普通高等學校本科教育教學審核評估：困境、原因及解困*
——政治錦標賽理論的視角

孫占利

（1. 廈門大學 教育研究院，福建 廈門 361005；2. 河南工業大學 新聞與傳播學院，河南 鄭州 450001）

一、問題的提出

2021 年，教育部印發了《普通高等學校本科教育教學審核評估實施方案（2021—2025 年）》（以下簡稱《方案》），標志著新一輪評估開啟。始于1985 年的高等教育體制改革，從制度設計的主觀上看希望實現“以評促建、以評促改、以評促管、以評促強”的目的。但是事與愿違，無論是2003 年至2008 年開展的首輪教學水平評估，還是經過修訂2013 年至2018 年評估方案后開展的普通高校教學工作審核評估，盡管評估方法不同，評估指標有異，不可否認都對高校教學工作產生了巨大的積極影響，但是仍然存在一些問題。

為了探索本科教育教學審核評估中存在的問題，分析原因，改進方法，越來越多的學者運用公共政策、社會學、統計學等多學科的理論來分析、闡釋。周湘林運用公共政策上的模糊綜合評價法對評估進行分析，得出了本科教學評估制度基本上被認可，但也亟待改革，不斷增強其有效性的結論[1]。劉愛生基于“一致性陷阱”理論，解讀了我國大學參與評估過程中總結出的特色趨同現象，指出大學的特色需要在與周圍環境互動中發展特色[2]。師玉生和林榮日運用豪利特與拉米什的自愿性、強制性和混合型政策工具三分框架對評估進行分析，認為評估作為一種政策工具，強制性突出，自愿性不足，評估要重視發揮政策的互補性[3]。周群英和劉曉雪利用美國政策學者保羅A．薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）提出的支持聯盟框架，揭示不同評估政策參與者在決策過程中發揮作用的機理，認為完善評估組織是優化評估的重要路徑[4]。朱泓和秦濤運用社會學家湯姆R.伯恩斯（Tom R. Burns）提出的ASD 理論（Actor-System-Dynamics，行動者—系統—動力學）對評估進行了分析，認為評估面臨的行動者參與互動不足、制度短缺、環境約束等困境，要通過激發行動者的能動性，完善整改制度，營造環境支持氛圍，才能更好地發揮評估的作用[5]。柳友榮和張蕊從歷史制度主要的視角進行了分析，認為要重視高校主體地位，引導高校正視評估，要依法評估[6]。陳棟運用評估制度分析的復雜振動模型，通過分析認為本科教學評估存在的問題是，理念上政策驅動評估的效果有限、方式和內容有待完善、政府部門主導利弊參半等，要以“評學”為抓手，提升評估效果[7]。這些研究對總結評估的成效、梳理問題、分析原因，探索提升評估效果的路徑有一定的意義，但是都是用國外的理論解釋中國的問題，有一定的局限性。

高等教育良性發展是內外關系共同作用的結果，既有其特殊的發展規律，又受到社會環境的影響。2022 年全國教育工作會議特別強調，“必須跳出教育看教育、立足全局看教育、放眼長遠看教育，準確識變、主動求變、積極應變”[8]。周黎安認為，制度是內生的，沒有所謂全世界最好的制度。有人覺得中國會走到那個彼岸，但其實彼岸就是此岸。彼岸可能根本就不存在，是人造出來的虛幻概念，我們還不如在此岸尋找安身之處。中國治理體系本質上由中央政府承擔無限責任，不可能和以有限責任為特征的韋伯式現代官僚制相匹配[9]。事實上，各國的制度都是內生的，以本土化的理論解釋政策可能更能揭示本質。周黎安于2007 年系統闡釋了中國官員晉升的治理制度——政治錦標賽制后，該理論得到了社會的廣泛認可。他的論文《中國地方官員的政治錦標賽模式研究》于2007 年發表，截至2023 年4月30 日，在CNKI 被下載12 萬多次，引用9 千多次。近年來，政治錦標賽理論應用已經超越了社會經濟學的領域，廣泛用于解釋我國社會學、政治學領域的現象。因此，用政治錦標賽理論解釋審核評估也有一定的適切性。

二、政治錦標賽理論及適用性分析

作為一種行政治理模式的政治錦標賽制是指，“上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP 增長率，也可以是其它可度量的指標”[10]。該制度的實施需要滿足5 個前提條件，一是上級對人事任免權集中管理，二是設置可衡量的客觀競賽指標，三是競賽成績可進行比較，四是參賽官員可以通過自身的努力控制和影響最終結果，五是參與人不易形成合謀。政治錦標賽制激發了各級官員的服務意識和創新意識，政府從潛在的“掠奪之手”提升為“幫助之手”，推動了我國經濟社會進步。同時，也有一些局限性，如過分強調量化指標導致數據造假，上級部門自由裁量權使用不當演變成“合法性傷害權”，為了在奪取錦標賽中獲勝發生“層層加碼”現象[11]。

政治錦標賽理論可以解釋高等教育領域的一些現象。公辦高校是國家事業單位，高校的干部按照黨和國家的干部有關規定執行，各級黨組織參與決定高校的人事任免，與黨和政府的干部具有類似的任免程序，相互間具有暢通的交流機制。在管理過程中有可衡量的競賽指標，宏觀的如“985 工程”“211 工程”；綜合的如本科教學水平評估、本科教育教學審核評估；單項的如“雙萬計劃”、教育的國家級產業學院等等。不同的高校在不同的領域取得的各種稱號均可賦值比較。不同的高校通過對國家政策的研判，調整自身政策可以獲得各種稱號。政府部門設置的各種作為錦標的榮譽稱號是有限的，不同的高校之間在同一類錦標的爭奪中是零和博弈，不同的高校很難形成合謀。普通高等學校本科教育教學審核從教育管理領域來看是一個高等教育質量監控的制度設計，從晉升競標賽制的視角來看，是教育主管部門對高校設置的一個“錦標”。政治錦標賽的一些負面影響在評估中也有體現，如2003 年至2008 年開展的本科教學水平評估，該輪評估參加院校589 所，423 所獲得“優秀”等次，占比72%，優秀率呈現逐步提高趨勢[12]。評估在推進我國高等教育基礎設施提升、本科地位鞏固等方面起到了積極作用。但是，從評估過程和結果來看，政治錦標賽的局限性也非常突出。評估過程中對生師比、教師擁有碩博士學位占教師的比例等可量化的指標過度重視；評估過程中獲得優秀單位的比例逐年提高，體現了評估者自由裁量權的異化，對2004 年獲得非優秀等次參評單位造成“合法性傷害”。如果不加調整，評估作為“錦標”的負面作用得不到有效遏制，作為教育質量監控的手段的效果將大打折扣。

三、作為“錦標”的評估：困境及原因

《方案》指出，審核評估分為兩大類，第一類明確參評對象為世界一流大學建設高校，第二類根據辦學定位和辦學歷史分3 種情況。第一類指標體系，一級指標3 個分別是黨的領導、質量保障能力和教育教學水平。由于文件對第一類參評高校界定相對清晰，參加奪取“錦標”的高校范圍小，有獨立的規則，“政治錦標賽”的局限性可能表現不太突出。第二類參加的高校多，情況差異大，“政治錦標賽”的局限性就相對突出。第二類指標體系一級指標有7 個，分別是：辦學方向與本科地位、培養過程、教學資源與利用、教師隊伍、學生發展、質量保障和教學成效。如果按照指標之間的相關性進行歸納可以從3 個方面進行分析，一是辦學定位，在大學發展中處于基礎地位，決定了學校的發展方向和資源配置等方方面面；二是本科的地位，本科教育教學在學校的地位影響了培養過程、教師隊伍的投入等方面；三是人才培養中心定位，可以體現學生發展、質量保障和教學效果。因此，本文從這三方面對普通高等學校參與本科教育教學審核評估中存在的問題和原因進行分析。

（一）高層次“錦標”的高回報：拔高辦學定位

政治錦標賽理論視閾下，參與不同層次的錦標賽，意味著官員獲得不同的晉升機會，組織獲得不同的資源和發展機遇。換言之，參與錦標賽的層次決定了預期成功的高度，每個有進取心的官員都自覺和不自覺主動參與層次高、難度大的錦標賽。在高等教育領域，處于高層次的大學往往意味著，學校的管理層可以得到較多的升遷機會，大學能夠獲取更多的辦學資源、更好的聲譽、招錄更優質的生源、得到更好的發展。我國的公辦高校是國家事業單位，參照黨政管理部門的行政級別可以分為副部級、正廳級、副廳級、處級等。普通高校更名、“升格”，依據是辦學規模、學科數量、師資隊伍狀況、各種評估的結論等，結果是人才培養層次的提高，同時，也可能伴生管理人員的級別提升。如一個職業技術學校是副廳級單位，如果升格為本科學院就意味著成為正廳級單位，相應的學校的大部分管理者級別將得到提升。2004 年啟動的本科教學水平評估把參與的普通高校分為6 類，提高辦學定位是普遍現象。

然而，部分普通高校可能拔高自己的辦學定位。本輪審核評估最重要的特征是分類，正是分類為學校拔高定位提供了機遇?！斗桨浮分赋觯谝活悓徍嗽u估針對具有世界一流辦學目標、一流師資隊伍和育人平臺，培養一流拔尖創新人才，服務國家重大戰略需求的普通本科高校。第二類審核評估針對高校的辦學定位和辦學歷史不同，具體分為三種：一是適用于已參加過上輪審核評估，重點以學術型人才培養為主要方向的普通本科高校；二是適用于已參加過上輪審核評估，重點以應用型人才培養為主要方向的普通本科高校；三是適用于已通過合格評估5 年以上，首次參加審核評估、本科辦學歷史較短的地方應用型普通本科高校。從政治錦標賽的視角看，是設置了4 個錦標賽。參與不同錦標賽的前提是設定符合《方案》要求的人才培養定位，而人才培養定位是學校辦學定位的核心內容。為了能夠參與更高層次的評估，參與評估的普通高校都要對辦學定位進行再界定。第一類和第二類的第三種情況參加評估的高校目標非常明確，第二類中的第一種和第二種情況為參與高校提供了拔高的空間。即使是第一類情況，也會給部分高校提供騰挪的空間，一個“雙一流”建設學科的高校，是定位于第一類還是第二類的第一種情況？部分大學實際應該是第二類的第一種情況，但具體選擇時確定為第一類。第二類情況就更加復雜，以河南為例，2020 年，根據《河南省特色骨干大學和特色骨干學科建設方案》精神，確定9 所大學為特色骨干大學。2021 年，中共河南省委、河南省人民政府出臺《關于加快構建一流創新生態建設國家創新高地的意見》，從9 所大學中確定7 所大學為“雙一流”創建大學。9 所大學發展狀況有較大的差距，有的長期在國內各種大學排行榜中居100 名左右，以理工為特色，農學、醫學、管理學協調發展，是學科門類齊全的綜合性大學，有的是長期處于各類大學排行榜中300 名以外，以經濟學、管理學、法學為主干的多科性大學。從實踐看，有的應選第二類第一種情況，有的應選第二類第二種情況比較合適，但事實上都選擇了第二類第一種情況。如果哪所大學選擇了第二類第二種情況，也就是從起點就失去了和其他特色骨干大學競爭的機會。

（二）擁有高層次“錦標”高校發展路徑的示范作用：部分高校本科地位不太穩固

政治錦標賽作為一種強激勵制度，在推進經濟社會快速發展的同時，也有一些負面影響，如行政競爭的零和博弈導致區域間的惡性競爭；各地區更多地關心數字可測的經濟效益忽視長遠效益[10]。高等教育發展過程中，政治錦標賽制零和博弈和強調數字可測量性的特征也非常明顯。以河南為例，河南在確定9 所特色骨干大學后，又從中遴選7 所大學為“雙一流”創建高校。并且在“十四五”安排55 億元創建資金支持這7 所高校的發展[13]。沒有被列入“雙一流”創建的兩所高校，失去專項資金的資助，在“十四五”期間面臨的困難可能更多。河南“雙一流”創建高校的遴選標準與國家確定“雙一流”建設高校相似，都是以學科為標準，有“雙一流”創建學科的高校就是“雙一流”創建高校。學科評選有較多的指標，但區分度較大的仍然是可測量的發表論文的層次和數量，科研項目的層次和經費。入選“211工程”“985 工程”“雙一流”建設的高校絕大部分是研究型大學，入選的基礎更多依靠的是雄厚的科研實力、卓越的社會服務能力，研究生教育是在這些方面取得優勢的基礎。

模仿是對不確定性“標準化”的反應，組織的發展最簡單的方法、風險最小的路徑選擇，是對心目中成功組織發展路徑的照搬[14]。在我國高等教育發展過程中，“雙一流”建設大學由于在包括教育教學審核評估的各種“錦標賽”中不斷取勝，得到國家重點支持，獲取了豐富的發展資源，他們成為大部分高校的榜樣。于是，在我國的高等教育體系中，大部分高校的榜樣不是清華大學和北京大學，就是以清華大學和北京大學為榜樣的大學。職業技術院校以綜合性大學和多科性大學為榜樣。這就是高度模仿的結果。雖然在《方案》中明確提出要落實“以本為本”，但是大部分高校的榜樣并非是“以本為本”發展，導致部分高校的本科地位不太穩固。

（三）為奪取“錦標”而評估：人才培養中心地位沒有全面落實

政治錦標賽制度負面作用產生的原因，在于個別官員參與錦標賽的動機異化。官員把本地經濟社會的發展，特別是以一些可量化指標的提升作為奪取“錦標”的手段，而不是工作的目的。這就導致競爭者處于零和博弈狀態，個別官員為了在競爭中取勝忽視本地經濟發展質量實行地方保護主義，為了出政績出現重復建設現象[15]。部分官員不按照規律和國家的政策辦事層層加碼，導致國家一些政策的異化。事實上，無論是2004年至2008 年開展的本科教學水平評估，還是在2013年至2018年開展的普通高校教學工作審核評估，受到公眾非議最重要的原因在于，評估的組織者在開展該項工作過程中自覺或不自覺地過分強化了其作為“錦標”的價值，參評者把在評估中取得優異成績當成奪取錦標賽勝利的意義，大于提升育人質量的意義。

確保人才培養的中心地位貫穿于《方案》的始終。指導思想中提到要確保人才培養中心地位；基本原則5 條，除第五條關于評估方法外，其他4條每一條都在不同的角度強調人才中心地位。明確要求，審核評估要“堅持立德樹人”，引導高校構建“三全育人”格局，要強化學生中心地位。由于人才培養的不易測量的特征，體現人才培養質量的教學效果“達成度”“適應度”“保障度”“有效度”“滿意度”等大部分需要學校委托第三方調研后得出結論，第三方處于各種考量和難檢測的事實，因此各高校往往差距不大。真正能夠形成差距的仍然是評估者可直接抓取的與科研有關的數據，如在綜合素質指標中選第二類第一種情況設有可選項，“本科生以第一作者/通訊作者在公開發行期刊發表的論文數和本科生獲批國家發明專利數”。不可否認，科研在育人方面發揮著重要作用，但是對于應用型大學來說，提升教學質量仍是確保人才培養核心地位的重要途徑。事實上，參評高校在拔高辦學定位，本科教學地位不穩的前提下，人才培養中心地位得不到落實是必然結果。

四、回歸教育質量監控的本質：審核評估的解困路徑

政治錦標賽制作為我國一種特有的模式，雖然有一定的負面作用，但在我國創造經濟發展奇跡中發揮了重要作用[10]。本科教育教學審核性評估作為國家高等教育方面的一種政策，從實踐上看，仍然是積極意義大于消極意義。如受到社會詬病比較多的本科教學水平評估，據對2007 年198 所參評高校的統計，水平評估給高校生均四項教學經費帶來超過 27%的增長率，而生均教學儀器設備值更是帶來33%的增長額[16]。為了最大限度消除負面影響，發揮積極作用，提升教育教學審核評估效果，應當從以下幾個方面著手解困：

（一）對高等教育科學分類：引導普通高校準確定位

分層、分區域是政治錦標賽制度的基本特點，不同等級、不同區域的參賽者參加不同的錦標賽。在這種情況下，參賽者的定位一般都比較切合實踐。但我國普通高校本科教育教學審核性評估是全國一盤棋，給不同區域、辦學層次不同的大學提供了一個統一的賽場。在這種形勢下，所有的大學都把大力開展科學研究，獲取豐富的辦學資源，得到快速發展作為理想發展路徑。從目前可以查到的普通高校“十四五”發展規劃來看，獲得國家級科學技術獎項是大部分高校的核心指標之一，無論以前獲得過還是沒有獲得過，都要確保獲得。事實上，占我國普通高校大部分的地方院校主要職能是培養應用型人才，服務地方經濟社會發展，很難取得國家級科學技術獎勵。但是，他們必須設定這樣的目標，因為這是拔高學校辦學定位的標配。

分類管理是遵循高等教育發展規劃和辦學規律的基本要求，逐步形成不同質量觀指導下的立體化高等學校體系，是建設高質量高等教育體系的必由之路。通過建立科學的分類體系“引導不同類型的院校在各自的軌道中落實人才培養的特殊性、科學研究的針對性、服務社會的適切性、院校管理的規范性，只有這樣，才能在不同類型高校的發展側重點上有重大突破和成就?！盵17]高校的分類政策要更加具有可操作性和協調性，幫助高校準確定位?！斗桨浮钒哑胀ū究聘咝７譃閮深悾诙惙? 種情況，實質上是分為4 類。2017 年下發的《教育部關于“十三五”時期高校設置工作的意見》中，把高校分為研究型、應用型和職業技能型三類，也就是把本科高校分為研究型和應用型兩類。如果把評估中的第一類對應研究型大學，那么第二類第一種情況又是培養學術型人才。不同部門對高校的分類不一致，導致分類缺失了操作性，高校在自我定位時必然是采取選擇性的忽視對自己不利的類別，努力奪取高層次的“錦標”。提升省級政府在高校分類中的能動性?！爸袊母镩_放以來最重要的行政體制改革是中央行政和經濟管理權力的下放和地方自主權的增強。中央向地方放權使地方政府從過去集中計劃的體制束縛中解放出來，憑借其信息優勢做出因地制宜的決策?！盵10]高校管理體制改革后，不少省級政府積極探索省內高校的分類體系，以便更好地配置本省資源，引導本省高校服務經濟社會的發展。但是，由于以評估為代表的國家分類政策處于強勢地位，導致省內的分類政策處于非常尷尬的地位。因此，要順應政治經濟體制改革的趨勢，提升地方政府在高校分類中作用。

（二）保持評估政策的穩定性：引導大部分普通高校堅持“以本為本”

穩定的政策環境是政治錦標賽制度發揮正向激勵的重要保障。影響政治錦標賽正向激勵作用的因素有很多，考核標準的模糊和主觀性的判斷，上級部門的晉升承諾隨意改變，考核指標與參賽人關聯性不強等是最主要的因素[11]。這些因素共同的特征是，都源自政策的不穩定性。如果政策穩定，參賽者能夠通過努力得到上級事前承諾的晉升，正向激勵就強，反之，政策不穩定正向激勵就弱，跑官要官等破壞制度的事件就可能頻發。從普通高校本科教育教學審核性評估的發展歷程來看，作為教育質量監控的政策其穩定性較弱。1994 年初，國家教委開始對普通高等學校的本科教學工作水平評估，相繼經歷了三種形式：合格評估、優秀評估和隨機性水平評估。2002 年，教育部將三種方案合并為一個方案，即《普通高等學校本科教學工作水平評估方案》，評估結論分為優秀、良好、合格和不合格四種。2012 年初，教育部下發《普通高等學校本科教學工作合格評估實施辦法》，啟動不分類別的審核評估。2021年《方案》公布，其最大的特點是分類。近30年來，評估不到10 年就有一次較大的變化。雖然每一次政策調整，在解讀時都宣稱，評估不是另起爐灶，是在總結上一次評估經驗教訓的基礎上，根據高等教育改革發展的新使命，集眾智編制完成的[18]。事實上，每一次評估的變化，對高校來說都是痛苦的抉擇?！斗桨浮钒l布后，有些普通高等學校為了參加第二類第一種情況的評估，把人才培養定位從培養應用型人才調整為培養學術型人才。正是由于政策的不穩定性，導致大部分高校采取了最“穩妥”的發展路徑，模仿擁有高層次“錦標”的高校發展。

保持評估政策的穩定性是引導大部分普通高等學校堅持“以本為本”的重要保障。教育內外部關系規律是研究高等教育學的基本規律，對評估這一政策也同樣適用。要保持高等教育政策的相對穩定。通過科學的分類，可以為大部分高等學校設置賽道，但是如果外部政策不穩定，不少學校會尋找政策漏洞，或者采取選擇性忽視的方針，繼續沿著擁有高層次“錦標”高校的路徑發展，努力逃離國家設定的賽道，參加高層次“錦標賽”。事實上，國家政策的穩定性逐步增強。以國家建設世界一流大學為例，1998 年5 月，提出“985 工程”，首批建設高校只有9 所，但是國家出于各種研判，最終達到了39 所。而啟動于2016 年的“雙一流”建設，經過5 年的建設，各省都制定創建計劃，投入巨額經費，希望區域內的大學入圍第二輪“雙一流”建設。但是，國家第二輪“雙一流”建設高校與第一輪相比，沒有出現“985 工程”擴容過大的現象。“雙一流”建設政策的穩定，必然對各省“雙一流”創建政策產生較大影響，從而引導各省從教育規律出發，科學規劃本省高校的發展路徑，引導大部分高?；貧w“以本為本”，開展應用型人才培養。評估的指標體系保持相對的穩定性。評估體系的穩定表現在指標設置的穩定性。進入21 世紀，我國的大學本科教育教學評估發生3 次變化，每一次的指標體系都有較大的差異。2004 年公布的《普通高等學校本科教學工作水平評估方案（試行）》，有詳細的評估指標和等級標準；2013 年公布的《普通高等學校本科教學工作審核評估方案》，評估范圍就比較寬泛；2021 年公布的《方案》，又有比較詳細的指標體系。評估必然有指標體系，但是要有一個相對穩定的體系。

（三）理性認識評估：普通高校必須鞏固人才培養中心地位

政治錦標賽之所以能夠推動我國經濟社會的發展，很重要的原因在于激發了地方官員圍繞轄區經濟發展的官場競爭嵌入市場競爭之中。以地方官員為代表的區域對競爭的認識，決定了區域發展的質量。進入新時代，黨中央對地方的考核更加重視發展質量。2015 年10 月29 日，習近平在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上，提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。實質就是引導各級官員樹立正確的政績觀，立足大局，著眼長遠推動本地區的發展。教育教學審核評估是否能夠實現《方案》中提出的“全面落實立德樹人根本任務，堅決破除‘五唯’頑瘴痼疾，扭轉不科學評價導向，確保人才培養中心地位和本科教育教學核心地位”的目的，參評高校的認識起到了基礎性作用。高校內部的質量評價是對待教育教學審核評估的集中體現?！靶仍u價是為了應對外部評價、認證和排名而開展的，常常是簡單機械照搬外部評價、認證和排名的標準及辦法。因此，高校內部自我評價的自主性、獨立性、專業性、獨特性和質量只是差強人意。許多高校內部自我評價的積極性、主動性不高，沒有將自我評價看作是自我完善、自我提升的機會，而是被看成為負擔”[12]。

人才培養是普通高等學校的基本職能。高等教育職能中，人才培養是基本職能，科學研究和社會服務是衍生職能[19]。但是，由于科研和社會服務的可測量特征，使其在作為“錦標”的評估作用更加突出。要想鞏固人才培養的中心地位，就需要高校全面貫徹新發展理念，尊重教育發展的基本規律，理性認識評估。要把參加評估當成提升育人能力的途徑。其實，上一輪審核評估已經有了較好的趨勢，“有專家認為，參加審核評估最大感受就是高校的平常心和開放態度，不回避矛盾、不隱瞞問題，學校愿意就教學工作中遇到的問題、困難和困惑對專家敞開心扉、平等交流，期待從專家那里受到啟發，找到解決問題的辦法”[20]。高校不能把評估作為“錦標”去爭奪，而是作為提升人才培養質量的路徑積極主動參與，要基于學生發展為中心建立內部的評價體系。高校立德樹人的成效主要通過學生的發展來檢驗，促進學生發展是本科教育教學的根本之道[21]。以學生發展為中心建立評價體系，就是要把學校一切教育教學及其質量保障措施放在學生學習上。

本科教育教學審核評估作為一種高等教育政策，既受到教育內部因素的影響，也受到經濟社會等外部環境影響，特別是我國高等教育的發展路徑是典型的政策驅動型，受到政治方面的影響更大。從政治錦標賽的視角去分析其可能存在的問題和原因，提出解困路徑，可以引導高等教育發展的各利益相關者客觀地看待、不斷優化這一政策，使其發揮更大的作用。