系統(tǒng)論視角下多元主體協(xié)同推進(jìn)青少年法治教育的路徑

［收稿日期］2024-01-17

［基金項目］本文為河南省教育科學(xué)規(guī)劃重點課題“多元主體協(xié)同推進(jìn)青少年法治教育的機(jī)制研究”（2024JKZD28）的階段性成果

［作者簡介］楊金華（1976—" ），女，河南信陽人，管理學(xué)博士，河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授。

［摘要］青少年法治教育的專業(yè)性與實踐性客觀上決定了法治教育需要多元主體協(xié)同推進(jìn)，但在我國青少年法治教育實踐中，存在多元主體協(xié)同性失調(diào)問題。增強(qiáng)法治教育的實效性需要有針對性地解決問題：要使公權(quán)力部門的職能履行吻合其角色定位、要提升社會群體組織的協(xié)同合作效能、學(xué)校法治教育的目標(biāo)定位要契合價值預(yù)設(shè)、法治教育系統(tǒng)與外部環(huán)境要實現(xiàn)同頻共振。

［關(guān)鍵詞］法治教育；系統(tǒng)論；多元主體；協(xié)同推進(jìn)

［中圖分類號］D920.0" ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A" ［文章編號］1003-7608（2024）04-0117-08

法國思想家盧梭認(rèn)為，法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心。法治教育是提升公民法治素養(yǎng)的必要途徑。鄧小平指出：“加強(qiáng)法制重要的是要進(jìn)行教育，根本問題是教育人。法制教育要從娃娃開始，小學(xué)、中學(xué)都要進(jìn)行這個教育，社會上也要進(jìn)行這個教育?！保?］我國從1985年通過普法活動開啟了對青少年的普法教育，但頻繁出現(xiàn)的校園欺凌甚至犯罪行為表明，青少年法治教育的效果還有待提升。青少年法治教育具有較強(qiáng)的專業(yè)性、實踐性，這一特性在客觀上需要法治專業(yè)人員參與其中。因此，法治教育過程必然涉及多元主體，如決策部門、管理部門、公檢法等法治機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所與法學(xué)院系等法治組織，還有家庭、學(xué)校、社區(qū)等。系統(tǒng)論強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部不同組成部分的協(xié)同。利用系統(tǒng)論，分析我國青少年法治教育存在的問題并提出完善建議，對于深化青少年法治教育理論研究、增強(qiáng)青少年法治教育實現(xiàn)具有積極意義。

一、系統(tǒng)論與多元主體協(xié)同推進(jìn)青少年法治教育的邏輯契合

系統(tǒng)論是關(guān)于“整體”的一般科學(xué)［2］。該理論由美國著名生物學(xué)家馮·貝塔朗菲首先提出，后逐漸發(fā)展成熟。該理論認(rèn)為，組織系統(tǒng)具有整體性、層次性與差異性、開放性、目的性。整體性是系統(tǒng)最基本的特性。系統(tǒng)的整體效果是由系統(tǒng)所包含的所有組成部分以及它們之間的各種關(guān)系協(xié)同作用決定的［3］。差異性與層次性關(guān)聯(lián)密切，層次性意指系統(tǒng)的組成分層次、分區(qū)域［4］，各組成部分作為整體系統(tǒng)的子系統(tǒng)而存在。差異性強(qiáng)調(diào)各組成部分的結(jié)構(gòu)和功能有異，所處的地位和作用有別，進(jìn)而形成具有一定等級秩序的系統(tǒng)格局。在系統(tǒng)論看來，開放性是產(chǎn)生有序結(jié)構(gòu)的必要條件［5］，通過與外部進(jìn)行信息交換，接收外部信息，同時輸出外部所需信息。同時，系統(tǒng)具有目的性，即通過預(yù)先確定的目標(biāo)指引系統(tǒng)內(nèi)部的行為。系統(tǒng)論為多元主體協(xié)同推進(jìn)青少年法治教育提供了有力的理論支撐，存在邏輯上的高度契合。

（一）不同主體角色定位

青少年在青少年法治教育組織系統(tǒng)中，不同主體的定位不同，職能有別：決策部門負(fù)責(zé)制定制度規(guī)范、行政部門負(fù)責(zé)組織與管理活動、家校社具體開展法治教育活動、法治組織與法治機(jī)構(gòu)參與家校社的法治教育。同時，不同主體在法治教育系統(tǒng)中的地位和作用不同：決策部門處于系統(tǒng)內(nèi)最高層次，起著主導(dǎo)作用；管理部門處于承上啟下的地位，起著組織協(xié)調(diào)作用；家校社同屬于系統(tǒng)內(nèi)部第三層次，均為實施主體，但作用有別，學(xué)校是法治教育的主陣地，社區(qū)及家庭起著補(bǔ)充學(xué)校教育的作用；法治機(jī)構(gòu)與法治組織在系統(tǒng)內(nèi)部屬于第四層次，其作用在于廣泛參與家校社法治教育活動，但二者地位不同，法治機(jī)構(gòu)基于其公權(quán)力職能而參與，法治組織基于其專業(yè)特性而參與。

（二）整體合作布局

法治教育要產(chǎn)生實效，必須有整體布局，協(xié)同不同主體關(guān)系，進(jìn)而形成彼此配合、協(xié)同推進(jìn)的多元主體關(guān)系格局。系統(tǒng)論認(rèn)為，系統(tǒng)是由相互作用和相互依賴的若干組成部分合成的具有特定功能的有機(jī)整體［6］。對于青少年法治教育而言，必須立足青少年法治教育的整體定位多元主體關(guān)系：決策部門通過制定制度規(guī)則，對管理部門、實施主體、參與主體的行為做出規(guī)定；行政管理部門通過具體的組織管理行為，推動法治教育活動的開展；社區(qū)和家庭積極配合學(xué)校開展法治教育；法治組織、法治機(jī)構(gòu)與家校社協(xié)同合作，參與法治教育。

（三）外部環(huán)境需求

青少年法治教育系統(tǒng)的有序運行不可能在完全封閉的系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)，需要與社會民主法治發(fā)展保持同步。因此，青少年法治教育要通過關(guān)注外部信息，在系統(tǒng)內(nèi)部及時調(diào)整決策，改變法治教育的內(nèi)容與方式，進(jìn)而使得系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生多層次的協(xié)同作用，發(fā)揮系統(tǒng)的整體功能［7］。同時，開放的系統(tǒng)能夠根據(jù)青少年在社會中的行為表現(xiàn)，檢驗系統(tǒng)中決策的水平以及學(xué)校法治教育實施的效果，促進(jìn)系統(tǒng)及時做出適當(dāng)調(diào)整，回應(yīng)外部社會需要。

（四）價值目標(biāo)預(yù)設(shè)

青少年法治教育必須預(yù)先設(shè)定價值目標(biāo)，指引多元主體圍繞該目標(biāo)開展相應(yīng)的行動。總的來說，青少年法治教育旨在適應(yīng)國家民主法治建設(shè)的需要，以學(xué)校為核心開展實效性法治教育，培育較高法治素養(yǎng)的公民。

基于以上理論，本研究建構(gòu)了青少年法治教育系統(tǒng)的理論模型（見圖1）。根據(jù)該模型分析我國青少年法治教育過程中多元主體關(guān)系中存在的問題，并提出具體完善路徑。

二、多元主體協(xié)同推進(jìn)青少年法治教育的現(xiàn)實障礙

在我國青少年法治教育中，不同主體通過履行各自職能不斷推動青少年法治教育實效，但在多元主體參與實踐中，依然存在諸多問題，阻礙了青少年法治教育實效的提升。

（一）公權(quán)力部門的職能角色定位偏離

從決策部門職能行使的情況來看，其主要是根據(jù)外部需要出臺一系列的政策文件。1985年11月，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)了中宣部、司法部擬定的《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》。此后，黨政部門通過聯(lián)合發(fā)文的方式出臺了系列政策，如《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》《中小學(xué)法制教育指導(dǎo)綱要》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年學(xué)生法制教育的若干意見》《青少年法治教育大綱》等。由于大多數(shù)政策文件比較抽象、原則，在實施過程中缺乏具體抓手，導(dǎo)致政策難以落實到位。特別是政策文件相較于法律制度缺乏規(guī)范性，弱化了其約束力與強(qiáng)制執(zhí)行力。對于管理部門、學(xué)校、家庭、法治機(jī)構(gòu)來說，沒有強(qiáng)制性約束力的政策文件屬于選擇項而非必選項，上面強(qiáng)調(diào)了就多開展，反之就不開展，導(dǎo)致法治教育呈現(xiàn)“上面熱、中間溫、下面冷”的運動式局面［8］。雖然《中小學(xué)法治副校長聘任與管理辦法》是部門規(guī)章，規(guī)范性較強(qiáng)，但缺乏法律責(zé)任條款，弱化了其強(qiáng)制執(zhí)行力。

管理部門在青少年法治教育大系統(tǒng)中處于中間層次，直接作用于實施主體和參與主體。有效開展法治教育需要管理部門多維度實施組織與管理活動。比如，組織教材的編審及推廣、選拔及培養(yǎng)法治課程教師、組織開展法治教育效果評估、提供活動經(jīng)費、支持家庭與社區(qū)法治教育的開展、鼓勵社會組織參與法治教育等。但上述決策部門的政策文件并未對此提出明確要求，政策的抽象性導(dǎo)致管理部門在政策執(zhí)行過程中難以把握具體標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而行動乏力。如疏于組織培訓(xùn)與選拔專業(yè)教師、缺少對學(xué)校法治教育的評估檢查、未全面匹配法治教育專項經(jīng)費、缺少對社會組織參與法治教育的鼓勵等。

基于“誰執(zhí)法誰普法”的政策，法治機(jī)構(gòu)要承擔(dān)相應(yīng)的法治教育職責(zé)。按照政策要求，法治機(jī)構(gòu)參與法治教育的主要方式是委派人員擔(dān)任中小學(xué)法治副校長。但對于該法治副校長來說，政策施加的普法任務(wù)實際上產(chǎn)生了與本職工作的競爭。按照系統(tǒng)論的觀點，該兩種工作之間實際上產(chǎn)生了線性作用，會相互排斥［9］。因此，實踐中，法治副校長的設(shè)置并未成為常態(tài)，特別是農(nóng)村地區(qū)學(xué)校法治副校長的設(shè)置率不高，即便設(shè)置了法治副校長的中小學(xué)，法治副校長開展法治教育的頻率也較低，主要方式是開展一定的法治宣傳。另外，在最高人民法院工作報告中，通常缺失關(guān)于未成年人司法保護(hù)工作的具體數(shù)據(jù)［10］，這從另一個側(cè)面反映出法治機(jī)構(gòu)參與法治教育的總體效果欠佳。

（二）社會群體組織協(xié)同合作不力

青少年法治教育不僅僅是學(xué)校的事情，社會的每個部分都應(yīng)承擔(dān)一定的職責(zé)。長期以來，我國學(xué)校之外的社會法治教育尚未發(fā)揮其教育功能。首先，家庭法治教育作用未發(fā)揮。家長法治素養(yǎng)普遍不高，主動開展法治教育的意識較弱。即便在青少年出現(xiàn)不良行為時，部分家長依然疏于及時糾正，導(dǎo)致一部分青少年的輕微不良行為惡化成違法犯罪行為。其次，社區(qū)法治教育主要針對社區(qū)矯正對象。針對普通青少年的法治教育活動主要通過社區(qū)宣傳欄及偶爾發(fā)放的宣傳資料開展，鮮有利用社區(qū)環(huán)境為青少年提供參與其中的受教育情景，如播放法治電影、開展法治劇場等。法治教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)內(nèi)各要素的多樣性綜合，家庭及社區(qū)法治教育要素的匱乏，使得家校社之間難以形成合力，僅僅依靠學(xué)校法治教育必然影響青少年法治教育系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮。

學(xué)校、家庭、社區(qū)是開展法治教育的場所，但其人員缺乏專業(yè)性，需要與專業(yè)組織合作才能有效開展實踐性法治教育活動。律師事務(wù)所與高校法學(xué)院系是我國法治組織的重要代表。在實踐中，法治組織在整個法治教育系統(tǒng)中處于被邊緣化的低層次。在沒有政策的支持下，邊緣組織的功能容易被忽視。一方面，我國律師群體參與青少年法治教育的廣度與深度都很有限。律師事務(wù)所極少為中小學(xué)提供教學(xué)資源，如開發(fā)校本課程、提供案例、參與課堂教學(xué)等，也鮮有走進(jìn)社區(qū)開展法治宣傳教育活動。另一方面，我國高校法學(xué)院系在法治教育中停留于零星的法治宣傳，尚未走進(jìn)中小學(xué)及社區(qū)開展全面的法治教育合作；其作為人才培養(yǎng)之地也疏于為中小學(xué)法治教育輸出相關(guān)人才。

（三）學(xué)校法治教育偏離預(yù)設(shè)價值目標(biāo)

青少年法治教育旨在通過廣泛開展法治教育活動提升廣大青少年的法治素養(yǎng)。學(xué)校是開展青少年法治教育最理想的場所，是法治教育系統(tǒng)的核心。法治教育目標(biāo)能否實現(xiàn)取決于學(xué)校法治教育目標(biāo)的設(shè)定。但實踐中，學(xué)校法治教育活動的目標(biāo)定位偏離法治教育預(yù)設(shè)的價值目標(biāo)。在沒有高層決策部門、管理部門強(qiáng)有力干預(yù)的情況下，學(xué)校法治教育依然沿用普通文化課程的教育目標(biāo)來評判法治教育課程的教育目標(biāo)。法治教育課程在考試指揮棒下，授課內(nèi)容圍繞考試內(nèi)容而設(shè)，教育目標(biāo)隨之也以考試分?jǐn)?shù)作為最重要的評價標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)校法治教育主要關(guān)心的是學(xué)生能不能在考試中取得優(yōu)異成績，至于學(xué)生法治素養(yǎng)的高低并未成為學(xué)校關(guān)注重點。

系統(tǒng)的主要目標(biāo)和次要目標(biāo)是同時存在的，當(dāng)主要目標(biāo)與次要目標(biāo)關(guān)系錯位，沒有得到高層次部門及時進(jìn)行“負(fù)反饋”調(diào)節(jié)時，次要目標(biāo)就會取代主要目標(biāo)。對于學(xué)校法治教育而言，原本次要的考試分?jǐn)?shù)就成為檢驗法治課程效果的主要標(biāo)準(zhǔn)。在出現(xiàn)嚴(yán)重的校園暴力事件之前，多數(shù)學(xué)校不會未雨綢繆通過開展法治教育提升學(xué)生法治素養(yǎng)，即便出現(xiàn)了校園欺凌行為，學(xué)生法治素養(yǎng)依然沒有引起部分中小學(xué)校的重視。

（四）法治教育系統(tǒng)與外部環(huán)境的互動有失協(xié)調(diào)

決策部門代表法治教育系統(tǒng)與外部環(huán)境發(fā)生直接作用，回應(yīng)外部信息制定決策。實踐中，決策的制定往往具有滯后性，與外部需求不同步。比如，黨的十八屆四中全會之后，我國法治建設(shè)發(fā)生巨變，迫切需要提升公民法治素養(yǎng)，青少年的法治素養(yǎng)備受重視。而現(xiàn)實中，校園欺凌、違法犯罪等反映青少年法治素養(yǎng)不高的行為頻繁出現(xiàn)。但從決策部門的實際行動來看，對該問題的重視主要體現(xiàn)為2016年制定的《青少年法治教育大綱》，此后再無專門的制度從決策上關(guān)注青少年法治教育。雖然決策部門針對校園欺凌制定了《防范中小學(xué)生欺凌專項治理行動工作方案》，但不難發(fā)現(xiàn)，其主要針對如何治理欺凌行為，并未從法治素養(yǎng)提升的角度做出系統(tǒng)規(guī)定。這表明，決策部門對外部環(huán)境迫切需要提升青少年法治素養(yǎng)的信息回應(yīng)不夠，未能在系統(tǒng)內(nèi)部及時調(diào)整決策的內(nèi)容與方式。

法治教育系統(tǒng)向外部環(huán)境輸出的是青少年的具體行為。頻繁上演的校園欺凌行為以及青少年犯罪行為反映了青少年法治教育的實效性不足，其核心在于學(xué)校法治教育欠缺實效性。在校內(nèi)法治教育開展過程中，非專業(yè)性教師與非實踐性教學(xué)疊加，沖淡了學(xué)校法治教育的實效性。一方面，我國法治課程教師整體上缺乏法學(xué)理論知識，也缺少實踐經(jīng)驗［11］。無論是中小學(xué)道德與法治課程的教師還是高校的法學(xué)通論課程教師，絕大多數(shù)是政治學(xué)專業(yè)或者思政教育專業(yè)畢業(yè)。法治課程教師缺少基本的法理知識，在教學(xué)過程中很難觸及法治的理念與精神，導(dǎo)致法治教育缺乏法學(xué)的視野和專業(yè)性［12］。另一方面，在考試指揮棒下，學(xué)校法治教育沿襲傳統(tǒng)的“講授灌輸”的方式，教師講法條，學(xué)生根據(jù)考試的要求死記硬背法條。在非實踐性教學(xué)過程中，學(xué)生缺乏學(xué)習(xí)法治知識的主動性和自主性，不利于對青少年精神素養(yǎng)的塑造和實踐能力的培養(yǎng)［13］。

三、青少年法治教育多元主體協(xié)同失調(diào)的原因

青少年法治教育多元主體協(xié)同失調(diào)的原因是多方面的，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）傳統(tǒng)政治文化的延續(xù)

基于政策的靈活性、便捷性，再加上黨的政策的權(quán)威性，我國傳統(tǒng)上習(xí)慣于用政策調(diào)整改革、促進(jìn)發(fā)展。政策調(diào)整行為已經(jīng)成為我國政治生活中的一種“共同知識或默會知識”，也被認(rèn)為“是一種高度制度化的行為”［14］，甚至起到法律的作用。這一模式在長期的政治文化中已經(jīng)形成思維慣性，并在決策部門內(nèi)部形成了自我強(qiáng)化機(jī)制，通常不容易改變。除非事態(tài)緊迫，我國通常不會考慮用規(guī)范化制度調(diào)整社會行為。這一特色在青少年法治教育的決策過程中表現(xiàn)十分明顯。當(dāng)外部環(huán)境需要國家層面關(guān)注青少年法治教育時，政府層面的政策或者黨政聯(lián)合發(fā)文的政策便對低層次部門如何組織、開展法治教育提出框架性要求；當(dāng)外部環(huán)境要求不緊迫時，則在綜合性文件中提出要求；而當(dāng)外部環(huán)境要求緊迫時，則以專門的政策文件予以規(guī)定。比如，黨的十八大和十八屆三中全會高度重視青少年法治教育，特別是黨的十八屆四中全會明確提出將法治教育納入國民教育體系，為了更好地貫徹黨的精神，2016年，多個黨政部門聯(lián)合發(fā)布了《青少年法治教育大綱》。這就導(dǎo)致青少年法治教育多元主體協(xié)同的關(guān)鍵主體——決策部門的政策制定滯后，一定程度阻礙了青少年法治教育系統(tǒng)的協(xié)同推進(jìn)。

（二）利益最大化的理性主義選擇

趨利避害是人的本性，人所主導(dǎo)的組織行為也有趨利避害性。無論是決策部門、管理部門，還是法治機(jī)構(gòu)和學(xué)校，要不要實施某種行為，都會理性地思考該行為是否帶來收益。對決策部門來說，政策性調(diào)整模式生命力旺盛，并非因為該模式反映了當(dāng)下情境，而是因為改變已有模式的成本太高，必須花時間和精力去改變原有套路，而且，改變既有模式產(chǎn)生的結(jié)果存在較大的不確定性。因此，決策部門沒有動力改變以政策調(diào)整青少年法治教育的模式。

對管理部門來說，其行為具有策略性，也會力求在既定條件下實現(xiàn)自身利益的最大化。當(dāng)決策層面的制度規(guī)則對組織管理要求不明朗時，本著權(quán)責(zé)相一致的原則，權(quán)力不清同時也意味著責(zé)任不明。管理部門在既定政策條件下的行為，更有利于規(guī)避不確定性行為帶來的風(fēng)險。因此，管理部門在沒有決策層面的強(qiáng)制性要求情況下，沒有動力積極行動，更偏向于明確要求做什么就做什么。比如，每年的憲法日，當(dāng)高層系統(tǒng)明確要求憲法日要晨讀憲法，并明確晨讀內(nèi)容時，各地教育主管部門會積極組織大中小學(xué)開展晨讀活動。

對于法治機(jī)構(gòu)來說亦然。在公共政策領(lǐng)域，法治機(jī)構(gòu)也要追求其所偏好的公共利益。當(dāng)本職工作與法治宣傳教育工作發(fā)生沖突時，法治機(jī)構(gòu)采取各種博弈措施與高層次政策進(jìn)行策略性互動。比如，盡可能減少宣傳次數(shù)、以開展主題教育為主等，試圖以最小的成本保障自身利益的最大化。在與政策博弈的過程中，法治機(jī)構(gòu)與中小學(xué)有著同樣的利益訴求，即“多一事不如少一事”。雙方在實踐中摸索了有效的規(guī)避策略，達(dá)成“合作默契”。

對于學(xué)校來說，通常會從所要完成的任務(wù)以及自己能夠得到的資源基礎(chǔ)上來決定自己的行為選擇。在當(dāng)前教育體制下，學(xué)生取得好分?jǐn)?shù)，升學(xué)率高，代表著學(xué)校教學(xué)水平高。青少年法治教育是學(xué)校的一項工作，如何完成這項任務(wù)要考慮其給學(xué)校帶來的利益大小。雖然決策層面對法治教育有明確的實效性要求，但學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)作為理性人，通常會考慮這一制度帶來的益處是否值得其調(diào)整學(xué)校的教學(xué)模式。在缺乏明確的強(qiáng)制性約束以及有效激勵措施的情況下，學(xué)校一旦改變策略側(cè)重實踐性教學(xué)，則會影響考試成績，也會在教學(xué)、管理等方面帶來較大的不確定性。因此，通過提高學(xué)生法治課程成績，進(jìn)而間接提升學(xué)生法治意識成為學(xué)校的普遍選擇。

（三）責(zé)任意識的薄弱

我國傳統(tǒng)上是一個大政府小社會的結(jié)構(gòu)模式。政府在社會各方面事務(wù)中扮演著家長角色，政府層面對社會組織參與公益的輕視，導(dǎo)致社會公益組織成長緩慢，國民公益意識、社會責(zé)任意識以及家庭責(zé)任意識較為薄弱。

律師事務(wù)所、高校法學(xué)院系等法治組織，利用專業(yè)知識和技能服務(wù)社會、參與青少年法治教育的自覺意識不足。一直以來，法治教育由政府組織安排。這一模式無形中在社會組織中形成了固化思維——法治教育是國家的事，與己無關(guān)。律師事務(wù)所是以營利為目的的社會組織，其行為堅持的原則是投入要有回報。高校的公益屬性較強(qiáng)，但在服務(wù)社會方面，也強(qiáng)調(diào)投入與回報的對等性。對于律師事務(wù)和高校法學(xué)院系而言，參與法治教育需要投入時間和精力，政府應(yīng)當(dāng)對其付出有對等的回報。因此，在沒有政府鼓勵、支持的情況下，法治組織缺乏參與熱情。

社區(qū)也存在社會責(zé)任意識缺乏的問題。社區(qū)是基層群眾自治組織的重要載體，同樣認(rèn)為教育是國家的事情，青少年法治教育應(yīng)當(dāng)由政府組織、學(xué)校開展。在當(dāng)前的法律制度背景下，社區(qū)法治教育僅限于對矯正對象的法治教育，缺少決策層面的強(qiáng)制性制度要求及支持，社區(qū)通常會回避對普通青少年的法治教育責(zé)任，不太積極主動開展有針對的法治教育活動。

家長則存在家庭責(zé)任意識薄弱的問題。我國家長普遍缺乏 “家長是第一任老師”的責(zé)任意識，在家庭文化培養(yǎng)、促進(jìn)家庭關(guān)系和諧、弘揚家庭美德等方面缺少實際行動。培養(yǎng)未成年人法治意識本是家長責(zé)任的一部分，但家長普遍態(tài)度消極。針對實踐中出現(xiàn)的欺凌行為、犯罪行為，家長習(xí)慣于將責(zé)任推向?qū)W校，認(rèn)為青少年法治意識高不高取決于學(xué)校教得好不好，與家庭關(guān)系不大。家庭責(zé)任意識的缺乏也導(dǎo)致一些地方在進(jìn)行普法的過程中出現(xiàn)“小手拉大手”［15］的倒掛現(xiàn)象，即學(xué)校向家長普法。

四、多元主體協(xié)同推進(jìn)青少年法治教育的完善路徑

青少年法治教育是一項系統(tǒng)工程，需要增強(qiáng)各部門、各社會力量的參與度，形成協(xié)同合作的格局。

（一）強(qiáng)化公權(quán)力部門的職能角色定位

1.決策制定要明確具體

法治教育的首要保障就是制度保障［16］。好的制度能夠有效適應(yīng)外部環(huán)境。制度設(shè)計的基本任務(wù)就是要依托法律規(guī)范，建立一套有序的規(guī)則來規(guī)范行為［17］。明晰的制度規(guī)則不僅具有可操作性，而且具有強(qiáng)制力、穩(wěn)定性。在全面推進(jìn)依法治國的新階段，立法先行，通過法治引領(lǐng)改革、推進(jìn)發(fā)展是必然趨勢。青少年法治教育應(yīng)當(dāng)改變既有決策模式，將較為成熟的政策上升為法律制度規(guī)范，形成穩(wěn)定的行為規(guī)則。因此，有必要由教育部、司法部、財政部等聯(lián)合制定部門規(guī)章，將青少年法治教育的政策規(guī)范化、具體化、法律化，明確界定法治教育的目標(biāo)、原則、管理機(jī)構(gòu)、實施主體及參與主體，并對教師、教材、教學(xué)內(nèi)容與方式、經(jīng)費、教育評估、鼓勵與支持方式、法律責(zé)任等作出系統(tǒng)明確的規(guī)定。在系統(tǒng)論學(xué)者盧曼看來，唯有成文法才能對社會系統(tǒng)進(jìn)行構(gòu)建，并能夠適應(yīng)不斷變化的環(huán)境［18］。

當(dāng)然，地方的決策部門有必要結(jié)合本地實際，通過制定地方性規(guī)章或其他規(guī)范性文件的方式將國家層面的制度地方化，構(gòu)建從中央到地方的法律制度規(guī)范體系。通過明確的制度規(guī)范約束管理部門的管理行為、學(xué)校及社區(qū)的實施行為、法治機(jī)構(gòu)的參與行為，鼓勵和支持家庭及法治組織積極開展、參與法治教育。有了明確的制度規(guī)范，低層次組織受到高層次組織的特定指令而有效組織起來，系統(tǒng)的整體性作用將得以強(qiáng)化。

2.組織管理要堅強(qiáng)有力

我國是政府主導(dǎo)型社會，在青少年法治教育實施過程中，政府的公權(quán)力必須處于主導(dǎo)地位。隨著決策部門制度規(guī)范的完備，管理部門的理性選擇應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格公正執(zhí)法、履行好職責(zé)權(quán)限，發(fā)揮好政府的管理作用。管理部門應(yīng)當(dāng)重點加強(qiáng)對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的組織與管理。一是法治課程教師的選拔與培訓(xùn)：優(yōu)先選拔具有教師資質(zhì)且接受過系統(tǒng)法學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)的人員擔(dān)任法治課程教師，定期為法治課程教師開展教學(xué)方法與法治業(yè)務(wù)的培訓(xùn)。二是定期組織或委托專業(yè)組織對學(xué)校法治教育進(jìn)行評估檢查，并將評估檢查結(jié)果與經(jīng)費劃撥掛鉤、與學(xué)校教育質(zhì)量的考核銜接。三是科學(xué)配備經(jīng)費，為學(xué)校法治教育設(shè)置專項費用，為校外法治教育預(yù)留必要份額。四是通過建立社區(qū)法治教育中心、開展評比與獎勵活動等，鼓勵、支持家庭、社區(qū)法治教育的開展。五是通過資質(zhì)確認(rèn)、物質(zhì)精神獎勵等鼓勵支持法治組織廣泛參與青少年法治教育活動。

3. 法治機(jī)構(gòu)要協(xié)同參與

實踐中，公檢法等法治機(jī)構(gòu)已經(jīng)參與了青少年法治教育，但因其本職工作與法治宣傳教育工作相沖突導(dǎo)致效果欠佳。有鑒于此，本著“不給法治機(jī)構(gòu)工作增加負(fù)擔(dān)”的原則，應(yīng)當(dāng)在其本職工作基礎(chǔ)上發(fā)揮法治機(jī)構(gòu)的教育功能，在參與深度上著力，使得法治教育工作與其本職工作相協(xié)調(diào)。比如，組織學(xué)生旁聽典型案件的司法審判、將典型案例帶進(jìn)校園組織學(xué)生開展模擬法庭等實踐活動、公檢法共建法治實踐基地或網(wǎng)絡(luò)平臺等。從系統(tǒng)論的角度來看，這些參與方式側(cè)重于非線性相互作用。無論是組織旁聽還是司法案例進(jìn)校園，抑或是建立實踐基地，與司法機(jī)關(guān)本職工作之間不存在相互矛盾或者截然對立，而是在履行本職工作的同時亦能實現(xiàn)對法治教育的參與。

（二）增強(qiáng)社會群體組織的協(xié)同合作

1. 激活家庭、社區(qū)的法治教育功能

一方面，發(fā)揮好社區(qū)法治教育的作用。在域外的法治教育實踐中，社區(qū)發(fā)揮了重要補(bǔ)充作用，法官、律師、法學(xué)師生在社區(qū)開展各種形式法治教育，延伸了學(xué)校法治教育。我國基層社區(qū)的組織架構(gòu)日益完善，應(yīng)通過制度規(guī)范強(qiáng)化基層社會組織的社會責(zé)任意識，承擔(dān)一定的法治教育功能。制度規(guī)范要明確社區(qū)青少年法治教育的組織者及其法治教育的職能、方式等。同時，通過制度化方式對社區(qū)開展法治教育活動在經(jīng)費上給予保障，以及以制度化方式鼓勵和支持志愿者對社區(qū)法治教育活動的參與。

另一方面，發(fā)揮好家庭法治教育的補(bǔ)充作用。美國學(xué)者Hawkins認(rèn)為，家長對法治的認(rèn)知態(tài)度影響著孩子的法治態(tài)度［19］。家長具備一定的法治素養(yǎng)，能夠為孩子提供關(guān)于權(quán)威、正義與責(zé)任的基本導(dǎo)向。家庭是法治教育的第一課堂，是學(xué)校法治教育的重要補(bǔ)充。要發(fā)揮好家庭的法治教育功能，需要在《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步具體規(guī)定家庭法治教育的內(nèi)容、途徑，并對家庭法治教育活動的開展在物質(zhì)和精神上提供制度性保障。

2.激發(fā)法治組織的參與動力

在系統(tǒng)中，低層次組織的靈活性強(qiáng)，相互之間具有較大的結(jié)合強(qiáng)度，在高層次組織的支持下，容易形成穩(wěn)定的協(xié)同合作關(guān)系。因此，在制度層面，要激發(fā)法治組織群體的公益意識、參與意愿，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢和職業(yè)特性參與法治教育。

一是激發(fā)律師事務(wù)所參與家校社法治教育的動力。在域外青少年法治教育中，律師協(xié)會的作用十分突出。比如，英國律師事務(wù)所一方面與學(xué)校合作，開發(fā)校園律師項目，律師走進(jìn)課堂開展法治教育活動；另一方面，在校外，律師協(xié)會提供經(jīng)費資助中小學(xué)生開展全國性模擬法庭競賽并給予評判［20］。當(dāng)前，我國《青少年法治教育大綱》《預(yù)防未成年人犯罪法》《中小學(xué)法治副校長聘任與管理辦法》等制度，原則性提出學(xué)校可以從法律服務(wù)機(jī)構(gòu)聘請法治輔導(dǎo)員。應(yīng)在此基礎(chǔ)上提供更具操作性的指引規(guī)范，明確律師事務(wù)所參與青少年法治教育活動的條件、資質(zhì)、路徑、保障、激勵等，激發(fā)律師事務(wù)所的參與積極性，使律師群體成為青少年法治教育的普遍參與者。

二是調(diào)動高校法學(xué)院系參與家校社法治教育的積極性。在我國臺灣地區(qū)，當(dāng)局專門以制度化的方式明確規(guī)定法學(xué)院系參與法治教育的財政補(bǔ)貼方式及數(shù)量。服務(wù)社會本是高校的三大重要功能之一，再加上高校法學(xué)院系具有理論資源豐富及師生群體龐大的優(yōu)勢，而法治教育需要高校法學(xué)院系提供智力支持與人員支持。因此，制度層面要發(fā)揮高校法學(xué)院系的參與效能，以規(guī)范化的方式明確法學(xué)院系參與的條件、途徑、保障與激勵等內(nèi)容。

（三）修正學(xué)校法治教育價值目標(biāo)

學(xué)校法治教育作為法治教育系統(tǒng)的核心，必須將法治教育課程的目標(biāo)定位于提升青少年法治素養(yǎng)。針對實踐中學(xué)校教育目標(biāo)偏離的問題，決策層面的制度規(guī)范應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整，其核心在于激發(fā)學(xué)校管理者重視校內(nèi)法治教育對于提升青少年法治素養(yǎng)的意義。美國學(xué)者的實證研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)校管理者的重視使得學(xué)校的法治教育課程體系更趨完善、校內(nèi)法治教育得到更多的外部資源、激發(fā)教師取得更杰出的工作業(yè)績、給教師提供更多學(xué)習(xí)法治專業(yè)知識和技能的機(jī)會［21］。因此，我國的制度規(guī)范應(yīng)將學(xué)校法治教育的開展及其成效納入校長考核的內(nèi)容，對成效顯著、特色鮮明的校長給予物質(zhì)和榮譽(yù)獎勵。當(dāng)學(xué)校管理者察覺到能從制度中獲益時，基于理性的選擇，將會愿意投入時間或者資源開展實效性的法治教育活動。

（四）構(gòu)建法治教育內(nèi)部系統(tǒng)與外部環(huán)境協(xié)同機(jī)制

1.決策部門回應(yīng)外部信息的及時性

決策部門要與社會民主法治發(fā)展保持同步，根據(jù)外部社會環(huán)境對青少年法治素養(yǎng)的需求以及青少年在外部社會的表現(xiàn)，及時做出制度回應(yīng)。基于政策制定的靈活性，可以首先考慮以政策方式進(jìn)行規(guī)定，及時指引管理部門、實施主體、參與主體的行為。當(dāng)然，政策性回應(yīng)不應(yīng)成為常態(tài)。條件成熟時，應(yīng)當(dāng)以規(guī)范化制度的方式確立行為規(guī)則，形成穩(wěn)定的制度形態(tài)。同時，無論是政策還是規(guī)范化規(guī)則，都應(yīng)及時根據(jù)外部環(huán)境的需要進(jìn)行調(diào)整、改變，不能讓過時的制度成為“絆馬索”。

2.學(xué)校提升法治教育的實效性以吻合外部需要

學(xué)校法治教育的實效性取決于教師的專業(yè)性以及教育方式的實踐性。因此，一方面，要提升教師的法治專業(yè)素養(yǎng)。美國學(xué)者Cornett的案例研究發(fā)現(xiàn)，教師是法治教育的守門人，教師個人的知識、技能與態(tài)度影響著學(xué)生的學(xué)習(xí)效果［22］。我國各級學(xué)校應(yīng)通過招聘法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生、開展在職教師培訓(xùn)等措施，促進(jìn)法治課程教師專業(yè)素養(yǎng)的提升。另一方面，教學(xué)方式要走向?qū)嵺`化。法治教育既要培養(yǎng)學(xué)生的法治思維，又要增強(qiáng)其實際運用能力。有效的教育途徑就是實踐［23］。因此，法治教育的課堂要注重案例教學(xué)，課堂之外要組織學(xué)生開展情景劇場、參觀體驗等實踐活動。

五、結(jié)語

全面推進(jìn)依法治國需要提升全民法治素養(yǎng)。法治宣傳教育是重要途徑，青少年是重點對象。法治教育的專業(yè)性、實踐性決定了青少年法治教育中多元主體協(xié)同推進(jìn)的必要性，需要針對障礙因素進(jìn)一步完善。在國家層面，要發(fā)揮好決策部門的立法作用、管理部門的組織與管理作用。在社會層面，要激發(fā)律師事務(wù)所、法學(xué)院系等法治組織的參與效能，激活家庭與社區(qū)法治教育的應(yīng)有功能，形成“家—?！纭币惑w推進(jìn)、法治組織機(jī)構(gòu)廣泛深度參與青少年法治教育的格局，切實提升法治教育的實效。

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［責(zé)任編輯：向長艷］