構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局

范恒山

區域協調發展，關系國家長治久安和民族繁榮昌盛。在經濟發展中，應促進落后地區加快發展、推動資源枯竭地區產業轉型、提升發達地區的國際競爭力水平、實現國土空間的優化配置、深化地區間的合作聯動等，都是促進區域協調發展需要面對的重大課題，而地區差距懸殊是其中最為關鍵的問題，促進區域協調發展的本質要求和核心內容，是縮小地區發展之間過大的和不合理的差距。

促進區域協調發展的戰略演進與現實狀況

促進區域協調發展不僅僅是經濟問題，也是社會問題、政治問題，其所帶來的影響是廣泛的、深刻的。區域戰略和政策的制定實施就是為了解決各類區域發展中的問題，20世紀90年代中期是一個重要區域經濟發展的時間節點。鑒于“八五”末期呈現出的過大地區差距，中央提出把縮小地區差距作為一條長期堅持的重要方針，明確從“九五”開始，要更加重視支持中西部地區經濟發展，逐步加大解決地區差距繼續擴大趨勢的力度，積極朝著縮小差距的方向努力。從那個時候開始，一系列重大區域發展戰略和政策陸續出臺，從1999年到2006年，先后出臺了推進西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起等政策文件，區域協調發展戰略全面形成。“十一五”時期，圍繞貫徹落實區域協調發展戰略，國家選擇具有不同代表性的地區，立足于實施分類指導，出臺了一批重大區域戰略規劃。黨的十八大以來，區域發展戰略與政策的研究、制定與實施達到一個新的高度，呈現出一些新的特點：協調發展構成新的發展理念的重要內容，成為治國理政的戰略方針和指導原則；區域政策與財政政策、貨幣政策等主要經濟政策相提并論，成為國家指導和調控經濟活動的主體手段和重要工具；各級黨和政府主要負責同志直接主持區域戰略和政策制定實施，促進區域協調發展成為名副其實“一把手”工程；區域重大戰略陸續推出，跨區域、跨流域一體聯動深入推進；著力解決重大區域問題，進一步促進不同地區、不同人群的協調發展、共同提升，最為突出的是通過扶貧攻堅，解決了絕對貧困問題，全面建成小康社會；進一步強化典型帶動與示范，打造了一批重要的發展改革與開放的合作平臺；等等。

在區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略、鄉村振興戰略、可持續發展戰略以及一系列重要區域政策的強力推動下，區域經濟發展呈現出了前所未有的良好局面，取得了粲然可觀的積極成效，主要是：

優化了區域發展格局。在進一步鞏固東部地區發展優勢的基礎上，推動了中西部地區的經濟提質加速。從2008年開始，中西部地區經濟增長速度顯著加快，有效縮小了與東部地區的發展差距。

培育了一批新的經濟增長極。長三角、珠三角、京津冀等傳統經濟引擎繼續展現牽引活力，武漢城市圈、長株潭城市群、成渝經濟區等中西部地區新的經濟增長極陸續形成。

促進了欠發達地區加快發展。一批原中央蘇區、革命老區、民族地區及資源枯竭型地區煥發活力，經濟增速明顯提升；2012年以來，以農村為主體的近一億貧困人口實現脫貧，創造了世界奇跡。

提升了區域比較優勢。長三角、珠三角、京津冀等發達地區先進制造業、現代服務業迅速發展，經濟結構不斷優化；黑龍江、河南等糧食主產區地位進一步鞏固提升。黑龍江糧食年產量已達1500億斤以上，河南糧食年產量也達到了1300億斤以上；一些生態環境良好地區生態經濟開發取得突破性進展，綠色發展水平持續提升。

區域聯動進一步加強。跨行政區合作積極展開，經濟區建設成為推動地區經濟發展的重要途徑，部分地區一體化進程明顯加快。

重點地區的引領帶動能力不斷提升。城市群發展快速，中心城市對一般城鎮和周邊地區的輻射能力增強，城鄉融合進程不斷走向深入；國家級新區、自由貿易試驗區、共同富裕示范區、現代化建設引領區改革創新力度不斷強化，一批成熟的經驗和做法被復制與推廣。

區域戰略和政策之所以能對促進區域協調發展產生具有實質性而又十分明顯的效果，關鍵在于其體現了分類指導和協同聯動的本質特征。分類指導把握了各個地區的具體情況和所面對的關鍵問題，具有強烈的針對性和務實性，從而能產生吹糠見米、立竿見影的實際效果；而協同聯動能夠推動地區間進行合理分工、發揮比較優勢、避免惡性競爭，能夠促進地區間實行優勢互補、資源共享，提高整體創新能力、拓展更為廣闊的發展空間；還能在關鍵時期或特殊環境下做到同舟共濟、抱團取暖。

促進區域協調發展依然任重道遠，過去存在的區域問題并沒有根本解決，發展進程中又呈現出一些新的問題。

一是地區分化加劇。受資源稟賦、地理區位、現實基礎、營商環境、科技條件、政策差別等的影響，在激烈的地區競爭中，地區間發展不平衡的狀況表現突出，四大區域板塊間、區域板塊內部各省份間、各省份內部地區間的分化狀況日趨明顯，一部分地區出現由高速發展到經濟發展放緩的反轉。

二是困難地區跨越發展后勁不足。部分資源枯竭地區產業轉型進展緩慢，新的增長點尚未形成；受制于“馬太效應”和“破窗效應”，一些欠發達地區出現資源要素流動入不敷出的狀況；部分脫貧地區發展基礎不夠堅實，鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制尚未建立；農村地區發展相對緩慢，城鄉間綜合實力差距進一步拉大。

三是區域一體化實質性進展遲緩。各種形式的行政壟斷、地區封鎖和市場分割依然存在，統一大市場建設的隱性障礙有增無減，在資源要素自由流動、自主配置，產業結構統籌安排、互補互促，基本公共服務共建共享、一體提升等關鍵方面的區域開放合作依然薄弱。

應該看到，區域發展不平衡、不協調狀況的存在是一種常態現象，絕對的平衡和協調是難以做到的，也不能追求發展的絕對平衡和協調。有差距才有追趕，才會形成競爭，正是在你追我趕、爭先恐后的競爭中，才實現了高質量發展和高效益增長。我們追求的是動態的平衡，發展中的協調；促進區域協調發展要致力解決的問題是消除不合理的、過大的地區差距。因為過大的地區差距不僅違背社會主義制度的原則，也會最終破壞生產力的發展、妨礙社會的穩定。

著力建設區域協調發展新格局

我國已步入全面建設社會主義現代化的新征程。基于建設現代化的偉大使命，黨的二十大報告進一步強調促進區域協調發展，指出要深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域空間布局和國土空間體系。把握二十大的要求，基于過去促進區域協調發展的實踐經驗和當前存在的主要問題，緊扣分類指導和協同聯動的操作導向，下一步應著力如下方面開展工作。

第一，增強對特殊困難地區的戰略與政策賦能。革命老區、民族地區、邊境地區、資源枯竭地區、脫貧基礎不牢固地區以及在過去發展中由強變弱、陷入困境的“泥沼”地區等，是促進區域協調發展的短板或薄弱環節，推動這些地區實現跨越發展需要采取特殊的措施。國家區域戰略與政策集高品位、廣影響、強能量、大紅利于一體，對地區發展具有倍增的促進作用和疊加的衍生效能。推動特殊困難地區擺脫困境，實現跨越式增長，與全國同步實現現代化，必須加強國家區域戰略與政策賦能。贛南原中央蘇區在國家定向區域戰略與政策指導下實現快速發展的實踐，就是一個生動有力的例證。要結合解決不同地區的實際問題和推動發展的基本需要，量身定制戰略規劃和政策文件，通過有力的機制、實在的舉措和具有支撐帶動力的項目，推動其實現振興躍升。

第二，強化推動共同富裕的機制建設與政策安排。黨的二十大明確“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化”，一個富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，不能允許存在兩極分化。開啟全面建設現代化的征程，也意味著已經到了扎實推動共同富裕的階段。目前，我國城鄉區域發展和收入分配差距依然較大，這種差別的形成既有生產力發展不足的問題，也有分配不公的問題。推動共同富裕要把加快生產力發展和建立公平的分配機制有機結合起來，既要做大蛋糕，也要分好蛋糕。在發展方面，要著力推進重點地區特別是欠發達地區、廣大農村地區加快發展；在分配方面，要重視提高低收入人群的收入水平，特別是解決好勞動報酬在初次分配中比重過低問題，同時運用再分配、第三次分配增加低收入者收入，擴大中等收入群體。還應探索多種渠道增加中低收入群眾要素收入，多渠道增加城鄉居民的財產性收入。

第三，大力推動行政交界地區合作聯動發展。實踐表明，多個行政區毗鄰的區域大都處于欠發達狀況，其原因在于，在其所屬的行政區內部，由于路遠地偏，政府管控與支持常常鞭長莫及、力不從心；在行政區外部，基于自身利益，互不隸屬的各行政區往往明里暗里較勁，相互間競爭激烈，結果是相互損傷。行政交界地區加快發展的唯一出路，就是開展區域合作、實行協同聯動。通過合作打造一體發展的經濟區，統籌推進基礎設施建設、市場體制構建、產業發展布局、生態環境保護、公共服務提升等重要經濟社會發展事項，依此提高整體創新能力和發展水平，不斷拓展發展空間。上一級行政區應積極采取措施，推動所屬邊沿地區深化開放合作，創新協調機制，把競爭對手變成合作伙伴，合力把行政交界地區打造成為區域經濟發展中心。

第四，進一步增強城市群、都市圈的引領帶動作用。城市群、都市圈大中小城市密集，是國家創新資源與要素的主要集聚地，發展動能充足，自然而然成為推動現代化建設的主要力量，也必須擔當起促進區域協調發展的主體責任。當前，總體上說，城市間的競爭大于互補，大城市對一般城市、城市對農村的虹吸效應大于輻射效應，要通過深入推進以人為核心的新型城市化戰略，著力推動大中小城市和小城鎮的協調聯動，著力推動城鄉融合發展。要以城際鐵路和市域、市郊鐵路等軌道交通為骨干，提高城市群、都市圈基礎設施連接性貫通性；要優化城市間的功能分工，打造各類產業的互補互促的良性發展格局。要通過統一規劃、體制聯動、共建共享、同權同利打破城鄉二元結構，促進城鄉資源要素的平等交換與雙向流通；要通過功能分解、企業進村、產業轉移、對口幫扶等有效途徑，加大以城帶鄉、以工助農的力度。

第五，推動大區域協同聯動和小空間因情施策的有機結合。區域發展的實踐表明，一般而言，超越行政區的經濟區地域范圍越寬闊，可以利用的資源要素就越豐富，可以形成的創新能力就越高強，地區發展的能量就越充足。與此同時，區域政策的空間板塊覆蓋面越小，針對性就越強，實施的效果也就越顯著。因此，推動區域協調發展要把實現盡可能多的行政區合作聯動，與對適宜空間板塊區域的定向指導有機結合起來。但無論是推進大的區域空間的協同聯動，還是實施相對較小國土板塊的分類指導，其措施都要充分體現針對性、務實性和有效性，防止大而化之、無的放矢。

第六，實行區域重大戰略有機銜接、一體協同。鑒于區域重大戰略的影響力和有效性，如果相互隔離、各自為戰，就會因戰略區別形成戰略分割，又因戰略分割導致政策極差，從而有可能形成新的區域發展不平衡。因此，要推動同一地區多種戰略的融合貫通，促進不同地區重大戰略間的有機銜接，充分發揮重大戰略的疊加效應和復制推廣功能，促進各地區充分利用國家戰略，各顯其能推動地區發展。

第七，充分發揮數字技術的支撐作用。數字技術是正在蓬勃發展的世界新一輪科技革命和產業變革的核心成果，對經濟社會發展和生產生活治理方式形成了全方位的影響。對區域發展而言，數字技術能夠有效顛覆傳統化解既有地理環境約束，克服傳統治理方式存在的隨意性等內在缺陷，更加廣泛和高效地配置資源，為實現落后地區創新發展路徑、實現后來居上提供了有利條件。要遵循數字發展規律，推動數字基礎設施的一體化建設。相對欠發達地區要盡力發展數字技術體系，加快建設數字經濟平臺，推動數字產業化和產業數字化，使其成為推動經濟發展的基本支撐和主要動能。在很大程度上說，未來發展的核心競爭力主要體現在對數字技術的掌控能力上。欠發達地區寧可犧牲一點其他方面的需求或建設，也要千方百計建立高水平的數字技術體系和數字經濟結構，在這個方面發展不能滯后。

努力推進區域教育協同發展與公平服務

促進區域協調發展的一個核心內容，就是推動基本公共服務的均等化，而教育是重要的基本公共服務。因此，促進區域協調發展，應當把推進區域教育協同發展和公平服務放在十分重要的位置。從一定程度上說，基本公共服務均等化的程度反映著區域協調發展的程度與質量，而區域教育協同發展與公平服務的狀況則反映著基本公共服務均等化的程度與質量，教育能否實現區域協同發展和公平服務，關系到許多人的一生，也影響到國家整體實力的增強。在推動區域協調發展過程中，應當采取切實有力的舉措，提高區域教育協同發展和公共服務的水平。

“基本實現公共服務均等化”是黨的二十大所明確的到2035年我國基本實現社會主義現代化時的要求。黨的二十大要求“辦好人民滿意的教育”，而人民是否滿意的根本依據就是能否實現教育公平。應該說，經過數十年的持續努力，我國教育公平狀況不斷改善，其中一個重要方面，就是教育普及水平全方位提高。資料表明，2021年我國九年義務教育鞏固率達到95.4%，學前教育毛入學率從2012年的30%達到88.1%，高中階段的教育毛入學率為91.4%，高等教育毛入學率由2012年的30%上升到2021年57.8%，義務教育和學前教育普及程度達到高收入國家平均水平，高等教育進入國際社會公認的“普及化”階段。

教育發展的成就應該充分肯定，但我們也要清醒地認識到，在區域教育協同發展和公平服務方面，仍然存在著一些問題。一是，區域教育資源配置不均衡，城市和農村，中心區域和邊沿區域，發達地區和欠發達地區，教育資源供給差距比較大。二是，較高的受教育人群的平均數掩蓋了結構上的不均衡問題。平均不等于平衡，雖然高等教育毛入學率已達到較高水平，但實際上在農村與城市、邊沿區域與中心區域、欠發達地區與發達地區之間的差距是顯著的。一個平均數，容易把這些不平衡不協調的問題掩蓋起來。總體上看，存在著不同地區人群享受教育的機會不公平、權利不均等的問題。例如，雖然國家免費提供九年義務教育，一則，各個地區和各個家庭的基本條件不盡一樣，因為因病返貧、家庭缺乏勞動力等原因，并非所有的孩子都能實際或完整地享受國家提供的免費教育；二則，現行的教育活動受政府與市場雙重規制驅動，存在著課堂教育和課外教育兩個軌道，貧困家庭的學生往往請不起家庭教師，因而會形成有“家教”和無“家教”學生在學習成績進而升學概率方面的明顯差異。三則，各地的教育條件差別明顯，教學質量與水平也體現出較大的差別，客觀上會帶來條件較好地區和較差地區升學率的差距，從而也會影響到教育的公平狀況。四則，考試規則與錄取規則并不完全一致，由于學校分布狀況和考生的地域、城鄉屬性等的差別，考取高分的學生不一定能被相當的大學錄取，而一部分考分較低的學生反而能夠讀上更好的大學；再加上一些學校具有“自主招生”等特權，就更容易形成招錄上的不公平，從而帶來教育服務的不公平。因此，實現區域教育協同發展、促進教育公平服務是我們需要高度重視、著力落實的一項重要任務。

黨的二十大對實施科教興國戰略，優化區域教育資源配置等做出了重要部署。基于存在的突出問題，應當在如下方面繼續做出努力：一是建立統一的教育公平服務標準體系，針對薄弱環節制定實施方案，采取有效措施逐項推進，按期保質達標。二是多措并舉，包括加大經費投入、項目支持，推動優質資源轉移以及開展聯合辦學、對口支援等，進一步推動教育資源在區域間的合理配置和向薄弱地區的匯合聚集，加快義務教育優質均衡發展和城鄉一體化。三是強化特殊困難家庭的幫扶力度，綜合考慮各方面需要，切實提高義務教育的控輟保學水平。四是完善進城農民享有公平教育的權利，保障隨遷子女及時入學。五是嚴格控制高等教育考試中各種形式的加分和特招，嚴格規范相關高校的自主招生權力和程序。六是進一步降低高等教育的入學門檻，積極探索實施寬進嚴出的管理模式。七是統籌職業教育、高等教育、繼續教育等的協同創新，適當提高職業教育的等級或層次，促進教育進一步面向經濟建設主戰場，進一步服務關鍵核心技術的攻堅突破。

（編輯 尚鳴）