濟的熱情和對農業農村現代化的大好前景的期待進入農村，在農村集體土地上開展各式各樣的現代化生產和多樣態經營。下鄉市民由于過去長期生活和工作在城市，擁有廣闊的視野、先進的技術和管理經驗、高層次的文化水平以及自身的各方面資源，成為鄉村振興建設中的一股充滿生機的新生力量。

下鄉市民的“下鄉”實際上可以理解為送資本、送技術、送管理經驗和送勞動力進農村，因而，這群人是以要素投入的方式與農村社會形成聯系，并不要求這群人成為和傳統的長期在農村社會生活的農民甚至是世居村民一樣與集體土地形成相對穩定的聯系?；蛘哒f，他們不同于進城農民，后者經過一定的時間可能會徹底實現身份的轉變，成為城市居民。而下鄉市民并沒有這樣的一種身份轉化的趨勢。盡管在城鄉融合的現代社會，人口在城市和農村之間自由流動已經不存在政策上的障礙，但不得不承認的是，農村人口向城市轉移，逐漸實現城鎮化的發展目標，是現代社會的主要標志。由此，可以判斷，人口從農村向城市流動的速度和規模，必然要比從城市向農村流動的要可觀得多。當然，這并不意味著在鄉村振興的主戰場上，不需要一批又一批高素質的下鄉市民，相反，隨著鄉村振興戰略的深入推進，農村生產集約化、現代化和規?；?，產業發展多元化、專業化和精細化，需要更多致力于鄉村高質量發展的下鄉市民貢獻力量。

從政策引導和激勵層面讓更多的城市居民參與鄉村振興建設，凝聚更多更大的力量，是當務之急。實際上，中共中央、國務院關于做好“三農”工作的多個意見中，都重點提到了要組織和動員城市的科研人員、工程師、建筑師、教師和醫生下鄉服務，要求他們結合自身優勢和專長，根據市場需求和當地資源，充分利用資源、技術和理念振興鄉村經濟?？梢钥隙ǖ氖?，廣大的農村地區將是最近幾年，有志者創業奮斗干出一番事業的新陣地，也必然會因為他們的全情投入而變得更加充滿活力。

三、進城農民和下鄉市民的行為邏輯

（一）進城農民“不退地權”的經濟邏輯

在中國，每年有2 億左右的農民選擇進城從事非農職業，為的正是能夠憑借自身的一技之長在城市獲得更為可觀的經濟收入，改善家庭的生活條件。如此大規模的農業轉移人口流動，甚至在城鄉之間的往復運行，似乎并沒有給整個社會帶來什么動蕩。而反觀西方一些國家，因為城市化政策的推行造成大量背井離鄉的農民流離失所，城市中隨處可見的是生活環境堪憂的“平民窟”。中國之所以能夠在城鎮化進程中保持相對平穩的社會秩序，很大程度上是農業轉移人口背后的集體所有權制度設計。得益于長期穩定于集體土地之上的承擔社會保障價值功效的土地承包經營權制度和宅基地使用權制度，即便是已然離開農村進入城市的農民，只要他們還是原來農村集體中的成員，就可以繼續憑借其身份享有在集體土地上“耕有其田”“住有所居”的承包地和宅基地，甚至包括集體土地上一切的經濟收益和分紅。雖然這些加起來能夠給農民帶來的財產性收入，可能還不及他們在城市一個月的勞動所得，但當他們可能在城市發展不暢選擇重新回到農村時，這又是無法替代的生活保障，不至于成為居無定所的群體。由此，進城農民無論如何都不愿意也不可能提出他們之前在農村的土地權利。這就更不用說對于集體經濟相對發達的地區，憑借成員身份還能獲得比較可觀的集體經濟收益。

實際上，為了有序推進城鎮化進程，鼓勵農民進城發展，也為了保障他們的合法權益，中央一直強調不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權和土地收益分配權，作為他們進城落戶的條件，也就是說，不得以強制退出農村地權的方式讓農民進城，鼓勵農民自愿有償退出，但絕對不允許以行政強制手段來推進這項城鎮化建設的事業。這一政策很好地關照了農民進城的經濟利益，也與當前社會整體的制度環境相融。畢竟，進城農民在城市中還無法獲得和城市居民完全一樣的城市福利和社會保障，而這一普惠性的政策需要一段時間才能完全落實到位。在沒有能夠為進城農民提供全方位的制度保障時，原來農村集體土地制度上利于農民的保障性地權不可輕易動搖。

農民進城若是沒有相對穩定的心理預期，自然是不會貿然離開生于斯、長于斯的那片土地的，畢竟在城市中從事非農職業面臨很多的不確定性，或可能無法按時取得應有的勞動報酬，或可能因為沒有正規的聘用合同得不到合理的待遇，還可能因為先天的文化差異和價值認知，無法融入周邊的生活圈子，長此以往在一種自我否定的環境中難以得到長足的發展。此時，若是將農村的地權再從他們手中抽離出去，豈非是徹底斷了進城農民的退路。當然，隨著社會保障制度的完善和全面覆蓋，真正在城市發展越來越舒暢，也愿意在城市定居的進城農民將得到與城市居民同等的社會保障和公共服務，基本實現市民化的身份轉變，屆時，他們也自然要退出在農村的地權，否則社會上就會出現一類既享受城市社會待遇又保有農村社會保障的“超福利”群體，造成新的不公，這也是社會所不能容忍的。

（二）下鄉市民“心理認同”和業績激勵

不光是進城農民在城市生活和工作，需要逐漸適應城市社會，并得到自己所處的圈子及周邊人的心理認同，下鄉市民作為農村的“外人”同樣在參與鄉村振興建設中也需要得到農村這個“差序格局”的社會的認同。農村社會是一個基于血緣、地緣、親緣和長期的習俗、習慣而形成的一個“圈子”。在這個圈子里開展一切的生產、生活的活動，包括對于農村集體經濟的運行和治理，都是在這樣的一種非正式規則的主導下進行的，而且每個村在可能還有差異。但相互之間彼此獨立、互不影響。下鄉市民若要是想真正順利地參與鄉村振興建設，光靠自身的力量，要與村莊里的人達成一致，得到他們的認可，并不是一件容易的事情。此時，農村集體經濟組織、村黨支部的干部以及主要負責人，自然就成為聯系下鄉市民和原住民的紐帶，有義務從中調和最大化地平衡利益，實現融合共生，從而使得下鄉市民能夠得到廣大農民群眾的心理認同。

下鄉市民作為鄉村振興建設的新生力量，需要得到傳統在村居民的心理認同，從而形成開展集體經濟活動和實現集體內部治理活動的凝聚力，朝著共同的目的達成相對一致的意見。當前，農村地區的集體內部治理活動效率較低，很大程度上和集體成員之間難以采取一致的集體行動有著密切的聯系，特別是對于集體經濟規模較大和成員人數眾多的地區，集體行動的成本越高，越難以形成相對一致的意見，阻礙了集體經濟發展的進程，錯失了集體經濟發展的時機。強調下鄉市民的“心理認同”的獲得，實際上是要求在集體內部治理中建立集體行動的機制，將村莊長期存在的非正式規則與民主決策方式進行有機的融合，找到真正適用于集體經濟發展的治理路徑。

除此之外，下鄉市民作為長期在城市各行各業發展，在各自領域頗有建樹的精英人士，自身有著很強的進取精神。雖然他們是帶著對鄉村經濟發展的熱情和期待來到農村，但也需要得到工作中的肯定，甚至能夠在自己的工作業績上獲得激勵。具體表現就是將他們參與鄉村振興建設取得的各項成就能夠量化為他們在原單位工作績效考核的標準，成為他們職稱、職級調整和晉升的重要依據，特別是能夠和各項人才政策、福利待遇進行對標對表。這樣，下鄉市民參與鄉村振興建設才更加具有動力，才更能夠傾注心力和精力創造更大的價值，在心理上還能保持與原工作單位的聯系，不至于成為被遺忘的群體。當然，在具體的實踐操作上，對于參與鄉村振興建設的下鄉市民應當樹立正確的價值觀，不能完全陷入經濟帶來的晉升紅利陷阱之中，相關的考核也應當趨于規范化和合理化。總之，對于下鄉市民參與鄉村振興建設不僅需要得到其他在村集體成員的心理認同，還需要具備創造成就的業績激勵制度，兩方面的結合方能將這群來自城市各行各業的精英踏實地留在鄉村的大地上貢獻自己的智慧和力量。

四、進城農民和下鄉市民的制度保障

（一）鼓勵進城農民流轉土地經營權

相比之下，進城農民依其成員身份而取得的土地承包經營權，在進城就業的比較收益之下，并不如宅基地使用權具有那么重要的兜底性的保障功能。因此，在農地“三權分置”制度已經較為成熟的條件下，應當充分利用在農地上的權利分割的制度設計，將土地經營權的財產性價值適當予以激活。具體來講，對于進城農民應當鼓勵他們自愿有償地流轉土地經營權，在保留土地承包權資格不變的基礎上，將土地經營權有償交由農村集體經濟組織統一管理，再由農村集體經濟組織經過整理后集中發包給具有經營條件的專業生產經營組織和農業公司，或者進城農民自愿與其他具有成員資格的集體成員協商達成流轉協議?？傊?，進城農民的土地經營權在“三權分置”的制度設計下，能夠脫離土地承包權成為可資產化的一項財產性權利，成為給農民提高財產性收入的重要來源。進城農民也無須擔心流轉土地經營權會使得其完全喪失在承包地上的權利，因為，一方面對于集體成員前期已經做了確權頒證工作，其合法的權利完全能夠得到保障，另一方面無論是從法律理論還是政策意見上進城農民都不會因為純粹的流動行為喪失其在農村土地上的權利。倘若進城農民能夠有償流轉土地經營權，不僅能夠為他們在城市發展獲得一筆啟動資金，減輕在城市化進程中的各項成本，也有利將閑置的農地充分發揮其利用價值，流轉到規?；同F代化的經營主體手中，成為集體經濟發展的重要載體。

（二）為進城農民提供周轉性的城市住房

進城農民在城市化進城中為現代社會作出了自己的貢獻，理應得到基本的社會保障。由于他們進城從事的是大多數高強度、耗體能、智力投入少的低端產業，部分情況下甚至沒有與用人單位簽訂正規的書面合同，加上個人法律意識的淡薄，其合法權益通常難以保證，更遑論期待用人單位能夠為其提供體面的住房。為此，地方政府有責任為這些參與城市建設貢獻力量的農民工提供滿足基本生活的城市住房。在城市住房制度中，有滿足城市各類人才引進需求的各種福利房，以明顯低于市場售價和租金的條件配售或者配租給各層次的人才，卻很少有為進城農民專門設計的城市住房。應當承認，進城農民也需要周轉性的城市住房，一方面，居有定所能夠解除他們的后顧之憂，專注在城市中發展自己的事業，并可能逐漸讓他們在城市中具有獲得感和認同感，甚至逐漸發展成為在城市扎根的新市民，推動整個城鎮化進程；另一方面，讓進城農民住在規劃合理、設施齊備、管理有序的城市住房中，有利于提升整個社會的良好氛圍和穩定整個社會的秩序，減少不必要的矛盾糾紛甚至群體性事件，對于創建文明城市也大有裨益。因此，對于有條件的地區，應當著手推進屬于進城農民的城市住房工程，盡快推動這項工作的落實，造福于進城農民。

（三）允許下鄉市民入股集體經濟參與分紅

可以肯定，沒有經濟激勵，下鄉市民很難穩定在鄉村振興建設的隊伍中。下鄉市民或是以技術，或是以資金，或是以管理經驗投入到鄉村振興的建設活動中。這些要素的投入對于集體經濟的發展壯大無疑是巨大的動力，但毫無疑問也應當讓下鄉市民從集體經濟發展的收益中獲得紅利。可行的辦法就是讓要素作為股份，成為可量化的分紅依據。具體來講，這種要素的股份量化應當由現在集體中的全體成員共同協商，形成一套可以適用的方案，需要全體成員對各類要素的量化制定具體的辦法。但是需要說明的是，下鄉市民的要素量化目的是從集體經濟發展中獲得紅利，而并不是以此侵占集體成員的合法權益。集體成員永遠是農村社區的主要構成，是與集體所有權制度和農村經濟組織制度有著天然聯系的原始群體，對于在集體土地上產生的經營性收益，集體成員永遠是占有更高比例和權重的利益獲得者。下鄉市民入股集體經濟參與分紅不過是一項經濟激勵措施，不應當視為與集體成員爭利的一項措施。