在“雙循環”發展中做強國際門戶樞紐城市功能

彭星 劉軍偉 廖清鳳

門戶樞紐城市可以輻射廣闊的國內腹地市場，并在海外對接國際前沿，是國內國際流量交互的中樞。在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，國際門戶樞紐城市的建設重點已由“以外為主”轉向“內外兼顧”。新發展格局下，一個城市的國際門戶樞紐功能越強，就越能鏈接全球更多的國家或地區，輻射更加廣闊的國內腹地，服務和融入國內國際雙循環的作用也就越強。西部地區作為我國經濟發展和產業階梯轉移的戰略腹地，更需要增強有較好區位條件的特大城市的國際門戶樞紐功能，提升西部地區在新發展格局中的戰略支撐作用。2020年5月，中共中央、國務院印發的《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》明確提出，鼓勵重慶、成都、西安等加快建設國際門戶樞紐城市。因而，需要深入研究如何增強成都、重慶、西安等西部大城市的國際門戶樞紐功能的發展策略。

“雙循環”下國際門戶樞紐建設的邏輯之變

國際門戶樞紐城市是溝通區域內外的中心城市，是一國或一個區域對外開放的產物，對資源要素的集散具有“通道效應”和“配置效應”，在區位帶動、綜合輻射、交通通達等方面強于一般區域性中心城市。

改革開放前，我國經濟以國內循環為主，進出口占國民經濟的比重很小。改革開放后，我國以融入國際大循環為主導，主要以利用西方發達國家市場為重點開展國際產能合作，逐步形成市場和資源“兩頭在外”的發展格局。在這個過程中，東部沿海地區上海、廣州等港口城市依托有利的區位條件，積極聯通國際市場、開展國際貿易、吸引國際投資，實現了國際要素快速集聚與經濟快速發展，迅速發展成為對接國際前沿的門戶樞紐城市。

當前，我國正加速構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。實現內需為主導、內部可循環，并鏈接國際循環的強大引力場。這就需要拓展國內不同區域、尤其是中西部地區城市協同參與國內國際雙循環的廣度、深度和韌度，國際門戶樞紐城市的建設重點也由過去“以外為主”轉向“內外兼顧”，不僅要注重聯通國際市場、吸引國際流量，更需要突出服務國內大循環的重要作用，推進區域經濟一體化發展，構建國內統一大市場，挖掘國內市場潛力，以聯通國內市場促進更多全球資源要素聚集，吸引國內國際流量匯聚。

作為鏈接國內國際循環的中心環節，國際門戶樞紐是匯集配置國內國際高端資源要素、串接國際產業鏈價值鏈分工協作的紐帶和載體：對外在全球價值鏈中占據重要位置、深度融入國際大循環；對內輻射引領區域發展、服務國內大循環。一般而言，國際門戶樞紐城市功能越強、能級越高，就越能鏈接全球更多的國家或地區，輻射更加廣闊的國內腹地，其外在表現為承載的國內國際交互流量也就越大，服務和融入國內國際雙循環的戰略支撐作用也就越強。擁有內暢外聯便捷通道、鏈接內外開放平臺、擁有較強內外配置能力的國際門戶樞紐城市，能更好地促進商品及服務、要素資源等在國內國際市場上交互流動，服務和融入國內國際雙循環。其中，內外通道、開放平臺為國內國際交互“流量”提供“硬件”載體，產業發展、制度環境形成的內外配置力則為其提供“軟件”基礎。

“雙循環”對國際門戶樞紐建設的新要求

打通流通環節“腸梗阻”，提升內外通道集疏輻射能力。“雙循環”的關鍵在于國內國際經濟循環的暢通無阻，一方面，通過打通生產、分配、流通、消費的堵點和梗阻，促進生產要素自由流動和資源優化配置；① 另一方面，要促進國內市場與國際市場互聯互通，以國內大循環更好地促進國際循環。而內聯外暢的交通通道體系是打通內外循環的基礎條件。這就要求：在服務內循環方面，面向區域市場乃至廣闊的國內腹地市場，構建區域流通網絡，提升內外轉換效率，架起供給與需求、國內與國外聯通的“橋梁”，為產品服務、資源要素流動打開通路、連接斷點、疏通堵點；在融入外循環方面，有機銜接絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路，推動形成陸海內外聯動﹑東西雙向互動的開放格局，為國際門戶樞紐城市融入全球經濟大循環提供通道支撐。

強化制度創新，釋放開放平臺賦能效應。構建新發展格局離不開國際大市場。“雙循環”強調擴大內需和激發國內大市場潛力和統一性，但并不否定對外開放，而是要擴大對外開放，并實行高水平對外開放，更好吸引全球資源要素，在深度融入全球經濟中塑造競爭新優勢，拓展發展新空間。

開放平臺是鏈接內外循環的物化載體，承擔國際貿易、國際投資、國際商務等對外開放的復合型功能，是鏈接國際循環的重要窗口。要求在制度型開放中對接國際經貿規則帶來的新變化，發揮自貿試驗區、綜合保稅區等對外開放平臺在深化改革、擴大開放中的先行先試作用，注重首創性探索、集成性創新，加強各領域制度創新舉措的有機銜接和融會貫通，打破內外循環制度型開放的障礙，促進國內國際要素自由流動、資源高效配置、市場深度融合，在集聚國內國際高端資源要素中提升位勢能級，在規則外溢正向效應中增強國際門戶樞紐城市的競爭能力。

做強本地產業、優化營商環境，提升資源要素內外基礎配置能力。“雙循環”需要以現代化產業體系為基礎，暢通經濟循環需要各產業有序鏈接、高效暢通。① 隨著全球分工方式由產業間分工向產品內分工轉變，國際循環效率持續提升的同時，產業鏈供應鏈敏感性、脆弱性也有所增強。立足國內、依托國內大市場優勢，充分挖掘內需潛力，持續推動產業結構優化和轉型升級，確保在極端情況下保證經濟正常運行；同時優化營商環境，集聚全球優質產業、技術資源，帶動本土企業深度參與全球產業分工和合作，推動對外貿易從要素成本型向精細化、深加工方向轉型以及高端化服務拓展，發展更高層次開放型經濟，加快構建國內國際雙循環相輔相成的開放型產業體系，提升國際門戶樞紐的要素基礎配置力。

“雙循環”下成都建設國際門戶樞紐城市的探索實踐

西部地區是我國經濟發展和產業階梯轉移的戰略腹地，也是我國向西開放的重要地區。近年來，成都搶抓“一帶一路”建設、長江經濟帶發展、西部陸海新通道建設、成渝地區雙城經濟圈建設等國家戰略實施機遇，著力增強泛歐泛亞國際門戶樞紐功能，商品及服務、要素資源等在國內國際市場上交互流量穩步提升，服務和融入國內國際雙循環的作用穩步增強。

航空樞紐交互流量穩步攀升。作為國內第二個擁有雙4F級機場的城市，成都已初步形成覆蓋全球商務城市、新興市場及熱門旅游目的地的航線網絡，“亞蓉歐”洲際貨物中轉樞紐初具雛形。入選國家空港型物流樞紐，創新空鐵聯運“一單制”貨物運輸模式，聯合重慶啟動實施“關銀一KEY通”，在全國首次實現電子口岸入網業務跨關區辦理。2022年，成都“雙機場”旅客吞吐量達到3109.3萬人次、居國內第一，2015-2019年（疫情前）年均增速達7.2%、高于全國平均水平；貨郵吞吐量達到61.2萬噸、2015-2019年（疫情前）年均增速達4.8%，已開通29條國際定期直飛客運航線，位居中西部第一、全國前列。

陸港樞紐交互流量持續增長。在國際陸路通道建設方面，已逐步建立以成都為主樞紐，西至歐洲、北至蒙俄、東聯日韓、南拓東盟的國際班列網絡和陸海貨運配送體系。入選首批國家陸港型物流樞紐和中歐班列集結中心，創新推出跨境多式聯運“一單制”系統集成改革、中歐班列“一單到底、兩段結算”運費機制改革，創建了中歐班列（成渝）全國第一品牌，目前累計開行量已超過2.2萬列，占全國比例超過40%，已聯通境外103個城市、境內30個城市。在區域交通方面，建成西成高鐵、成雅鐵路、成貴高鐵等鐵路大通道，川藏鐵路引入成都樞紐線，由京昆高速、成自瀘高速—渝昆高速、成渝環線—渝昆高速，經昆明通過杭瑞高速、昆磨高速和開河高速至中南半島各國的南向高速公路通道網絡加快形成。

國際投資貿易交互流量不斷提高。近年來，成都以自貿試驗區為核心，統籌推進雙向投資自由化便利化改革，推動實現成渝地區“一網通辦”，獲評“中國最具投資吸引力城市”第一名，對外資“磁吸力”持續增強，已導入富士康、英特爾、戴爾、德州儀器、西門子等10余家國際行業巨頭，形成電子信息、裝備制造和航空航天、高端軟件等萬億級、千億級特色優勢產業集群，參與國際產業分工的位勢不斷提升，為開展國際投資貿易提供了強大支撐。2022年，成都外貿進出口總額為8346.4億元，外商直接投資（FDI）25.9億美元、外商投資企業超過4000家，落戶世界500強企業有315家，展現出強大的外資吸引力。

“雙循環”增強成都國際門戶樞紐功能的相關建議

在“雙循環”中，成都應進一步發揮區域中心城市和極核城市作用，以提升國內國際交互流量為方向，圍繞做強內外通道、開放平臺“硬件”載體及產業發展、制度環境“軟件”支撐，按照“通道先行+平臺帶動+港產聯動+制度保障”的關鍵路徑，推動“樞紐通道”充分轉化為“經濟流量”，增強成都聯結國內國際雙循環的樞紐能級。

聚焦外建大通道內建大網絡，提升通道內外通達效率

1.提升航空樞紐服務效能。國際方面，成都應大力發展國際通程中轉聯運航線，圍繞洲際干線做強支線搭配、增強網絡銜接水平，打造“北美—成都—南亞、歐洲—成都—東南亞/大洋洲”國際航空中轉樞紐；同時深耕歐洲航線、突出東盟航線、擇優非美澳航線的整體策略，織密對洲際以及南亞、中亞、西亞等重點區域航線，構建連接亞歐美“Y”字形全球客貨運骨干航線網絡。國內方面，成都應以共建成渝世界級機場群為契機，建設覆蓋廣泛、深度通達的“干支結合”國內航線網絡，強化骨干航線建設，鞏固提升與京津冀、長三角、粵港澳等區域中心城市的航空快線，提高區域間2小時空中物流聯系頻率。

2.提高陸上交通通達能力。外部聯通方面，成都應突出南向持續拓展境外通道覆蓋范圍，織密多元化中歐班列境外通道，打造成都—黃桶—欽州港鐵海聯運通道，加密成都經北部灣、粵港澳大灣區聯通東盟的國際鐵海聯運班列和至越南、老撾跨境鐵路直達班列，暢通以成都為樞紐節點的西部陸海新通道主線路。區域暢通方面，成都應依托成渝中線、成渝高鐵、成達萬高鐵等通道，推動城際鐵路網絡、卡車航班網絡與航空貨運網絡無縫銜接，整合川渝地區貨運網絡資源形成“運力池”。

3.發展多式聯運提升貨源腹地通達力。成都應完善空鐵聯運的一體化布局，引入鐵路或城際貨運專線，創新面向全球的“中歐班列+國際客貨機”陸空聯運模式，打造面向西南、輻射全國的“空鐵互轉”運輸專線。強化機場貨站、鐵路港站、物流節點設施間快速通道銜接，推動鐵路專用線進園區、進港區，解決聯運“前后一公里”問題。推動鐵路貨站布局與適鐵產業合理匹配，完善集疏運體系。依托國家多式聯運示范工程，推廣應用空鐵公多式聯運模式，加推多式聯運指揮平臺建設。推動成都經開區無水港與重慶港、瀘州港、宜賓港等長江上游港口的公水聯運通道建設，開行鐵水聯運班列、公水聯運班車，共享長江黃金水道。

突出激發多層次開放平臺服務效能，做優鏈接“雙循環”交互窗口

1.提升空港陸港內外輻射能力。一方面，成都應圍繞“中轉樞紐+物流集成商”模式，引進世界級貨運航空公司、全球知名航空物流集成商入駐。推動天府國際機場、雙流國際機場在川渝乃至西部地區重點城市、重點產業園區探索推行“異地貨站”模式，引入航空物流知名企業和國有公司聯合投資運營海外貨站。另一方面，應提升陸港國際班列組織運營能力，聯動廣元、綿陽、德陽等城市，加快構建以成都為核心、其他城市為節點的多線路多節點網絡體系，提高國內貨源組織能力；爭取與法國郵政等行業龍頭企業合作“借船出海”，以資本融合、資源共享、網絡共建等方式，在海外重要節點城市布局運控中心、海外倉、集裝箱提還箱點等，以“門到門”全鏈條服務吸引貨源，增強境外班列境外服務能力。

2.提高開放平臺能級。一是深化成都自貿試驗區改革開放試驗，聚焦現代政府治理、雙向投資管理、貿易監管服務、金融開放創新、產業集聚創新等五大核心制度創新體系，全力推出一批具有全國重要影響力的改革試點經驗和實踐案例，打造改革開放“自貿樣本”，進一步增強成都自貿試驗區的改革創新帶動作用。二是加快成都國際經貿合作平臺建設。深化中國—歐洲中心、中國（四川）—東盟自由貿易中心建設，加快國家進出口貿易促進創新示范區、“一帶一路”進出口商品集散中心建設。用活用好國際性會議、展覽、賽事等活動，打造一批國際經貿合作營銷推廣平臺，形成功能多樣的平臺支撐。三是提升成都國別合作園區發展質效。深度挖掘合作國家（地區）優勢資源、特色產業、先進技術，圍繞國別合作園區文化創意、綠色低碳、科技創新等重點領域，著力提升中日（成都）地方發展合作示范區、中德中小企業合作園、中法成都生態園等外資引入、對外貿易濃度與質效，加快打造國際經貿合作樣板標桿。

3.增強口岸服務效能。一是增強成都開放口岸平臺支撐能力。推進進口肉類、冰鮮水產品、食用水生動物、水果、植物種苗等更多特殊商品指定監管場地申報建設，探索口岸功能延伸與冷鏈物流、跨境電商聯動發展。二是推動成都口岸與周邊綜保區協同發展。統籌推動航空、鐵路等口岸功能和綜保區場站資源共享，簡化進出口環節隨附單證，協同提升口岸通關效率。創新“一個系統、一次理貨、一次查驗、一次提離”的一體化通關模式，實現貨物通過快速放行。三是提升成都口岸通關便利化水平。深入推進航空貨運、多式聯運等重點領域關鍵環節通關便利化改革，推進監管環節集約化發展。拓展國際貿易“單一窗口”應用范圍和系統功能，推動向稅務、金融服務等領域延伸，實現國際貿易主要環節“前推后移”。推動口岸智慧化建設，深化“智慧空港”“智慧陸港”等綜合服務平臺建設，推進口岸間、場所間數據信息整合共享，促進多式聯運、口岸聯動和各區域協作。

著力增強本地產業和營商環境支撐，提高內外基礎配置能力

1.大力發展本地適空適鐵高附加值產業。一是提升成都優勢產業分工位勢，充分利用《區域全面經濟伙伴關系協定》（簡稱RCEP）等帶來的紅利，將外貿生產制造優勢轉化為對產業鏈的整合能力，逐步布局供應鏈管理、渠道分銷、生產性服務等環節，大力支持軌道交通、工業無人機等產業鏈企業參與產業技術標準制定，推動產業合作向合作研發、聯合設計等高端環節延伸。二是搶占貿易新業態先機，提升跨境電商的滲透力，培育一批推廣“成都造”的跨境電商獨立站，深化“跨境電商+快速配送”模式、探索工廠“流量+個性定制+品牌化”網紅帶貨業務等，形成“跨境+內容”消費新優勢。前瞻性發掘數字貿易新機遇，圍繞數字貿易準入、數據（設施）本地化等方面完善數字貿易制度，加快數字游戲、數字視覺等核心領域創新發展，重點聚焦游戲動漫、數據處理等完善專項支持政策，推動精品手游等走向國際市場。三是大力發展適空適鐵產業。發揮成都臨空經濟示范區優勢，打造臨空制造新鏈條和臨空服務新業態，構建大飛機全生命周期服務產業鏈。推動天府臨空經濟區創建國家級示范區，圍繞電子信息、生物醫藥、航空維修等，集中發力出口型電子產品、醫療耗材與生物制品、智慧機場等細分產業領域。發揮國際鐵路港經開區優勢，圍繞做強大宗貿易生態，加快落地期貨交割、倉單質押、檢驗檢測等業態，拓展智能家電、全球ODM等業態，加快導入菜鳥、希音等“自帶流量”型企業。

2.增強“自貿+保稅+跨境+口岸”制度集成創新。貿易便利方面，成都應依托服務業擴大開放綜合試點，對接國際資質標準，探索服務貿易制度創新，針對潛力區域率先進行政策及資源傾斜，賦能服務貿易發展；依托進口貿易促進創新示范區、跨境電商綜合試驗區等平臺，探索開展進口藥品（醫療器械）、寵物食品等跨境電商試點，加強跨境電商政策支持，推動跨境電商提能增效。投資便利化方面，成都應強化外商投資促進政策歸集、匯總和統一發布，建立外商投資從簽約到投產的全生命周期服務體系。“放管服”方面，成都應推廣自貿試驗區“簡易事項準入即準營、一般事項承諾即準營、復雜事項一證即準營”等改革創新，實現市場主體“準入快、準營易”。深化政務服務流程優化再造，對關聯度高的多個“單事項”推行集成辦理。

（編輯 宋斌斌）