黑龍江省公共文化服務(wù)績效評估研究

陳春明，孫子龍

（哈爾濱理工大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，哈爾濱 150040）

一、引言

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會進步，人民群眾對于生活的要求早已經(jīng)不再局限于物質(zhì)上的需求，而是更加關(guān)注精神文化方面的健康和滿足，公共文化服務(wù)的質(zhì)量和效率成為人們?nèi)找骊P(guān)注的問題。黨的十八大將公共文化服務(wù)納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，十九大明確指出要進一步完善公共文化服務(wù)體系，一系列方針政策顯示著我國對文化建設(shè)的高度重視。學(xué)術(shù)界普遍認為，公共文化服務(wù)是國家、地方政府以及文化機構(gòu)向廣大群眾提供普遍的、公正的、免費或者低價的文化產(chǎn)品和服務(wù)的資源配置活動。這些文化產(chǎn)品和服務(wù)涵蓋了各種藝術(shù)形式、文化活動、文化設(shè)施和資源等，旨在滿足人民群眾日益增長的多層次、多樣化的文化需求，促進國家文化軟實力的提升，推動文化產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。[1]公共文化服務(wù)績效評估則是對公共文化服務(wù)的實施結(jié)果進行監(jiān)測和評價，是提升公共文化服務(wù)質(zhì)量、提高利用效率、保障公民文化權(quán)利的重要手段。[2]

通過公共文化服務(wù)績效評估可以了解公共文化服務(wù)的種類、數(shù)量、質(zhì)量以及覆蓋范圍等，并及時發(fā)現(xiàn)其存在的問題，在新形勢下適應(yīng)社會的發(fā)展需求和提高人民群眾的獲得感，推動公共文化服務(wù)水平的提高。另外，公共文化服務(wù)績效評估可以幫助政府部門更好地管理和利用文化資源，針對公眾需求制定合理的政策措施，引導(dǎo)政府資金的合理投入，有效滿足人民群眾的精神文化需求，進一步促進社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。

本文對黑龍江省公共文化服務(wù)進行績效評估，對全面了解黑龍江省的文化資源、文化產(chǎn)業(yè)、文化消費市場等情況，分析其覆蓋范圍、數(shù)量和質(zhì)量等方面的現(xiàn)狀和不足之處，為政府部門提供參考和借鑒，推動優(yōu)化、完善公共文化體系建設(shè)具有重要意義。

二、公共文化服務(wù)評價模型之構(gòu)建

（一）評價指標設(shè)計

由于公共文化服務(wù)所涉及的范圍廣泛，需要考慮的要素眾多，我國對公共文化服務(wù)評價指標體系的構(gòu)建尚未有統(tǒng)一的標準，因研究視角的差異，學(xué)者們對此選取了不同的指標構(gòu)建評估體系。胡稅根等基于“投入—產(chǎn)出—效果”框架，以人力投入、財政投入、活動資源、參與度等7 項二級指標構(gòu)建評估體系，對杭州市轄區(qū)公共文化資源整合績效進行評估。[3]杜荷花從公共文化人力資源、財政資源和物質(zhì)資源三個層面構(gòu)建公共文化服務(wù)資源配置水平評價指標體系。[4]周艷等構(gòu)建了以人均文化事業(yè)費為投入指標，以人均藏書量、人均文化設(shè)施面積等為產(chǎn)出指標的評估體系研究公共文化服務(wù)供給績效。[5]

為了確保所構(gòu)建評價體系的科學(xué)性與可操作性，本文在黑龍江省公共文化服務(wù)績效評估體系的構(gòu)建過程中，結(jié)合對公共文化服務(wù)內(nèi)涵的界定，以《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》為主要政策支撐。參照國家基本指導(dǎo)標準，借鑒現(xiàn)有學(xué)者的研究經(jīng)驗，在遵循科學(xué)性、完備性、可比性、層次性與可操作性原則的基礎(chǔ)上，按照公共文化服務(wù)的投入、產(chǎn)出和效果對其評價體系進行構(gòu)建。同時，利用SPSS 軟件對初步確立的評估指標進行相關(guān)性分析，保證各項指標彼此獨立，最終確定了包括3 個一級指標、9 個二級指標和25 個三級指標的公共文化服務(wù)績效評估指標體系（如表1 所示）。

表1 公共文化服務(wù)績效評估指標體系及權(quán)重分配

（二）數(shù)據(jù)來源及標準化處理

為準確評估黑龍江省公共文化服務(wù)的發(fā)展水平和變化趨勢，在構(gòu)建評估指標體系、設(shè)計評估方案的基礎(chǔ)上，本文將中國其他30 個省級行政區(qū)作為比較對象，通過相關(guān)數(shù)據(jù)進行綜合評價和聚類分析，對黑龍江省公共文化服務(wù)績效進行準確評估。根據(jù)所設(shè)的評估指標，本文主要從2011-2020 年《中國文化文物和旅游統(tǒng)計年鑒》《中國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒》、歷年黑龍江省文化發(fā)展相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和黑龍江省政府網(wǎng)站年刊等途徑進行原始數(shù)據(jù)的收集與整理。

（三）研究方法選擇

依據(jù)研究問題的特點，本文采用模糊層次分析法對黑龍江省公共文化服務(wù)績效指標分配權(quán)重系數(shù)（見表1）。指標進行標準化處理后，依據(jù)權(quán)重的分配加權(quán)逐級求和進行綜合評價。

三、評估結(jié)果與分析

（一）黑龍江省公共文化服務(wù)績效歷年對比

根據(jù)黑龍江省2011 年至2020 年公共文化服務(wù)績效數(shù)據(jù)，本文通過運用模糊綜合評價法確定各個指標的權(quán)重值后，計算出各指標的綜合評價指數(shù)（具體結(jié)果如表2 所示）。

表2 黑龍江省2011-2020 年公共文化服務(wù)績效

1.實證對比結(jié)果

從2011-2020 年黑龍江省公共文化服務(wù)績效評分結(jié)果可以看出，自2011 年以來黑龍江省的公共文化服務(wù)績效水平呈現(xiàn)波動上升的趨勢，在2018年達到頂峰。從總體上來看，黑龍江省公共文化服務(wù)水平逐年上升，但是自2019 年以后情況發(fā)生變化，到2020 年總體評價指數(shù)斷崖式下跌，其水平與2016 年相當(dāng)。從指標來看，財政投入、公共圖書館和博物館呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢；人力投入、設(shè)施建設(shè)和群眾文化機構(gòu)呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢；藝術(shù)表演團體、藝術(shù)表演場館和公眾參與呈現(xiàn)先下降后上升再下降的趨勢。

2.實證結(jié)果分析

利用黑龍江省公共文化服務(wù)績效評價指數(shù)繪制公共文化服務(wù)績效發(fā)展折線圖（如圖1 所示）。

圖1 黑龍江省2011-2020 年公共文化服務(wù)績效發(fā)展折線圖

由黑龍江省2011-2019 年公共文化服務(wù)績效發(fā)展折線圖可以看出，黑龍江省的服務(wù)投入、服務(wù)產(chǎn)出和服務(wù)效果均呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，其頂點主要集中在2018 年和2019 年。

就現(xiàn)實情況來看，2019 年后公共文化服務(wù)績效評價指標大范圍下降的原因很大程度上來源于新冠疫情影響。自2019 年12 月新冠疫情暴發(fā)以來，全國各地實行嚴格的隔離政策。一方面受疫情管控政策影響，部分公共文化服務(wù)活動延緩或取消，公共文化服務(wù)場館實行限流政策，總體容納參觀人數(shù)降低；另一方面，疫情期間人員流動性下降，更多人傾向于居家娛樂，減少進出公共場所的頻次，這也直接導(dǎo)致2020 年公共文化服務(wù)績效的公眾參與處于研究期間內(nèi)的最低水平。鑒于此，在本節(jié)后文中將黑龍江省公共文化服務(wù)發(fā)展趨勢分為兩個部分：一是2011-2019 年新冠疫情前的公共文化服務(wù)績效趨勢；二是2020 年黑龍江省公共文化服務(wù)績效的現(xiàn)狀分析，以期獲得更加客觀的評價結(jié)果。

（1）2011-2019 年公共文化服務(wù)發(fā)展趨勢分析

從公共文化服務(wù)投入來看，黑龍江省的政府投入整體上處于先增長后穩(wěn)定的狀態(tài)，2011 年至2016 年漲幅明顯，自2016 年后增長速度放緩，其主要原因可能在于2016 年之后公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趨于完善，公共文化場所及其工作人員總體數(shù)量趨于穩(wěn)定。

從公共文化服務(wù)產(chǎn)出來看，黑龍江省保持著穩(wěn)定的增長狀態(tài)，自2013 年起連續(xù)六年呈增長勢態(tài)，在2019 年達到頂峰。將服務(wù)投入和服務(wù)產(chǎn)出兩條曲線對比觀察可以發(fā)現(xiàn)，在2011 至2017 年期間，投入與產(chǎn)出曲線基本平行，增長速度基本相同，服務(wù)產(chǎn)出曲線相對于投入曲線右移一到兩個單位，即在此期間內(nèi)黑龍江省公共文化服務(wù)投入的產(chǎn)出回報是十分明顯的，在投入資源一到兩年后可以獲得一定成果。

從公共文化服務(wù)效果來看，黑龍江省的服務(wù)效果起步于一個較高的水平。服務(wù)效果指標自2013 年后緩慢上升，在2018 年達到最高水平，其后有所下降。服務(wù)效果指標曲線在所研究期間內(nèi)上升緩慢，這里可以有兩種理解方式：一是黑龍江省公眾文化參與水平自2011 年起就處于較高水平，民眾普遍樂于參與到公共文化生活中來；二是黑龍江省公眾文化參與的彈性較低，高強度的投入產(chǎn)出難以激發(fā)群眾參與到公共文化生活的熱情。據(jù)黑龍江省與全國各省份公共文化服務(wù)水平比較可知，黑龍江省公共文化服務(wù)效果低于全國平均水平，盡管這兩種現(xiàn)象共同作用于服務(wù)效果，但第二種效應(yīng)更強，因而效果曲線一直處于水平較高而增長緩慢的狀態(tài)。

（2）2020 年公共文化服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀分析

盡管在2011 年至2019 年間黑龍江省公共文化服務(wù)績效水平一直處于良好的上升狀態(tài)，但是到了2020 年各項指標迅速下降，部分指標甚至跌至最低水平。在投入方面，黑龍江省公共文化投入績效評分從2019 年的0.701 上升到0.729。在新冠疫情期間，黑龍江政府一直努力推動公共文化服務(wù)建設(shè)，財政投入等相關(guān)指標有所提升。同時，疫情對公共文化投入指標的影響較小，因此投入指標績效評分沒有太大的波動。而服務(wù)產(chǎn)出和服務(wù)效果部分的評分結(jié)果分別為0.504 和0.261，較上一年均有較大幅度的下降，能明顯看出新冠疫情在這兩方面對黑龍江省公共文化服務(wù)沖擊較大?？傇u分也從2019年的0.771 降至0.449，此數(shù)據(jù)僅高于2015 年水平，在近十年間處于中等水平。

總體來說，黑龍江省公共文化服務(wù)一方面受到新冠疫情影響，使其發(fā)展受阻，僅靠財政投入難以拉起整體的公共文化服務(wù)水平；另一方面黑龍江省面臨人口流失和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力，在近幾年公共文化服務(wù)發(fā)展放緩，需要尋找新的增長點鞏固提高當(dāng)前公共文化服務(wù)水平。

（二）黑龍江省公共文化服務(wù)績效省際對比

在對全國31 個省級行政區(qū)十年間的相關(guān)指標數(shù)據(jù)進行標準化處理后，根據(jù)各指標權(quán)重系數(shù)進行綜合評價指數(shù)的計算?，F(xiàn)對全國31 個省級行政區(qū)2019 和2020 年的公共文化服務(wù)績效情況進行分析（綜合評價指數(shù)如表3 所示）。

表3 全國31 個省級行政區(qū)公共文化服務(wù)績效綜合評價指數(shù)

1.實證對比結(jié)果

根據(jù)上述黑龍江省與全國其他30 個省級行政區(qū)公共文化服務(wù)績效評估結(jié)果，總體來看，在2019年公共文化服務(wù)總績效排名前三的分別是浙江、江蘇和山東，北京、上海、廣東等經(jīng)濟強省位于全國前十，黑龍江省公共文化服務(wù)的綜合評價指數(shù)為0.203，位列全國第23。通過2020 年的相關(guān)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，31 個省級行政區(qū)公共文化服務(wù)績效的綜合評價指數(shù)整體下降，排名情況雖發(fā)生改變，但整體趨勢與2019 年相似。江蘇、浙江、北京、上海等東部地區(qū)依舊位列前十，東北、西部地區(qū)排名普遍靠后，黑龍江處于全國中等偏下水平，具有較大的提升空間。

2.實證結(jié)果分析

從2019 年的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，在公共文化服務(wù)投入維度方面，黑龍江省的人力投入指標和設(shè)施建設(shè)投入指標與全國平均水平相差不大，說明黑龍江省正努力加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為公眾參與公共文化服務(wù)提供活動平臺，并在專業(yè)技術(shù)人員和從業(yè)人員方面加大投入力度，防止人才外流，持續(xù)優(yōu)化人力資源隊伍。但在財政投入方面黑龍江省與全國平均水平有較大差距，這可能是因為黑龍江省經(jīng)濟發(fā)展水平處于全國較低水平，且引進外資能力較差，進而用于公共文化服務(wù)建設(shè)的資金較少。在公共文化服務(wù)產(chǎn)出和服務(wù)效果維度方面，除了博物館指標的評價指數(shù)達到全國平均水平外，黑龍江省與全國平均水平差距明顯，即其在公共圖書館、群眾文化機構(gòu)和藝術(shù)表演等方面都有所欠缺，且公眾對于此類公共文化服務(wù)活動的參與度也不高。

2019 年年底新冠疫情的暴發(fā)對全球經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響，在此背景下黑龍江省公共文化服務(wù)的發(fā)展也大受限制。由統(tǒng)計結(jié)果可知，2020 年黑龍江省的公共文化服務(wù)各指標大部分依舊低于全國平均值，另外，相較于2019 年，2020 年黑龍江省的群眾文化機構(gòu)、藝術(shù)表演團體、藝術(shù)表演場館以及公眾參與這幾方面都有明顯下降?？梢园l(fā)現(xiàn)，這些評價指數(shù)下降明顯的指標往往依賴于人員的密集活動，而這正是疫情期間必須嚴格管控的，疫情的暴發(fā)直接導(dǎo)致相關(guān)指標評價指數(shù)大幅下降。

四、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

綜合來看，由黑龍江省公共文化服務(wù)績效與全國其他30 個省級行政區(qū)對比實證結(jié)果可知，黑龍江省公共文化服務(wù)在服務(wù)投入、服務(wù)產(chǎn)出和服務(wù)效果三個維度的得分均低于全國平均水平，政府對于公共文化服務(wù)的財政投入與全國平均水平相差甚遠，這反映了我國在公共文化服務(wù)投入方面還存在明顯不足，各省市地區(qū)間存在較大的投入差距。其次，黑龍江省的公共文化服務(wù)產(chǎn)出與效果不對等，這表明黑龍江省的公共文化服務(wù)資源不僅需要不斷提升和完善，還需均衡配置公共文化資源，提高公共文化基礎(chǔ)設(shè)施利用率。最后，在服務(wù)效果維度，公眾的參與度不高，公眾對于公共文化的需求并沒有得到有效滿足。因此需要持續(xù)優(yōu)化公眾參與機制，打通公眾參與公共文化服務(wù)通道，提高公共文化設(shè)施利用率，提升公共文化服務(wù)體驗與感受度。

（二）政策啟示

1.健全制度體系，完善法制建設(shè)

優(yōu)化黑龍江省公共文化服務(wù)績效評估體系，不僅要在當(dāng)?shù)卣畠?nèi)部建立專業(yè)的績效評估團隊，還需要積極引入第三方參與評估機制，多方相互借鑒，并通過評價及時發(fā)現(xiàn)公共文化服務(wù)的缺陷，為后續(xù)改進措施提供參考。同時，要優(yōu)化財政投入機制，彌合省內(nèi)各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不同造成的公共文化服務(wù)水平的差距。

2.加大政策傾斜，合理配置資源

加大政策傾斜，合理配置公共文化資源可以從以下幾個方面入手：一是向不同地區(qū)和群體提供有針對性的公共文化服務(wù)。二是推進城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)一體化發(fā)展。通過完善城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)銜接機制，定期開展群眾文化機構(gòu)相互流動，支持基本文化服務(wù)中心。同時引導(dǎo)企業(yè)家、文化志愿者、退休人員等參與農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)，為農(nóng)村文化發(fā)展注入新活力。

3.優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，提升從業(yè)素質(zhì)

首先，建立切實可行的人才隊伍培養(yǎng)方案。可以從引進、培養(yǎng)、調(diào)動、升遷等方面謀劃細則，制定完善的培養(yǎng)計劃和培養(yǎng)流程。其次，注重對黑龍江省本地人才的培養(yǎng)。在本地公共文化隊伍中挑選一批杰出人員，打造一批熟悉公共文化領(lǐng)域，掌握先進技術(shù)，擁有服務(wù)熱情的專業(yè)化團隊。最后，完善公共文化服務(wù)人才激勵機制。采用科學(xué)客觀的方法對從業(yè)者的工作水平予以考量，通過打分等制度量化成果，并以此為前提進行薪酬激勵。

4.統(tǒng)籌設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一服務(wù)標準

統(tǒng)籌黑龍江省設(shè)施建設(shè)首先需要推進當(dāng)?shù)毓参幕?wù)設(shè)施配置的均等化建設(shè)。博物館、群眾藝術(shù)館等公共設(shè)施建設(shè)應(yīng)與各區(qū)域人口規(guī)模相一致，逐步縮小區(qū)縣城鄉(xiāng)間的資源配置差距。其次，提高公共文化設(shè)施的利用率。各區(qū)域可以按照現(xiàn)實情況靈活調(diào)整公共文化服務(wù)場館的營業(yè)時間，設(shè)立詳細的營業(yè)時間表和主要路線圖，盡可能方便群眾參與文化活動。