全球稅收：“烏托邦”還是通向國際籌資的有效路徑

◆陳 曦

內容提要：在全球性風險挑戰加劇背景下，建立自動穩定的全球稅收制度是實現國際公共籌資自動化、滿足國際公共支出、提升全球治理能力的基礎。本研究追溯了百余年來全球稅收計劃的緣起和發展歷程，梳理了歷史上擬議的各類型全球稅收，探討了建立全球稅收制度的困境、必要性以及通向實踐的普遍、協調、普惠、關聯、透明五大關鍵原則，以期為拓展國際籌資渠道、推動全球治理體系變革、實現聯合國可持續發展目標、切實踐行習近平主席倡導的“人類命運共同體理念”“全球發展倡議”提供理論和技術支持。

一、引言

缺乏自動穩定的國際籌資機制是歷史上許多重大國際公共計劃失敗的原因之一。面對當前愈演愈烈且無法由各國單邊行動來解決的全球性問題——維護世界和平、應對氣候變化、公共衛生危機、經濟衰退、金融危機等，需要更密切的國際多邊合作并調動更龐大的國際公共資源以實現更高水平的全球治理。而實現上述目標的基礎則是構建一個更可預測、更充分和更有保障的國際公共收入體系（陳曦，2022）。

不同于傳統意義上的國際稅收（International Tax）研究聚焦國家間稅收競爭與協調、稅收對國際貿易和跨國投資影響、涉外企業不合理和歧視性稅收、稅收救濟、國際逃稅、國際避稅等問題，全球稅收（Global Tax）是指超越民族國家層面的具備收入職能、調節職能和監督職能的國際公共收入，其征收目標是為以聯合國系統為代表的、致力于實現人類共同福祉的國際多邊機構籌集公共支出所需資金，以執行其供給國際防務、國際司法、國際經濟穩定、全球公地和環境治理、跨國公共機構和公共工程維護等基本國際公共產品的“世界政府”職能。

全球稅收與全球非稅收入（主要包括非金融類國際組織分攤會費和自愿捐款、國際金融機構配額和認繳資本）共同構成國際公共收入的主要來源。與國家公共收入以稅收收入為主相反，對于目前國際社會而言，國際公共收入幾乎全部來自非稅收入，全球稅收作為長期在聯合國系統廣泛討論的議題卻鮮少付諸實踐。本文將追溯全球稅收計劃的發展歷程，概述歷史上擬議的各種全球稅收類型，并探討建立全球稅收制度的困境、必要性與通向實踐的關鍵原則，以期為拓展國際籌資渠道、推動全球治理體系變革、實現聯合國可持續發展目標、切實踐行習近平主席倡導的“人類命運共同體理念”“全球發展倡議”提供理論和技術支持。

二、全球稅收計劃緣起與發展歷程

全球稅收并非一個新理念，國際社會對其展開討論已延續了一個多世紀，尤其是在20 世紀后半葉，面向全球經濟治理和環境保護融資的全球稅收計劃討論十分熱烈。然而在實踐中，全球稅收似乎一直是一個遙不可及的目標——被強大的利益集團反對、被頑固的美國政府阻撓、被繁復的技術問題困擾。進入21 世紀，隨著世界政治經濟格局發生巨變，發展問題得到國際社會前所未有的高度關注，聯合國于2000 年提出的“千年發展目標”和2015 年提出的“可持續發展目標”先后成為世界各國需要共同遵守的國際發展總體框架，發展籌資也隨之成為廣泛討論的政治議題，全球稅收計劃作為國際發展籌資的重要方式被再次提上議程。

（一）19 世紀末至20 世紀末：廣泛討論與初步實踐

1884 年蘇格蘭自然法學家詹姆斯·洛里默在其著作《國際法學的終極問題》中首先提出了全球稅收的概念。至20 世紀早期，阿爾弗雷德·馬歇爾、約翰·梅納德·凱恩斯、詹姆斯·愛德華·米德等眾多著名經濟學家都討論過全球稅收問題。在1945 年聯合國成立前后，眾多政策制定者也經常談到需要強有力的國際經濟政策，以避免世界再次陷入蕭條和戰爭風險。對其而言，全球稅收征收甚至全球財富再分配不僅合乎邏輯，而且十分必要。但在20 世紀50 年代至60 年代，由于美蘇冷戰以及美國政府和大公司的強烈反對，關于全 球稅收的討論逐漸消失（Myron，1996）。

至20 世紀70 年代，伴隨全球環境意識的覺醒和“全球公地”概念的提出，關于全球稅收和全球公地使用收費的提議再次在學術界、非政府組織和少數進步政府中展開。一些經濟學家提出，對資源使用征稅或收費有助于管理和保護全球大氣、陸地及海洋。1972 年聯合國人類環境會議建議國際社會考慮征收全球稅收（Myron，1996），同年羅馬俱樂部也在其著名報告《增長的極限》中系統討論了通過全球稅收為國際組織提供資金的可行性。1977 年聯合國荒漠化會議在《防治荒漠化行動計劃》中探討了以自動方式產生國際財政資源來防治荒漠化。1978 年由布魯金斯學會出版的《國際融資需求的新方法》中討論了全球稅收實施的可行性和合理性。不久之后，聯合國環境規劃署于1978 年和1980 年接連發布了兩份關于全球稅收的重要報告：《執行〈防治荒漠化行動計劃〉的額外措施和籌資方法》和《聯合國〈防治荒漠化行動計劃〉經費籌措研究》。1980 年布蘭特委員會審查全球稅收提案，聲明贊成對國際貿易征稅，其結論是“一個普遍和自動的籌款系統將有助于確立全球責任原則，并意味著將向共同管理世界經濟邁出重要一步”（Brandt Commission，1980）。同年聯合國系統行政首長協調委員會向新國際發展戰略第四次籌備委員會會議提議建立一個專門的國際稅收機構，但并未實現（United Nations，1980）。

1982 年第一項全球稅收開始實施——對深海海底采礦征稅，并納入《聯合國海洋法公約》，部分學者和政策倡導者則繼續在聯合國會議和其他論壇上討論其他形式的全球稅收。1995 年全球治理委員會提議分別對貨幣交易、跨國公司、國際機票、海洋運輸、遠海捕魚征稅，并對全球公地征收使用費（Commission on Global Governance，1995）。同年國際貨幣基金組織也發布了一份關于貨幣交易稅的嚴肅工作文件，1996 年聯合國開發計劃署設立了一個全球稅收的研究項目并出版了《托賓稅》一書，隨后聯合國經濟及社會理事會也就該主題進行了全面辯論（Spahn 和Paul，1996）。

然而，許多發達國家對全球稅收計劃做出了消極反應，如遭到美國國會參議員杰西·亞歷山大·赫爾姆斯為首的保守派的強烈反對，國會中許多人聲稱全球稅收將威脅美國主權、全球稅收倡導者偏袒“威權世界政府”。1996 年美國國會審議了《涉外經營、出口融資和相關項目撥款法案》，指出美國向聯合國繳納會費的前提條件，是聯合國必須放棄對美國公民征稅或收費的相關“制定、倡導、促進或宣傳提案”，該法案最終于1998 年簽署成為法律。彼時聯合國恰逢財政危機，這一威脅立即扼殺了聯合國各種論壇上關于全球稅收的一切討論，開發計劃署也悄然結束了對相關問題的研究（Ruben，1992）。同時，美國還在全球氣候變化談判中阻止了歐盟征收全球環境稅的提議，并最終在1997 年《京都議定書》中強加了一個薄弱的替代方案——排放權交易機制。

（二）21 世紀以來：凝聚共識與創新實踐

21 世紀以來，隨著國際社會對發展和減貧問題日益關切以及氣候變化等全球性問題愈演愈烈，全球稅收計劃及國際公共產品的討論重新回到主流視野，更多非政府組織、經濟學家和進步政治領袖大力提倡建立全球性自動融資機制，以資助發展、應對全球變暖和穩定世界經濟。在2001 年聯合國發展籌資會議上，塞迪略小組受聯合國秘書長委托撰寫的《發展籌資問題高級別小組技術報告》受到空前關注。其對全球稅收給予了堅定支持，得出的結論是“確實需要根據國際共識，建立穩定的、具有契約性的多邊融資新來源”。塞迪略小組承認全球稅收曾長期遭到強烈反對，其直言不諱地表示，這種短視的選擇將世界引向一個更加危險和不幸的未來。同期，聯合國秘書處發布《發展籌資國際會議籌備委員會第3 號技術說明：關于創新資金來源的現有提案》，審查了三個最有希望實施的全球稅收類型——國際空運稅、碳稅和貨幣交易稅。各種會議活動和政府報告也均在廣泛討論全球稅收問題，如瑞典外交部提交的《融資和供給全球公共產品：預期與展望》。2003 年《蒙特雷發展籌資共識》發布后，全球稅收計劃被國際社會重新正式提上日程。

2004 年巴西、法國和智利總統發起了一項通過實施全球稅收為發展融資的倡議。西班牙、德國、阿爾及利亞和南非領導人也紛紛加入了討論。由于其只注重全球稅收的收入功能，而忽略了全球稅收作為政策工具的作用，導致該倡議并未引起廣泛討論和重視。2005 年該倡議已縮小到對機票征稅的“團結捐款”，以資助全球健康基金（Peter，2006）。雖然收入微薄，但其依然是21 世紀以來全球稅費計劃中唯一成為現實的成功案例。2012 年聯合國開發計劃署繼續探討了一系列全球稅收機制以資助發展援助活動，包括對資源開采征收特許權使用費、對化石燃料和其他排放源征稅、對超過10 億美元的個人財富征稅、對機票征稅以及征收貨幣稅和金融交易稅等（United Nations Development Programme，2012）。2015 年第三屆國際發展籌資會議上，各國元首集體認可將煙草稅作為資助可持續發展的戰略工具，并將落實世界衛生組織《煙草控制框架公約》納入可持續發展目標框架。2020 年后，隨著氣候變化、新冠肺炎疫情大流行、地緣政治沖突等全球性危機加劇，為全球治理和發展籌資持續成為聯合國系統及其他國際組織熱議的焦點，2022 年聯合國開發計劃署發布政策報告《為可持續發展融資征收扶貧稅》，繼續探討為實現可持續發展目標創新融資機制。全球稅收計劃再次面臨重大歷史契機。

三、擬議全球稅收收入類型

迄今為止，國際社會擬議的全球稅收計劃提案林林總總，經筆者梳理，主要涵蓋國際貿易稅、國際金融稅、庇古稅、人才稅、軍事稅、比特稅、機票稅、資源稅和財富稅等類型。但如前所述，由于高度的政治敏感性，歷史上絕大多數全球稅收提案幾乎僅停留在討論階段而未付諸實踐。

（一）國際貿易稅

在各種擬議全球稅收中，國際貿易稅由于存在龐大的稅基和可觀的潛在收入規模而成為最具吸引力的稅種。早在1944 年布雷頓森林體系籌備工作中，凱恩斯就曾提議對國際貿易或國際收支盈余征收國際稅。此后，國際社會對國際貿易征稅的討論主要圍繞國際貿易一般稅、特定商品交易稅、制成品盈余稅及消費稅四類稅種。

國際貿易一般稅（General Tax on International Trade）采取對普遍的國際貿易活動征稅的形式，稅基涵蓋貨物貿易和服務貿易。但國際貿易一般稅顯而易見的潛在缺點是，如果以高稅率征收，會像關稅一樣大幅提高貿易產品價格并抑制貿易總量。因此，需要將國際貿易一般稅的稅率設定在遠低于關稅的水平（William，1997）。事實上，僅將稅率設定在幾乎不會造成對經濟活動產生抑制作用的范疇內即可產生可觀的收入：按2022 年世界出口貿易總額32 萬億美元計算，如果征收0.1%的從價稅每年可產生320 億美元，如果征收1%的從價稅則每年可產生3200 億美元收入，其已遠超2022 年全球官方發展援助2449 億美元的支出水平。國際貿易一般稅征收可能產生的技術問題和解決方式包括：一是征收地點，即在進口國征收還是在出口國征收，由于進口稅更為普遍且擁有成熟的海關設施，因此一般而言應在進口國征收更為便利；二是涉及再出口，當進口材料加工后以成品形式運往另一個國家時，對進口材料再次征稅是不公平的，因此可以通過向出口商提供信貸或退稅來解決；三是稅率設定差異，對于貿易依存度較高的發展中國家，可以酌情采用減免或累進稅率等方式確保其可接受性。

特定商品交易稅（Tax on Specific Traded Commodities）是對特定貿易商品征收國際稅，如石油和其他可耗竭能源，可通過征稅發揮“庇古功能”。在國際貿易產品中，對石油征稅最具吸引力：在1989 年聯合國貿易和發展會議上，沙特阿拉伯代表團首次提出了石油稅建議。對其他可耗竭能源如煤、天然氣等碳氫化合物征稅，以及對鋁、銅、鐵、鉛、鎳等礦物原材料征稅，也同樣有助于增加國際公共收入并實現全球環境負外部性的內部化。由于幾乎世界所有國家都會參與資源能源國際貿易，因此特定商品交易稅也將產生龐大的稅基，從而使低稅率也可以獲得可觀的收入。除資源能源外，長期以來國際社會裁軍倡導者一直提議對武器貿易征稅，以促進裁軍及達成其他和平目標，其擬議提案主要來自沙特阿拉伯、聯合國發展規劃委員會、布蘭特委員會等（Hans et al.,1995）。

制成品盈余稅（Tax on Surpluses in Manufactured Goods）首次在1978 年聯合國科學和技術促進發展會議第二次拉丁美洲區域籌備會議上被提出，其認為發達國家應根據與發展中國家的制成品貿易差額（平均五年盈余的百分比）計算捐款，旨在將收入從發達國家直接再分配給發展中國家，以消除不公平現象（United Nations Economic and Social Council,1978）。不出意外，該提議遭到了發達國家的一致反對。從理論上來講，制成品盈余稅可能是低效的，如果設定過高則會抑制制成品出口和制造業發展，尤其是阻礙發展中國家的制成品貿易，且稅收成本很容易轉嫁給發展中國家，從而侵害發展中國家的消費者利益。

消費稅（Consumption Tax）是聯合國發展規劃委員會在1970 年首次提出，要求對有限類別的消費品征稅，包括表征生活水平相對較高的消費品，如私人飛機、游艇、汽車、煙草等。可先對按照購買價格0.5%統一稅率的可行性進行評估，并酌情由國家稅務機關征收，收入將提交給大會清單中列明的國際發展援助組織，以用于資助發展援助活動，并可被視為履行對促進國際發展的承諾和義務（United Nations Economic and Social Council,1970）。當然，該提議遭到了更多的反對而非支持。

（二）國際金融稅

據相關測算，世界各地銀行貨幣交易中只有不到5%是國際貿易、旅行和長期投資所必須的，其余大部分都與投機和破壞穩定相關，如套利、噪音交易和外匯投機（Peter 和Peter，2001）。在1997 年亞洲金融危機和2008 年全球金融危機后，對國際金融活動征稅成為熱議對象，征稅目標是提高國際金融系統穩定性，主要包括托賓稅、金融交易稅、金融活動稅和銀行稅四類稅種。

托賓稅（Tobin Tax）即國際貨幣交易稅，是對全球現貨外匯交易課征統一的交易稅。這一稅種是1972 年美國經濟學家詹姆斯·托賓在普林斯頓大學演講中首次提出的，其預見到開放貨幣市場的危險，并提議對貨幣交易征收小額稅。托賓稅的特征是單一稅率和全球性，旨在提升短期外匯交易的成本，以抑制短期跨境資本過度流動，同時減輕對長期跨境投資的影響。根據三元悖論，在開放經濟條件下，本國貨幣政策的獨立性、匯率的穩定性、資本的完全流動性不能同時實現，最多只能同時滿足兩個目標。在大規模短期資本流入背景下，為避免本幣大幅升值，貨幣供給只能被動增加，從而使貨幣政策獨立性受損，因此應予以抑制。據測算，托賓稅的創收潛力是巨大的，假設稅率設定僅為0.05%，2008 年對美元、歐元、日元和英鎊四個最廣泛交易貨幣征稅將產生3300 億美元收入（Rodney，2008），如按國際清算銀行統計，2022 年全球外匯市場平均交易量達7.5 萬億美元/天，則按上述稅率對其全年征稅可產生1.37 萬億美元收入。但托賓稅實施也面臨巨大障礙，遠遠超出了當前世界各國金融監管機構的普遍執行能力，且如果不能實現在全球范圍內統一征收，“搭便車”將占據主導，并導致貨幣交易者開發其他金融工具進行避稅，從而帶來巨大的國際稅收協調問題。

金融交易稅（Financial Transaction Tax）的征稅范圍包括股票、債券和金融衍生品。2010年歐盟委員會提出了《金融部門稅務文件》，旨在在整個歐盟范圍內征收金融交易稅，以阻止金融機構進行高風險投機性活動，但此后并未就稅收范圍和收入分配等基本事項達成共識，其征收計劃也并未生效。據相關研究估計，假設稅率設定為0.01%，則2011 年全球金融交易稅產生的稅收收入可能達到全球 GDP 的0.8%到2.0%，即4100 億美元至1.06 萬億美元，其中絕大多數來源于對金融衍生品的征稅收入。如果不對金融衍生品課稅，相關的稅收收入可能介于每年720 億至800 億美元之間（Nancy 和Benjamin，2011）。

金融活動稅（Financial Activities Tax）是對金融機構活動而非市場交易活動征稅。2010年國際貨幣基金組織發布《金融部門的公平性和實質性貢獻》，指出金融活動稅稅基為金融機構的利潤額和工資額，目的是降低金融機構風險、矯正金融業高工資現象，并彌補金融業增值稅免稅而帶來的金融機構稅負過低的問題。

銀行稅（Bank Tax）也稱金融穩定費（Financial Stability Contribution），是對所有金融機構征收，目的是降低金融風險，同樣由國際貨幣基金組織在2010 年提出。金融穩定費中的一部分可主要作為金融救助準備金，以彌補財政對金融部門直接援助或兜底的成本，并激勵金融機構采取更多風險規避措施；另一部分則可用于設立負責提供一定信貸額度的委員會，以確保準備金不足情況下的資金需求。

（三）庇古稅

庇古稅（Pigovian Tax）是根據污染所造成的危害程度對排污者征稅，旨在用稅收來彌補排污者私人成本和社會成本之間的差距。如前所述，環境問題往往造成區域負外部性甚至全球負外部性。在1987 年簽署的蒙特利爾議定書中，各國已表示支持對氯氟烴等征收負外部性稅。從公共選擇角度來看，庇古稅是最可能實現廣泛征收的全球稅收類型，主要包括碳稅、航空燃料稅和航海燃料稅。

碳稅（Carbon Tax）是對碳排放征稅。除收入功能，碳稅也是應對全球氣候變化、實現可持續生產和消費模式的重要經濟調節手段。其向行業和消費者發送價格信號，以減少化石燃料消耗、提高非化石燃料等可再生能源的吸引力。歐盟在碳稅的討論最為活躍，也是歐盟氣候政策提案的“支柱”。早在1992 年，歐盟委員會即發布了碳稅提案，旨在提高對所有能源產品的征稅水平。其規定了汽車、采暖燃料、化石燃料和電力的最低稅收水平，但遭到英國等眾多成員國的反對，認為征稅將損害相對于美國等對化石燃料征收少量關稅國家的國際競爭力。盡管在歐盟層面協調征收碳稅的嘗試沒有成功，但丹麥、芬蘭、挪威、瑞典和荷蘭五個成員國已在國家層面征收碳稅（Frank，1996）。根據2001 年經合組織報告《經合組織國家環境稅：問題和戰略》，1995 年英國對運輸燃料征稅總額約140 億美元，1998 年德國對石油征稅總額約380 億美元，這表明各國可以在沒有全球普遍協議情況下通過征收碳稅調動大量收入。同年聯合國發展籌資問題國際會議籌備委員會《關于創新資金來源的現有提案》估計，在全球范圍內征收碳稅將產生更可觀的收入，以每噸碳征收21 美元稅計算，全球每年可產生1250 億美元收入。2002 年聯合國政府間氣候變化專門委員會估算，至2020 年每噸碳征收100 美元稅可減少50 億噸碳排放（Richard，2002）。2016 年世界銀行在《2015年碳定價現狀與趨勢》報告中統計，2015 年至少有17 個國家對石油、煤炭和天然氣等化石燃料生產、分銷或使用征稅，但其僅覆蓋全球4%的排放量。2019 年歐盟推出的綠色新政中提出碳邊境調節機制和能源稅改革，并于2021 年正式通過了碳邊境調節機制議案，2023 年5 月正式生效。

航空燃料稅（Aviation Fuel Tax）和航海燃料稅（Maritime Fuel Emissions Tax）與碳稅一樣，是在應對氣候變化背景下開始討論的，且同樣是歐盟對此討論最為活躍。1997 年歐盟財長要求歐盟委員會調查在歐盟范圍內征收航空燃料稅的可行性。但該提議同樣遭到了英國、美國和澳大利亞的強烈反對（Paul,1997）。2006 年國際貨幣基金組織在年度報告中繼續探討征收航空燃料稅的可行性，提議各國協調共同對航空燃料征稅，稅率可以由各國自行決定，但收入統一用于全球氣候治理。2009 年國際民用航空組織在《美國航空環境研究與發展最新情況》和國際海事組織在《2009 年第二次溫室氣體研究》中分別制定了航空燃料稅和航海燃料稅的定價方案。

（四）其他稅種

在國際社會對全球稅收計劃的廣泛討論中，除貿易稅、金融稅、庇古稅三大稅種，還涵蓋了對人力資本、軍事、互聯網、航運、自然資源和財富進行征稅的提案，以期為國際發展籌集更多資金。

人才稅（Tax on the “Brain Drain”）征收提案是在1972 年由聯合國貿發會議委員會草擬并在專家組中獲得通過，成為聯合國大會廣泛的南北議程中的重要組成部分（Bhagwati，1976）。對國際人才外流征稅是處理接受過培訓的居民遷移到其他國家所產生正外部性的補償方式，所得收益將返還原籍國或多邊援助機構，以彌補南北技術反向轉移和人才流失造成的損失。1977 年國際勞工大會上提議建立一個國際勞工補償基金，資金來源于勞動力輸入國，收入轉用于原籍國發展勞動力（Koichi，1977）。從理論上來講，對國際人才外流征稅是合理的，原籍國為技術移民提供教育和培訓機會，其對于輸入國產生的正外部性沒有得到激勵，對于原籍國產生技術和人才短缺的負外部性也沒有得到補償。通過征收人才稅對原籍國的補償將促進公平和效率，但也可能面臨種族歧視指控和涉嫌侵犯人權。一種可行的方式不是對技術移民征收附加稅，而是直接通過輸入國或間接通過聯合國機構補償給原籍國部分稅款。

軍事稅（Military Tax）是在1978 年聯合國大會第十屆特別會議中提出的，其提出對國家軍事預算或政府向中央當局報告的軍事支出金額征稅，并擬議設立一個國際裁軍促進發展基金，對核武器和常規武器按等額征稅（United Nations Environment Programme,1978）。軍事稅類似于庇古稅功能，旨在將軍事支出的巨大負外部性內部化，并鼓勵減少軍事支出和減緩軍備競賽。根據《斯德哥爾摩國際和平研究所2023 年年鑒》數據，2022 年全球軍事支出總額約2.24 萬億美元，假設按1%稅率開征將產生224 億美元收入。

比特稅（Bit Tax）也稱電子郵件稅（Email Tax）或互聯網稅（Internet Tax），旨在通過對互聯網發送的數據流量征稅。其于1999 年在聯合國開發計劃署《人類發展報告》中被首次提出，若按1MB 繳納1 美分，估計1996 年在全球范圍內將產生700 億美元收入。2009 年世界衛生組織在《創新與知識產權：研發融資專家工作組報告》中建議將全球互聯網稅作為對新數字經濟征稅的一種方式。目前，全球互聯網用戶數量和流量已遠遠超過1996 年乃至2009 年水平，即使比特稅按遠低于當年開發計劃署擬議稅率來征收，預計仍然可以產生驚人的收入規模。

機票稅（Airline Tickets Tax）是2006 年法國政府對國內和歐洲航班的機票征收經濟艙1歐元和商務艙10 歐元的額外稅收，其收入直接撥給國際藥品采購機制，用于資助發展中國家抗擊艾滋病、肺結核和瘧疾。隨后，包括英國、西班牙、南非、德國、奧地利、比利時、韓國、印度、墨西哥等38 個國家在內的“團結貢獻發展試點小組”成立，機票稅成為發展融資的創新工具（Peter，2006）。一種聲音認為這種小額征稅被公眾接受的原因是其被明確指定用于一個受歡迎的事業，但歐盟一項研究認為其不合時宜，甚至不足以支付管理系統費用，國際社會更青睞和更需要高水平的援助資金來源（Kaufman et.al,2019）。即便如此，機票稅依然是迄今為止寥寥無幾成功實施的全球稅收類型。

資源稅（Resource Tax）是對自然資源開采征稅。根據1982 年頒行的《聯合國海洋法公約》第82 條，沿海國應對距領海基線200 海里以外大陸架非生物資源開采支付稅款，現場開采第六年稅率應為生產價值或產量的1%，此后稅率每年增加1%，至第十二年后保持在7%水平。稅款向聯合國海洋法公約管理局支付，管理局根據公平分享標準并考慮發展中國家特別是最不發達國家和內陸國家的利益和需要，將所得稅款分配給公約締約國。此外，也有學者建議對全球自然資源開采征稅并將收入用于減貧（Steiner，2001）。在國家層面，目前幾乎所有國家都以某種方式對自然資源征稅。在全球層面，《采掘業透明度倡議》已覆蓋數十個國家，許多大型企業通過向政府報告付款數據以提高采掘業國家財政安排的透明度。因此，對全球自然資源征稅具備一定可操作性，但其在改善問責制等方面可能收效甚微，對減少腐敗和加強治理等發展目標的影響將更小（Rustad et al.,2017 ）。

財富稅（Wealth Tax）是2014 年法國經濟學家托馬斯·皮凱蒂在《二十一世紀資本論》中提出的，其已引發了全球范圍內的熱烈討論。皮凱蒂通過對過去300 年來歐美國家財富收入的大量歷史數據分析，證明全球經濟不平等日益加劇，并構成了寡頭威脅。世界正在倒退回“承襲制資本主義”的年代——經濟制高點不僅由財富決定，還由繼承的財富決定，貧富不均是資本主義固有的東西，要徹底鏟除經濟中的這種不平等現象。而由于財富是流動的，很容易從一個國家轉移到另一個國家來實現避稅。因此，必須實現對全球財富征稅才能真正解決不平等問題。

四、全球稅收征收困境與出路

對于全球治理而言，維持國際公共支出正常運行的一個基本要素就是建立可靠的、穩定的、有效的、自動的籌資機制——全球稅收制度，類似于國家稅收收入的強制性、無償性和固定性。然而，實施全球稅收面臨的主要障礙不是技術問題，而是政治問題——大多數國家尤其是美國等霸權國家不會輕易屈服于國際社會權威。建立全球稅收制度這種根本性的國際變革，遠比在國家層面調整現有稅收制度困難得多。即使今時今日，全球稅收計劃也普遍被認為是“烏托邦”，但探討全球稅收計劃通向現實的一些關鍵性問題將有助于就固有爭議達成某種程度上的共識，并有利于推動全球稅收制度早日邁向廣泛實踐。

（一）全球稅收是難以實現的“烏托邦”？

稅收一直是一個極不受歡迎的話題。如瑞典國際主義經濟學家貢納爾·默達爾在《富國與窮國：走向世界繁榮之路》中指出：稅收是一種最靈活、最有效的社會改革工具，但也是一種危險的工具。人們必須準確知道自己在做什么，以免結果與初衷大相徑庭。同時，稅收也是不可避免的。如美國政治家本杰明·富蘭克林所言：我們的憲法已開始實際運作起來，表面上一切都承諾會亙古不變，但事實上除了死亡和賦稅，沒有什么是確定無疑的。稅收被描述為“民主國家正常運行的命脈”以及“公民與國家之間社會契約的核心”（Richard 和Jorge，2015）。美國經濟學家曼瑟爾·勞埃德·奧爾森在《集體行動的邏輯：公共產品和集體理論》中指出：“盡管有愛國主義力量、意識形態吸引力、共同文化紐帶以及不可或缺的法律和秩序體系，但歷史上沒有一個國家能夠通過自愿捐款來養活自己……稅收，顧名思義，是強制性支付。”因此，政府必須依靠強制而非自愿征稅來為其公共支出提供資金。

可見，即使在民族國家層面，建立一個有效的“財政國家”——能夠自主籌集公共收入和滿足公共支出的國家制度體系，也已被證明是漫長而曲折的。在現行的國家稅收體系中，很多都曾經被認為是不受歡迎和不切實際的：如在1913 年之前，美國征收聯邦所得稅被視為是違憲行為。因此，建立全球稅收制度也必然面臨更艱難的政治斗爭和極高的失敗可能性。稅收強制性放之于國際舞臺，其前提是世界既被認為是一個有意義的政治單位，又具備健全且運行良好的功能機構。顯然，以上均不成立，但關于全球稅收的討論依然有強大的理論基礎和現實意義。

與在民族國家層面征稅一樣，征收全球稅收可以在世界范圍內產生強大的政策導向效果。其被賦予三大重要職能：一是調動資源以提供國際維和、應對氣候變化和公共衛生危機等國際公共產品，支付聯合國系統及其他國際組織行政費用，并補充當前國際發展援助的短缺資金。二是起到對跨國活動的矯正作用，包括激勵正外部性和抑制負外部性。從另一個角度講，全球稅收的矯正職能，與對香煙和酒精征稅一樣，如果其非常成功阻止了具有負外部性活動，便將失去收入職能，從而需要在矯正職能和收入職能之間做出權衡。三是作為調整國家間收入分配的手段，以促進全球減貧和發展。

在上述三大職能中，基于目前這個存在極度貧困和巨大貧富差距的現實世界，全球稅收計劃最引人注目的職能是第三個職能，即“分配”職能。隨著時間的推移，國家間公平理論可能會越來越受到廣泛關注。但目前全球除了國際發展援助外，并沒有其他國家間收入分配和轉移的制度及渠道，而國家間收入分配對于構建一個更公平的世界至關重要。以目前國際發展融資的規模，顯然遠遠無法滿足發展中國家減貧乃至更加宏大的聯合國可持續發展目標的實現（陳曦，2023），因此需要更廣泛的全球稅收計劃支持建立一種自動的、不斷擴大的機制為發展籌資。

但由于歷史上大多數全球稅收提案的根本動機都是向發展中國家重新分配資源，且明顯損害了在全球治理中幾乎擁有絕對話語權的發達國家利益，因此導致這些討論基本都成空談。此外，在世界范圍內進行收入分配并沒有成為全球稅收計劃必要性和可行性的具有說服力的論據。因為長期以來，從哲學、心理學、經濟學和政治學多角度的討論都認為，個體會認為群體內部的不公平比群體之間的不公平更加重要，生活在富國的人很少會像關心本國群體中的窮人那樣關心窮國群體中的窮人。此外，幾乎也沒有證據表明，富國中的大多數人愿意增加稅收負擔以支持國內收入再分配，更不用說將稅收交給陌生的國際機構來決定分配給遙遠的其他國家。這也可以解釋官方發展援助為何在世界各國始終是一種邊緣化的預算支出（United Nations,2006）。

綜上，全球稅收計劃的支持者講述了一個“烏托邦”的故事，在這個世界中，我們關心某個遙遠國家的貧苦農民，就像關心我們自己社區居民的就業和收入一樣。全球稅收計劃的反對者也同樣假設了一個不真實的世界，在這個世界中，全球稅收的每一分錢不僅會減少本國收入和就業機會，還會被貪婪而腐敗的國際官僚機構浪費掉。誠然，完美的全球稅收制度的確是“烏托邦”，只有當世界政治一體化程度超出甚至遠遠超出當前水平，國際財政的理念才會生效。而在全球層面建立有實質性意義財政聯盟的可能性微乎其微、極其渺茫，因此具有明確“分配”職能的全球稅收計劃可能永遠無法實現。

然而，對于國際公共運動而言，“烏托邦”是必要的，所有偉大國際公共運動的成功都有賴于崇高的理想、美好的愿景和大膽的嘗試。從世界歷史來看，二戰后世界各國對聯合國系統等國際組織經常性預算的強制支付已得到普遍認可；國際貨幣基金組織和世界銀行集團成員國也均需嚴格遵守配額和資本認購；在20 世紀60 年代末之前，國際貨幣基金組織的特別提款權分配制度也長期被認為是空想，但最終成為調節全球流動性的創新貨幣工具。從歐盟演進歷史來看，從歐洲共同體時期的煤鋼共同體、經濟共同體、自由貿易聯盟、關稅聯盟，到歐盟創建后做出組建經濟和貨幣聯盟決定并推行單一市場、單一貨幣和銀行業聯盟，再到2008 年全球金融危機爆發后以前所未有的力度強化經濟聯盟、金融聯盟、財政聯盟和政治聯盟，70 余年來，歐盟以政治一體化推動經濟一體化、以經濟一體化推動財政一體化的實踐已經成型。時至如今，即使國際地緣政治沖突不斷升級，全球經濟和社會事務合作的必要性仍然是國際社會和世界各國政府間的普遍共識。深化和推進全球稅收的討論和實踐，對于通過建立一個自動有效的國際公共收入體系來創造一個更健康、更人道、更可持續的未來世界而言，至關重要。

（二）全球稅收通向實踐的關鍵原則

即使顯而易見，在全球范圍內建立一個超越民族國家的全球稅收制度，需要全世界付出的努力遠遠多于歐盟半個多世紀以來為實現財政一體化所付出的努力，但從樂觀的角度來看，國際政治經濟格局重塑的步伐正在加快，世界各國需要采取一致努力來抵制美國挾持聯合國并阻撓全球共同行動的霸權行為。在通向實踐的道路上，首先需要厘清一系列全球稅收征收的關鍵原則。

一是普遍原則。全球稅收的征收必須是普遍的，世界上每個利益相關國家都要參與決策和行動。全球稅收的普遍征收將最大限度減少避稅和“搭便車”問題——不參與的國家可能提供避稅機會、享受相關福利，且其公民無需支付任何費用。但在國際法中，很少有條約或公約會涵蓋世界所有國家。全球稅收計劃也應遵循類似路徑，建立開放式諸邊協定機制，雖不覆蓋所有國家，但可以輔之以對不參與國家進行適當處罰。需要注意的是，瞄準低目標即低稅率甚至微稅率，并盡可能拓寬稅基，相較于某些雄心勃勃的全球稅收提案將更具可行性。此外，全球稅收制度的設置應符合成本效益和易于執行的標準，任何一套完善的稅費制度可能在執行和監管當局薄弱的情況下出現重大收入損失。

二是協調原則。全球稅收計劃不可能基于讓渡民族國家的稅收權力，而需要通過國家間協議獲得國際法地位——自愿協議是國際舞臺上唯一可能存在的協議，且原則上更容易達成和維持。每個全球稅收計劃的參與國將根據共同商定的稅率等政策，通過國家稅務機關征收，并商定將一部分收入轉交給相關國際組織，以用于國際層面的公共支出。這種安排不需要對現行國際法做出根本性修改，從而避免了設置全球稅收機構對國家主權構成的嚴峻挑戰。首先可以嘗試通過修訂國際公約將全球稅收制度納入現行的國際法體系，并界定相應的稅基、稅率、征收方法、收益用途以及違約制裁措施等，以為廣泛的全球稅收提供國際法基礎。

三是普惠原則。如果全球稅收計劃可以為全世界所有國家帶來可感知和合理的收益，而不是明確規定收益僅僅傾向于發展中國家，則更有可能被廣泛接受。如同國際社會對于國際逃稅以及激進避稅導致財政收入損失的普遍擔憂，推動了各國近年關于改變跨境交易征稅方式的討論——從2013年經合組織主持進行的稅基侵蝕和利潤轉移討論，到2021 年二十國集團/經合組織“稅基侵蝕和利潤轉移包容性框架”下“關于應對經濟數字化稅收挑戰的雙支柱解決方案聲明”中提出的跨國企業利潤再分配和全球有效最低稅的雙支柱核心要素。各國越來越多通過稅務信息交換協議和雙邊稅收協定共享財務和稅務信息，以限制隱瞞收入的可能性，從而在互利互惠中強化了本國稅收主權。以國際稅收協調為鑒，無論全球稅收計劃的核心職能和最終關懷是什么，其初始目標和原則都應是各國普遍受益。換言之，任何一個超越民族國家層面的、可持續的財政協定，不僅必須為所有國家提供一個整體的凈收益，還需要為每個國家提供單獨的凈收益——如有助于本國可持續發展，或減少國際組織支出和雙邊官方發展援助規模，即如果未來全球稅收征收達到較高水平，舊有的國際組織分攤會費和自愿捐款制度或許會逐漸淘汰。

四是關聯原則。從理論上講，全球稅收計劃應建立一個與公共支出計劃相分離的公共資金池，即類似于國家財政層面的收支兩條線。但在難以協調建立全球共同預算的現實情況下，更具優勢的方法是采取指定用途制度，將各類全球稅收收入與公共支出建立直接的對應關系，以在民族國家為其付出的資源和獲得的福利之間、付費者和受益者之間建立清晰可信的聯系，類似于前文所述的“團結捐款”。只有當付費者能夠看到一些直接和可見的補償和收益時，才會更愿意自覺付費，從而使全球稅收計劃贏得更廣泛的支持，并保證全球稅收收入不會用于計劃之外或非必要的項目。

五是透明原則。全球稅收類似于“單一稅”的概念，應保持稅收中性，還應納入統一的國際收支流動報告，并按照商定的方式將全球稅收收入分配給不同的國家和地區。換言之，全球稅收計劃必須建立在收支完全透明的基礎之上。為保障高透明度要求，國際社會還需要建立強大的監督和問責機制，以保證全球稅收收入得到相關國際組織的有效管理、細致核算、謹慎分配和靈活反饋，從而使籌得資金能夠高效、精準、有力支持全球攜手邁向聯合國可持續發展目標、切實增進人類共同福祉。