刑事強制措施的適用與完善
——以落實“少捕慎訴慎押”刑事政策為背景

史 可

（河南警察學院 法律系，河南 鄭州 450046）

隨著國家經濟的高質量發展、社會秩序的持續穩定，犯罪結構與刑罰結構也逐漸向輕緩化方向發展，特別是“認罪認罰從寬”制度的適用與推廣，使得理論界與實務界開始注重在懲罰犯罪中強調司法的謙抑性功能，從而實現化解社會矛盾、減少社會沖突、促進社會和諧發展的目的。近年來，在刑事犯罪案件中，殺人、搶劫等嚴重暴力類犯罪案件數量逐年下降，而輕微犯罪案件數量持續攀升。由此，“寬嚴相濟”刑事政策的出臺正是適時調整“捕”“訴”“押”政策的具體表現。同時，隨著“認罪認罰從寬”制度的適用與推廣，在認罪認罰案件中，被追訴人多選擇如實供述罪行、積極接受刑罰處罰，控辯雙方由對抗性關系逐漸走向協商性關系。在此過程中，被追訴人認罪態度良好及自身社會危險性降低，通常不再有被羈押的必要。此外，隨著現代科技的進步，公安機關偵查手段不斷得到更迭與升級，這使得公安機關對被追訴人的監控手段不斷創新升級，被追訴人即便不被羈押，也難逃公安機關的控制。在這樣的背景下，最高檢適時提出了“少捕慎訴慎押”的司法理念。隨后，中央全面依法治國委員會也提出堅持“少捕慎訴慎押”的刑事司法政策，依法推進非羈押強制措施的及時適用。由此，“少捕慎訴慎押”實現了由司法理念向司法政策的上升轉換。“少捕慎訴慎押”刑事司法政策作為助推國家治理體系和治理能力現代化建設的關鍵一環，貫穿于刑事訴訟全過程。有效貫徹、實施這一刑事司法政策，需要公安機關、檢察機關、審判機關以及辯護律師凝心聚力、和衷共濟。公安機關作為刑事強制措施的提請批準、決定與執行機關，對刑事強制措施的適用涉及國家法治建設先進程度及人權保障水平。但實踐中，公安機關面臨監管場所羈押壓力大、羈押成本過高的現實困境。在此背景下，通過建立科學完備的強制措施實施體系，破解公安機關刑事強制措施適用過程中可能存在的現實難題，從而實現“少捕慎訴慎押”司法政策中的“少捕”“慎押”，已成為不可回避的時代課題。

一、“少捕慎訴慎押”司法政策和刑事強制措施的關系

（一）“少捕慎訴慎押”司法政策的內涵

“少捕慎訴慎押”是國家在面臨刑事犯罪結構發生巨大變化、科技在偵查手段中廣泛應用、社會管控模式升級轉型以及“認罪認罰從寬”制度深入推進的新形勢下適時確立的刑事司法政策。該司法政策的提出與確立，對于保障被追訴人的基本權利、化解社會沖突與矛盾、提升社會治理水平、修復被破壞的社會關系、促進社會關系和諧發展等意義深遠，同時，也是對公安機關在辦案過程中過度依賴適用羈押性強制措施這一頑瘴痼疾的整治。所謂“少捕”，是指在辦案過程中，公安司法機關盡量少適用逮捕措施，嚴格限制逮捕的適用，以實現“以非羈押為常態、羈押為兜底補充”的新訴訟格局。所謂“慎訴”，是指檢察機關在審查起訴過程中，應當對符合提起公訴的實體性要件進行準確審查與把握，依據案件事實、犯罪情節、被追訴人認罪認罰的態度等因素綜合考量，如果認為適用不起訴更有利于修復被破壞的社會關系、維護當事人及社會公眾利益，則盡量采用不起訴的手段以終止訴訟[1]。所謂“慎押”，是指在適用“少捕”前提下，通過羈押必要性審查，對沒有羈押必要的被追訴人可以適用申請解除或變更強制措施，有效防止超期羈押、延長羈押、久押不決的亂象發生，以盡量縮短羈押期限，保障被追訴人的合法權益。

（二）“少捕慎訴慎押”司法政策對刑事強制措施的具體要求

刑事強制措施旨在確保刑事訴訟的正常運行，是由公安機關、人民法院、人民檢察院依法對案件被追訴人采取的限制或剝奪人身自由的強制性手段。刑事強制措施以限制、剝奪被追訴人人身自由為前提，其依法適用充分反映了國家對安全、公共秩序的價值追求和對公民個人人身自由的保護。依據刑事強制措施對被追訴人人身自由的限制程度，可將刑事強制措施劃分為羈押性強制措施與非羈押性強制措施。

依據2021 年中央全面依法治國委員會對“少捕慎訴慎押”工作要點的部署，“少捕慎訴慎押”的內在要求與核心要義在于精準把握各項刑事強制措施的效能定位。考慮到非羈押性強制措施的適用可有效減少審前羈押率，節約司法資源，轉化社會對立面，化解社會沖突，促進社會和諧，整治長期以來公安機關過分依賴羈押措施、超期羈押等頑瘴痼疾，故公安機關在適用強制措施過程中，應將非羈押性強制措施定位為常態適用，而將羈押性強制措施作為兜底、補充措施加以適用，以滿足“少捕”“慎押”的核心要義。

二、“少捕慎訴慎押”背景下公安機關刑事強制措施之適用存在的問題

（一）辦案人員對“少捕慎訴慎押”政策認識不到位

伴隨“少捕慎訴慎押”政策理念的不斷深入，在檢察機關引導偵查背景下，“少捕慎押”理念在公安機關內部初步形成共識。但目前，大多數民警都認為“少捕慎訴慎押”政策僅僅是針對檢察工作的一項司法政策，對自身工作影響不大。理念是行動的先導，公安民警對于“少捕慎訴慎押”司法政策的認識程度直接關涉該司法政策在偵查階段能否有效貫徹實施。在司法實踐中，由于公安機關過分依賴羈押措施而忽視非羈押性強制措施的適用，在一定程度上造成了監管場所羈押壓力大、羈押成本過高，且不利于被追訴人人權保障的現實問題。其原因是多方面的：一方面，在長期“重打擊犯罪、輕保障人權”的執法觀念影響下，辦案民警形成“夠罪即捕”的辦案習慣，特別是在司法實踐中，為減少辦案成本、彌補偵查技術的不足，辦案民警崇尚“由供到證”的辦案模式，通過對犯罪嫌疑人適用逮捕等羈押性強制措施獲取口供，這不僅侵害了被羈押犯罪嫌疑人各項訴訟權利及人格尊嚴，而且可能忽略并喪失獲取客觀性證據的有利時機；另一方面，社會公眾由于法律意識淡薄，常常對非羈押性強制措施的適用存在認識誤區，例如，誤將“捕”與“不捕”視為犯罪嫌疑人“罪”與“非罪”的分界嶺，甚至有群眾認為，取保候審是犯罪嫌疑人“以錢買刑”“花錢了事”的重要體現。因此，辦案人員為了防止因非羈押性強制措施的適用引發司法公信力危機，在辦案中常常不輕易適用非羈押性強制措施，甚至對“少捕慎訴慎押”司法政策的落實產生抵觸情緒。辦案人員對“少捕慎訴慎押”政策認識不到位，往往造成不當限制甚至剝奪被追訴人的人身自由。被限制且處于封閉狀態的被追訴人在辯護能力與對抗條件方面均處于弱勢地位，不僅不利于控辯雙方平等對抗的實現，還會給被羈押狀態的被追訴人的心理、人身等造成不可逆傷害。特別是在一些錯捕、錯押案件中，前期的錯捕、錯押為后期的錯訴、錯判埋下了伏筆。

（二）辦案人員對各項強制措施適用標準的掌握不夠準確

司法實踐中，有些辦案民警對各項強制措施的適用條件及標準尚未做到完全知悉。偵查辦案人員對各項強制措施適用標準把握不清，對各項強制措施的適用缺乏統一標準，勢必會引發強制措施適用的混亂，造成“同案不同適用”情況的發生，甚至損害司法公信力。其原因也是多方面的：一方面，法定適用條件設置較為模糊，例如，我國《刑事訴訟法》關于逮捕適用條件的相關法律條文中存在“可能”“有……現實危險”“企圖”等模糊性表述，再加上“社會危險性”本身具有主觀性、不穩定性，易造成辦案人員對“社會危險性”難以準確、統一把握；另一方面，由于文化程度、法律素養、認知能力等方面的差異，辦案人員對同類案件不同強制措施的適用標準存在認知上的差異，特別是在對“社會危險性”的判斷中，其主觀性易引起對逮捕措施提請適用的恣意性，例如，在多數提請批準逮捕的案卷中，辦案民警將社會危險性主要歸結于犯罪嫌疑人曾經有犯罪記錄、外地戶籍、無固定住所、社會流動性較強等相關因素。此外，我國關于非羈押性強制措施的相關立法較為寬泛，導致辦案人員的自由裁量權過大，例如，《刑事訴訟法》第74 條規定，“對符合逮捕條件和有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以監視居住”，此處的“可以”就給了辦案人員極大的自由裁量權；而《刑事訴訟法》第81 條對于逮捕條件的適用卻使用了“應當”二字，這與關于監視居住的規定相比，在一定程度上強調了“逮捕優先”的適用信號，進一步加重了辦案人員對監視居住等非羈押性強制措施適用的消極性。

（三）羈押性措施適用率過高

司法實踐中，不少辦案民警在對犯罪嫌疑人采取強制措施時，習慣于優先適用或提請適用逮捕、拘留這類強制性羈押措施。總結其原因，有以下幾個方面。首先，辦案人員對刑事強制措施制度功能定位的理解存在偏差。從目前刑事強制措施立法設計及其審批程序的設置看，刑事強制措施的立法目的傾向于為如何限制與剝奪犯罪嫌疑人人身自由提供法律基礎，且其審批程序帶有濃厚的行政化色彩。長期以來，公安機關對刑事強制措施的適用傾向于發揮刑事強制措施在樹立執法權威、威懾犯罪活動、滿足被害人的利益需求、維護社會安定秩序、修復被破壞的社會關系等方面的功能，卻忽略了刑事強制措施在確保刑事訴訟活動能順利進行的強制到案的訴訟程序保障功能，容易造成羈押性強制措施適用的恣意性與普遍性。其次，非羈押性強制措施作用功能有限。雖然立法者致力于通過完善與細化取保候審、監視居住等制度安排與程序設計，以提升非羈押性強制措施的適用率，但從司法實踐的實際情況看，不少辦案民警對取保候審、監視居住等非羈押性措施的適用并不積極，他們在思想上對這些非羈押性措施的適用仍存在一定的拒斥，且在適用中常常出現適用程序不規范現象。一方面，辦案民警對非羈押性強制措施的適用存在顧慮，這主要基于他們對適用中可能出現“脫保”進而發生干擾證人作證、銷毀證據等特殊情況的考量，犯罪嫌疑人也可能違反監視居住、取保候審的相關規定，未經批準離開其住所地，而出現傳訊時無法及時到案的情況；另一方面，適用監視居住措施，對人力、物力的投入要求過高，辦案機關常常因警力、物力有限而無法滿足監視居住較高的成本需要，進而影響辦案民警對強制措施的選擇，而在取保候審適用上，由于傳統法定保證方式、范圍較為單一，經濟能力有限或社會關系匱乏的流動性人員，因無力承擔較高的經濟負擔或無法滿足適用條件而最終放棄取保，而被公安機關采取了對人身限制程度更高的其他強制措施。同時，由于各地在對取保保障金數額的規定上缺乏統一繳納標準，常常出現同案不同犯罪嫌疑人繳納的保證金數額不同，這就影響了司法公信力。此外，由于辦案民警對非羈押性強制措施的具體適用程序缺乏了解、執法觀念存在偏差、程序法治意識淡薄，常常因程序適用不規范等問題導致非羈押性措施的適用形同虛設，無法達到其應有的功能效果。再次，公安機關不當考核機制的牽制。考核指標體系的科學設置，有利于引導辦案人員依法規范文明執法。但目前，仍有部分公安機關將“逮捕率”“刑拘轉逮捕率”和專項行動“打擊人數”作為考核指標并進行業績展示。這種考核機制，容易引導辦案人員為完成考核指標而形成“構罪即捕”“以捕代偵”“羈押懲罰”的辦案意識。這顯然與“少捕慎押”司法政策的基本要求背道而馳。

（四）超期羈押現象較為普遍

不合理的超期羈押，造成被追訴人的人身自由和各項基本權利遭受侵害。因此，一些國家通過合理設置羈押期限、規范延長羈押程序、明確司法機關的相關義務以確保其及時審查和復查羈押期限，賦予被羈押人申請審查強制措施及期限、變更羈押措施或解除強制措施等權利，以防止超期羈押的出現①。我國對被追訴人超期羈押、久押不決的現象較為普遍，特別是在刑事拘留期間，大多數刑事案件承辦人都以《刑事訴訟法》第91 條規定的“三類案件”②為由延長羈押期限[2]113。其原因是復雜的。首先，長期以來，公安機關形成了依賴通過羈押犯罪嫌疑人獲取口供證據的辦案習慣，羈押的持續甚至延長有助于攻破被羈押人心理防線，從而幫助偵查機關獲取口供證據。其次，我國立法關于羈押期限延長的適用條件設置較為模糊。例如，《刑事訴訟法》第91 條對“特殊情況”及“三類案件”的延長羈押期限的具體要求并不明晰，這就增加了辦案機關延長羈押期限的恣意性。再次，對于拘留后延長提請審查批準逮捕期限的申請審批工作均由公安機關內部處理，這種封閉式的審批結構，由于缺乏相關司法控制，也在一定程度上縱容了超期羈押的隨意性。此外，被羈押的被追訴人缺乏救濟途徑。依據目前立法，處于羈押狀態的被追訴人要行使其救濟權，只能向做出強制措施決定的相關機關或同級人民檢察院申訴控告，而羈押必要性審查也只能由被追訴人向批準、決定逮捕措施的檢察院提出。由此可見，處于羈押狀態的被追訴人的申訴控告對象不是一個中立的第三方機構，或者說，被羈押人缺乏一個中立的第三方機構對其申訴控告進行公正審查，從而導致其救濟效果不理想。

三、“少捕慎訴慎押”背景下公安機關適用刑事強制措施的完善路徑

（一）轉變辦案人員司法理念

為確保公安機關在執法過程中樹立“少捕慎訴慎押”的司法觀念，充分發揮“少捕慎訴慎押”司法政策在修復社會關系、釋放司法善意等方面的巨大作用，有必要引導辦案人員轉變司法理念，要求辦案人員在辦案中始終遵循刑事訴訟基本規律、始終恪守刑事訴訟的基本原則。首先，通過業務交流、業務培訓等方式，深化辦案人員對刑事訴訟基本原則的理解，確保辦案人員切實摒棄“重打擊輕保護”的辦案理念，并在辦案中嚴格界定、區分“犯罪嫌疑人”與“罪犯”的界限。辦案人員在辦案中要始終貫徹無罪推定等刑事訴訟基本原則，要充分認識強制措施的適用并無懲罰功效，它僅僅旨在確保刑事訴訟的順利進行，且對被追訴人所實施的具體強制措施都要符合法定要件與法定標準，適用時限必須嚴格滿足法定性與具體時限要求。其次，統一思想，凝聚執法共識。雖然公安機關對逮捕以外的刑事強制措施均具有決定權與執行權，但在我國特有的刑事訴訟進程中，單純依賴公安機關把“少捕慎訴慎押”政策落到刑事強制措施適用的實處，效果不甚理想。因此，公安機關、檢察機關等政法機關要通力合作、統一思想、相互配合，依托偵查監督與協作配合辦公室這一協作平臺，引導辦案人員在辦案中嚴格遵循正當程序的具體要求，摒棄“夠罪即捕”的辦案理念，在確保刑事訴訟程序順利進行的基礎上，形成優先適用非羈押性強制措施的辦案理念，嚴格限制羈押性強制措施的適用比例，避免羈押性強制措施的濫用與誤用。再次，轉變偵查理念，引導辦案人員辦案模式實現從“由供到證”向“由證到供”的轉變，強化辦案人員正當程序意識與全面取證的證據意識，引導辦案人員在收集定罪量刑相關證據的同時，注重對犯罪嫌疑人社會危險性、羈押必要性等方面證據的收集。

（二）充分發揮非羈押性強制措施的替代作用

非羈押性強制措施是指暫時性限制被追訴人人身自由，而并未完全剝奪其人身自由的措施。在我國刑事強制措施體系中，非羈押性強制措施主要指拘傳、取保候審與監視居住三類。依據立法，拘傳最長時間不得超過24 小時。由于拘傳對于羈押性措施的替代作用不強，因此非羈押性措施的優先適用主要針對取保候審、監視居住兩類措施而言。非羈押性強制措施的適用對于減輕羈押場所監管壓力、節約司法資源、化解社會矛盾、促進社會和諧都具有重要作用。按照“少捕慎訴慎押”司法政策的基本要求，公安機關有效落實、貫徹該政策的關鍵在于，在確保刑事訴訟程序順利進行的前提下，減少對羈押性措施的依賴，充分挖掘非羈押性措施的制度優勢，強化對犯罪嫌疑人非羈押性強制措施的優先適用，最大限度地發揮非羈押性強制措施的訴訟程序保障功能。

首先，適度強化取保候審的適用比例。與監視居住相比，取保候審的適用更便捷、成本更低。強化非羈押性強制措施的優先適用，就需要對取保候審進行制度化、規范化、體系化改造，以確保其在司法實踐中得以有效適用。公安機關應在準確把握法定適用條件的基礎上，深入貫徹落實《關于取保候審若干問題的規定》的基本要求，靈活擴大取保候審的適用比例，在適用中，不得以罪輕、罪重作為適用取保候審的衡量標準，應當充分發揮取保候審作為逮捕替代性措施的積極作用，并積極探索多樣化的保證體系，通過拓寬保證金繳納方式和擴充保證人范圍等途徑，完善取保候審的保證機制，實現取保候審的擴大適用。例如，在保證金繳納方式上，為最大限度實現取保候審的保障效果，在以“現金”形式繳納方式基礎上，考慮允許同等價值甚至高于保證金價值的房屋、車輛、證券股票或其他財產形式進行抵押的擔保；在保證人提供方面，在監護人、親友作為保證人的基礎上，考慮增加由有關社會團體、社會組織指定相應擔保人作為擔保主體，擔保主體在履行保證義務的同時，還需承擔相應連帶責任[2]124。

其次，嚴格規范監視居住的適用執行。監視居住在具體適用執行中，對監視場所、監管人員要求較高，特別是在指定居所監視居住適用中，稍微適用不當，該措施易被異化為變相羈押手段[3]。因此，應當嚴格規范監視居住的審核與執行。在審核適用時，筑牢“符合逮捕條件”這一基本底線，注重對犯罪嫌疑人社會危險性的全面考察。對于確有適用監視居住必要的案件，在適用過程中應充分彰顯“慎押”精神，嚴格依照刑事訴訟法的相關規定，全力保障犯罪嫌疑人各項訴訟權利的實現。

再次，創新非羈押性措施適用中的管控技術。在司法實踐中，辦案人員對于非羈押性措施適用態度較為消極的一個原因在于辦案人員對非羈押性措施的約束力、管控力有所懷疑。因此，有必要健全非羈押性強制措施的管控模式，創新管控技術。例如，對犯罪嫌疑人施以“非羈碼”，使其處于公安機關數字監控系統中，對于推進非羈押性強制措施的規范應用意義重大，目前對犯罪嫌疑人施以“非羈碼”程序已被杭州地區司法機關開發使用，但由于各地技術資源及基礎配套設施存在差異，國家亟須通過技術改造升級手段實現全國范圍內的技術推廣；對適用非羈押性強制措施的被追訴人引入“電子手銬”，公安機關通過“電子手銬”對被追訴人所在位置進行實時監控、跟蹤、隨訪，對違反非羈押強制措施相關規定的犯罪嫌疑人加大懲罰力度，增加其違法成本，倒逼被追訴人嚴格遵守取保候審、監視居住相關規定，如適當增加取保候審中的保證人數量，提高違反取保候審的保證金繳納金額，另外，對于違反情節嚴重的，變更強制措施為逮捕，并在后期量刑中酌定對其進行加重、從重處罰。

最后，鼓勵社會力量積極參與對非羈押性強制措施執行的監督工作。針對適用監視居住所需警力不足的現實問題，公安機關可考慮聘請具有相關經驗的保安人員或志愿服務的社工參與到執行工作中，但保安人員以及相關社工人員執行監督工作應在公安機關辦案民警的領導、指揮下進行，并接受公安機關的監督。此外，在助力非羈押措施適用對象的管護、幫教方面，要充分調動企業、社區等社會資源。對于取保候審，可考慮由幫教相關成員擔任擔保人，擔保人在對該適用對象進行有效監管的同時，對該適用對象負責看護、幫教，從而形成既實現對非羈押人員管護教育，又為其提供就業、安置的全流程、長期化社會幫教體系。

（三）合理控制逮捕適用比例

落實少捕政策，核心要求就是嚴格限制逮捕的適用比例。司法實踐中，許多公安機關通過人為因素提升報捕案件比例的做法實現批捕率降低的目的。這些做法不僅造成司法資源的浪費，加重檢察機關批捕工作壓力，而且增加了錯捕、漏捕風險。因此，落實少捕政策的核心是準確把握逮捕的適用條件。其一，公安機關作為逮捕措施的提請機關，亟須改進對犯罪嫌疑人社會危險性的判斷方式。是否對犯罪嫌疑人、被告人適用逮捕措施的關鍵在于對該犯罪嫌疑人、被告人的社會危險性予以準確判斷。因此，嚴格限制逮捕措施適用比例，防止逮捕措施濫用的關鍵在于準確把握“社會危險性”的判斷標準。這就要求偵查辦案人員不僅需要收集與案件定罪量刑的相關證據，同時還需對關涉犯罪嫌疑人社會危險性的相關證據材料進行收集，如犯罪嫌疑人個人性格、思想動向、認罪態度、家庭社會關系、有無不良嗜好等，以確保檢察機關審查社會危險性所需要的資料更加全面、客觀。其二，積極引入“逮捕社會危險性量化評估體系”等一系列智能輔助技術，通過現代科技手段對社會危險性進行客觀量化評估，避免因人為主觀經驗判斷帶來適用上的混亂。其三，保障偵查階段辯護律師就社會危險性提出辯護意見的權利。針對復雜的刑事案件，可考慮由犯罪嫌疑人及其辯護律師、檢察機關、公安機關多方參與聽證程序，專門針對社會危險性進行公開聽證，積極聽取犯罪嫌疑人及其辯護律師的意見。其四，提升提請批準逮捕文書釋法說理水平。在司法實踐中，辦案人員由于過度追求逮捕提請結果，而忽視了對于提請逮捕批準書的論證、推理。因此，未來辦案人員應注重提升自身法律文書的寫作推理能力，準確把握提請批準逮捕標準與適用條件，以增強其提請批準逮捕書的說服力與可接受力。

（四）健全相關工作考核機制及責任追究機制

科學、完備的工作考核機制及責任追求機制可以有效倒逼辦案人員在適用強制措施中正確履行工作職責。建立權責明晰、高效權威的監督管理體系有助于實現對公安機關強制措施適用過程監督、審核的常態化與長效化。為此，在“少捕慎訴慎押”政策指導下，公安機關的工作考核機制應當禁止將“逮捕率”“拘留數”以及各項專項行動“打擊人數”的數量作為單一考核指標，以防止辦案民警為盲目完成考核指標而對羈押措施的濫用；此外，為鼓勵辦案民警對非羈押性強制措施的大膽適用，可考慮增設對非羈押性措施適用予以加分的政策鼓勵，引導辦案人員轉變辦案理念；同時，為進一步引導辦案人員重視對犯罪嫌疑人社會危險性的考察，可考慮增設對犯罪嫌疑人夠罪卻無社會危險性進行逮捕而予以扣分的考核項，以警示辦案人員對逮捕措施的審慎適用。此外，在責任追究機制建設上，一方面，為擴大對非羈押性措施的適用比例，確保辦案民警對非羈押性強制措施適用無后顧之憂，對采取了非羈押性強制措施而犯罪嫌疑人卻脫逃的案件，可考慮科學設定脫逃人數“容忍率”，對執行監管并不存在重大過失的辦案民警免于追究其法律責任；另一方面，對在適用拘留、提請逮捕、延長羈押期限中違反法律規定的辦案民警，應當依法追究其相關法律責任[2]124。