中國式鄉(xiāng)村基建的模式與路徑

［收稿日期］2024-02-03

［基金項(xiàng)目］本文為2023年河南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃決策咨詢項(xiàng)目“河南推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)的思路和對(duì)策研究”（2023JC009）的階段性成果

［作者簡介］李智永（1980—" ），男，河南輝縣人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中共河南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授。

［摘要］中國鄉(xiāng)村基建的模式大體上有政府主導(dǎo)、PPP和村民自建三種。盡管這三種模式的影響因素各不相同，但都可歸類于資源約束和行政能力兩個(gè)方面。按照資源約束的松緊和行政能力的強(qiáng)弱，可以把所有地區(qū)劃分為松資源約束強(qiáng)行政能力、緊資源約束強(qiáng)行政能力、松資源約束弱行政能力和緊資源約束弱行政能力四種類型，除第四種地區(qū)不適合任何模式外，其他三種類型的地區(qū)分別適合采用不同的模式。更進(jìn)一步地說，資源所在的領(lǐng)域以及行政能力在各層級(jí)政府之間的分布，決定了三種基建模式的不同適用場景。另外，在鄉(xiāng)村基建過程中，資源約束和行政能力在一定范圍內(nèi)呈替代關(guān)系，且邊際替代率遞增。因此，鄉(xiāng)村基建的最優(yōu)路徑應(yīng)該是“強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板”，根據(jù)各地的不同情況，有針對(duì)性地增加資源投入或加強(qiáng)行政能力建設(shè)，使地方處于資源豐富和行政能力強(qiáng)的狀態(tài)，而單純只注重其中一個(gè)方面的投入，只能是“事倍功半”。

［關(guān)鍵詞］鄉(xiāng)村基建；資源約束；行政能力；模式與路徑

［中圖分類號(hào)］F320.3" ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A" ［文章編號(hào)］1003-7608（2024）04-0101-08

一、問題的提出

補(bǔ)齊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板不僅是鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)，也是構(gòu)建新發(fā)展格局的現(xiàn)實(shí)需要。“在新發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系與國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局等恢宏敘事梯陣，都需仰仗體系更加完善、功能更加齊全的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施條件的支撐保障”［1］。黨的十八大以來，各級(jí)政府高度重視鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生巨大變化。但城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村之間，基礎(chǔ)設(shè)施的差距仍十分明顯。黨的十九屆五中全會(huì)提出“實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)”。2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》，各級(jí)政府也陸續(xù)出臺(tái)了配套方案，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施越來越成為其“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)。但一些地方政府在推進(jìn)鄉(xiāng)村基建中仍存在政策邏輯和實(shí)施路徑不夠清晰的問題，而現(xiàn)有的相關(guān)研究大多集中在某一種模式以及該模式實(shí)施的影響因素方面，無法有效指導(dǎo)資源稟賦不同鄉(xiāng)村基建實(shí)踐。此外，中國的鄉(xiāng)村基建雖然在模式選擇上與其他國家沒有很大的差別，但在這些模式背后有著獨(dú)特的影響因素和選擇邏輯。因此，有必要對(duì)我國鄉(xiāng)村基建的主要模式進(jìn)行更深入研究，研究其背后的內(nèi)在規(guī)律和邏輯，從而對(duì)更好地開展鄉(xiāng)村基建和其他發(fā)展中國家學(xué)習(xí)中國經(jīng)驗(yàn)提供指導(dǎo)。

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施種類繁多，根據(jù)性質(zhì)一般可劃分為非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性三種。針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的不同性質(zhì)，2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》明確了政府為主、政府和社會(huì)資本為主、企業(yè)為主的分類投資體制，同時(shí)也鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民投入。與之相對(duì)應(yīng)的，鄉(xiāng)村基建模式一般有政府主導(dǎo)、政府和社會(huì)資本合作（PPP模式）、村民自建以及企業(yè)主導(dǎo)四種模式。企業(yè)主導(dǎo)模式主要運(yùn)用于國有企業(yè)在電信、電力等方面的投資建設(shè)，有獨(dú)特的決策、建設(shè)、運(yùn)營機(jī)制，需要另做討論。雖然前三種建設(shè)模式適用的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)比較明確，但在具體應(yīng)用中，地方領(lǐng)導(dǎo)干部仍面臨著種種困惑。其中，最重要的就是如何準(zhǔn)確理解各種基建模式的特點(diǎn)？如何根據(jù)地方資源稟賦條件選擇適合當(dāng)?shù)氐幕Ｊ剑咳绾蝺?yōu)化自己的基建條件？因此，亟須展開對(duì)鄉(xiāng)村基建模式核心要素的分析，整理出簡明清晰的分析框架，幫助基層政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式與路徑的選擇。

目前，關(guān)于三種鄉(xiāng)村基建模式的影響因素或應(yīng)用條件的研究取得一些成果。例如，管立杰等認(rèn)為，項(xiàng)目收益率、政策支持力度、資金可獲得性、專業(yè)人才充足性、平等合作意識(shí)對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 模式的發(fā)展影響較大［2］。嚴(yán)華東等根據(jù)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，將PPP模式的適用范圍確定為政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)三類項(xiàng)目［3］。吳侗等調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民自建模式一般對(duì)農(nóng)村的治理水平有較高要求［4］。馬曉河等認(rèn)為，頂層制度設(shè)計(jì)、全程民主參與、有效監(jiān)督服務(wù)等是村民自建模式成功的關(guān)鍵［5］。政府主導(dǎo)模式的影響因素雖然未見專門的討論，但一般認(rèn)為地方政府的財(cái)力、責(zé)任等是主要影響因素。這些討論對(duì)鄉(xiāng)村基建有重要價(jià)值，但相對(duì)來說還不夠深入，缺乏對(duì)項(xiàng)目全過程和內(nèi)在邏輯的分析。更重要的是，缺乏一個(gè)能夠統(tǒng)合三種建設(shè)模式的宏觀分析框架，導(dǎo)致地方無法根據(jù)自身資源條件和能力水平選擇適合自身的建設(shè)模式，更不利于上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村基建進(jìn)行宏觀管理和分類指導(dǎo)。

二、鄉(xiāng)村基建的主要模式及其影響因素

我國鄉(xiāng)村基建的模式大體上有政府主導(dǎo)、PPP和村民自建三種，這些模式背后有著獨(dú)特的、深刻的、統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯。

（一）政府主導(dǎo)模式及其影響因素

政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村基建主要針對(duì)沒有收益或不求收益的基礎(chǔ)設(shè)施，如農(nóng)村道路、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村改廁等。當(dāng)前，這種模式基本上都是采取項(xiàng)目制的形式，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)政府到市、省級(jí)政府，層層申報(bào)、層層審批，立項(xiàng)后下?lián)茼?xiàng)目資金，然后再實(shí)施項(xiàng)目并接受上級(jí)政府審計(jì)監(jiān)督的過程（一些財(cái)政寬裕的縣也會(huì)自主設(shè)立項(xiàng)目）。因此，政府主導(dǎo)模式主要是指投資主體是各級(jí)政府，資金來源是財(cái)政撥款，建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)主體和建設(shè)方式的選擇，以及質(zhì)量監(jiān)督和驗(yàn)收等都由政府決定的模式。

政府主導(dǎo)模式實(shí)施中最關(guān)鍵的影響因素有五個(gè)。一是政府財(cái)政和預(yù)算。財(cái)政寬裕，編制的預(yù)算多，能夠?qū)嵤┑捻?xiàng)目就多；反之就少。有研究表明，地方政府財(cái)政收入越多，政府可支配的資金也就會(huì)越多，其對(duì)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資量越大［6］。二是政府的重視程度。重視程度高，編制的預(yù)算和實(shí)施的項(xiàng)目就多，鄉(xiāng)村基建就更容易獲取資金，基礎(chǔ)設(shè)施的水平也越高；反之則越低。三是項(xiàng)目本身的價(jià)值。政府主導(dǎo)的項(xiàng)目雖然不單純追求項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益，但也要關(guān)注項(xiàng)目所能產(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值。比如，能夠讓多少人受益，是否有利于帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等。所以，政府更傾向于向農(nóng)村人口密集和具有一定自然歷史文化資源的地區(qū)投資基礎(chǔ)設(shè)施［7］。四是基層政府的配套和執(zhí)行能力。項(xiàng)目的建設(shè)最終仍要落實(shí)到基層政府。從上級(jí)政府的角度看，項(xiàng)目要建成和發(fā)揮效益，基層政府必須能夠保證配套資金到位，順利實(shí)施或配合實(shí)施項(xiàng)目。如果地方基層政府配套資金不到位，導(dǎo)致工程項(xiàng)目延誤，往往會(huì)被扣減下年度的資金指標(biāo)，甚至相關(guān)責(zé)任人會(huì)被行政處罰。五是上下級(jí)政府之間的有效溝通。基層政府要把握好上級(jí)政府的工作導(dǎo)向，申報(bào)項(xiàng)目的思路、類別、內(nèi)容和要求等方面都必須合規(guī)。

政府力量在鄉(xiāng)村非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，具有不可替代的主導(dǎo)作用，但也常常面臨著政府財(cái)力不足，配套資金難到位；供給效率不高，與農(nóng)村居民現(xiàn)實(shí)需求脫節(jié)；信息不對(duì)稱和監(jiān)督不到位，導(dǎo)致的資金占用和套取，項(xiàng)目安排優(yōu)親厚友、以權(quán)謀私等情況［8］。因此，PPP模式和村民自建模式也是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要模式。

（二）PPP模式及其影響因素

PPP模式具有彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，激活社會(huì)資本并分散風(fēng)險(xiǎn)等優(yōu)點(diǎn)。在農(nóng)村建設(shè)需要大量資金投入，而政府財(cái)政資金相對(duì)于海量投資需求十分有限的背景下，PPP模式就成為各地方政府極力想運(yùn)用的模式。但無論是私人資本還是國有資本，參與PPP項(xiàng)目都要求有一定利潤且有效控制風(fēng)險(xiǎn)，所以，社會(huì)資本更偏向于參與信譽(yù)高、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)政府所發(fā)起的PPP項(xiàng)目［9］，而且一般用于有一定收益的準(zhǔn)經(jīng)營性公共項(xiàng)目。例如，農(nóng)村的部分教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及垃圾清運(yùn)和污水處理等。2017年5月，國家財(cái)政部聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》，明確了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺(tái)、“互聯(lián)網(wǎng)”＋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域是PPP模式的重點(diǎn)支持領(lǐng)域。這些類型的項(xiàng)目嚴(yán)格來說屬于經(jīng)營性項(xiàng)目，但由于風(fēng)險(xiǎn)大、投資周期長、收益低，市場主體投資積極性不足，需要政府補(bǔ)貼，所以也常常使用PPP模式。準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目同樣面臨著上述問題。有調(diào)查顯示，中部某省份農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)回款慢、政府違約率高、主體信用差、收益率低于城市項(xiàng)目、收費(fèi)機(jī)制不健全，嚴(yán)重影響了社會(huì)資本投資的積極性［10］。

關(guān)于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式的影響因素，管立杰等將項(xiàng)目收益率、政策支持力度、資金可獲得性、專業(yè)人才充足性、平等合作意識(shí)作為最重要的五個(gè)影響因素［11］。除此之外，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)公平性、項(xiàng)目規(guī)劃合理性、地區(qū)GDP、債務(wù)率、利率、政策一致性、法律法規(guī)完善性等也具有較大影響。另外，談婕等認(rèn)為財(cái)政和組織能力較強(qiáng)的地方政府更能推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地，領(lǐng)導(dǎo)人年輕、學(xué)歷高、任期長所在的地方政府發(fā)起的項(xiàng)目更容易落地等［12］。從山東省的實(shí)踐來看，建立項(xiàng)目庫，有效整合項(xiàng)目資源，搭建溝通平臺(tái)公開向社會(huì)推介等也會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的廣泛運(yùn)用產(chǎn)生重要影響［13］。綜合來看，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式的影響因素主要有項(xiàng)目盈利前景、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政能力、政策支持力度、政府信譽(yù)以及政府的組織能力等。項(xiàng)目盈利前景和地方經(jīng)濟(jì)水平、政府財(cái)政能力、政策支持力度和政府信譽(yù)是高度相關(guān)的。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地方人口相對(duì)集中，制度環(huán)境較好，項(xiàng)目收費(fèi)比較穩(wěn)定；另一方面，農(nóng)村PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)大、周期長、收益低等特點(diǎn)往往需要政府在財(cái)政、金融方面給予支持，因此，政府財(cái)政能力和政策支持力度及穩(wěn)定性就成了重要影響因素。另外，從地方政府的角度看，運(yùn)用PPP模式首先要找到社會(huì)資本合作對(duì)象，因此，地方的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也是重要影響因素。

（三）村民自建模式及其影響因素

村民自建模式的探索始于2011年前后安徽和四川部分農(nóng)村地區(qū)的中小型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，其最初的目的是為了解決政府及其主管部門 “一包到底”的做法導(dǎo)致的投資效率低、“跑冒滴漏”嚴(yán)重、村民滿意度低等問題［14］。其典型特征是政府投資，但村民全程主導(dǎo)或參與決策過程、建設(shè)過程、監(jiān)督驗(yàn)收過程。例如，安徽省南陵縣探索的“三會(huì)四自一平臺(tái)”自建機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的“自選、自建、自管、自用”［15］。經(jīng)過十多年的探索實(shí)踐，目前村民自建模式還包括以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、以工代賑、無償提供建筑材料等方式，鼓勵(lì)農(nóng)民和村集體自主籌資籌勞開展村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊，自主籌資籌勞甚至占了較大比重。總之，村民自建并不是指建設(shè)項(xiàng)目所需人財(cái)物必須完全由村民或村集體自行解決，其關(guān)注的重點(diǎn)是村民意愿的表達(dá)、需求的滿足和積極參與，以及增強(qiáng)村集體的組織力、凝聚力和治理方式的改善。村民自建模式和政府主導(dǎo)模式的差別主要在于村民和村集體是否直接參與。

村民自建模式作為政府主導(dǎo)和PPP模式的有效補(bǔ)充，有其獨(dú)特優(yōu)勢：對(duì)于農(nóng)民來說，可以增加村民收入、增強(qiáng)村民主人翁意識(shí)以及提升村民技術(shù)能力。對(duì)于村集體來說，也有利于改善鄉(xiāng)村治理，增強(qiáng)基層組織的凝聚力［16］。因此，無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村民自建或者鼓勵(lì)村集體、村民積極參與鄉(xiāng)村建設(shè)都是各地積極倡導(dǎo)的模式。但是，這種模式也有其局限性：一是很難適用于大范圍的、技術(shù)含量與公共安全要求比較高的基建項(xiàng)目；二是要有效解決正式制度約束和村民自建自主性之間的矛盾問題；三是對(duì)村集體和村民的要求比較高，一般只適用村干部能力強(qiáng)、村民整體積極性高并且道德約束與自控能力強(qiáng)的村。另外，需要籌資籌勞的項(xiàng)目還要求村集體有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

因?yàn)榇迕褡越Ｊ降馁Y金有很大一部分甚至主要來源于政府，因此，其影響因素首先包括政府主導(dǎo)模式的影響因素。除此之外，其他的影響因素主要是村集體的組織能力、村集體自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和籌資能力、村民的積極性等。另外，村莊規(guī)模同樣是影響村民自建模式實(shí)施的重要因素，村莊必須有一定的人口基數(shù)，村集體的組織能力才能得以發(fā)揮。

三、鄉(xiāng)村基建影響因素的歸類分析

通過對(duì)這三種建設(shè)模式影響因素的總結(jié)歸類可以發(fā)現(xiàn)，影響鄉(xiāng)村基建的核心因素主要是地方資源約束和政府行政能力（見表1）。

經(jīng)濟(jì)學(xué)一般將資源定義為生產(chǎn)過程中所使用的投入，包括自然資源、人力資源和加工資源等。隨著人們對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)認(rèn)識(shí)的深化，技術(shù)、知識(shí)、社會(huì)關(guān)系等社會(huì)資源也被納入研究范圍。資源約束是科爾內(nèi)提出的一種約束類型。他把企業(yè)生產(chǎn)增長的約束分為資源約束、需求約束、預(yù)算約束三種類型。在他看來，由于傳統(tǒng)的企業(yè)預(yù)算是軟的，不是根據(jù)市場需求進(jìn)行生產(chǎn)，限制其生產(chǎn)可能性邊界的是可獲取的資源［17］。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的教科書中雖然沒有直接的資源約束概念，但有資源稀缺性和生產(chǎn)可能性邊界的概念，其所表達(dá)的在既定資源和技術(shù)條件下所能生產(chǎn)的各種商品最大數(shù)量的組合，也反映了資源約束的含義。

借用資源約束的概念，本文所說的資源主要指基層政府建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可以利用的各類外部資源的總和，包括政府資源、社會(huì)資源、人力資源和自然歷史文化資源。政府資源著眼于本級(jí)政府能夠從上級(jí)政府獲得的支持，包括上級(jí)政府的財(cái)政狀況、與上級(jí)政府的關(guān)系、上級(jí)政府的重視程度等；社會(huì)資源主要指社會(huì)組織發(fā)育度、社會(huì)資本豐裕度、本級(jí)政府與社會(huì)資本的關(guān)系和對(duì)社會(huì)資本的影響力；人力資源主要指項(xiàng)目人口密集度、相關(guān)的專業(yè)技術(shù)和管理人員等；自然歷史文化資源主要著眼于是否具有開發(fā)旅游的價(jià)值，并以此吸引上級(jí)政府和社會(huì)投資的可能性。

政府行政能力是政府通過制定政策和組織動(dòng)員，實(shí)施自己承擔(dān)的職能、貫徹自己的意志、實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)時(shí)所具有的能力［18］。從鄉(xiāng)村基建的角度看，無論是何種建設(shè)模式，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和村自治組織都是貫徹實(shí)施項(xiàng)目以及保障項(xiàng)目正常運(yùn)營的主體或關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，行政能力主要指縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府以及村自治組織的行政能力。行政能力從不同的角度理解有不同的內(nèi)容，綜合學(xué)界看法，行政能力大體包括財(cái)政能力、決策能力、協(xié)調(diào)能力、強(qiáng)制能力、組織動(dòng)員能力等［19］。財(cái)政能力主要指本級(jí)政府的財(cái)政收支狀況，決策能力是指政府科學(xué)決策項(xiàng)目內(nèi)容、地點(diǎn)、實(shí)施方案的能力，協(xié)調(diào)能力是協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)各方的能力，強(qiáng)制能力是項(xiàng)目遇到阻力時(shí)強(qiáng)制實(shí)施的能力，組織動(dòng)員能力就是組織動(dòng)員群眾參與建設(shè)的能力。

四、資源約束和行政能力的分析框架及基建模式選擇

如前所述，資源約束和行政能力是三種模式的共同影響因素，因此，本文嘗試構(gòu)建一個(gè)以資源約束和行政能力為底層邏輯的基建模式分析框架，鄉(xiāng)村基建適合采取什么模式，基層政府怎樣才能爭取到基建項(xiàng)目等，都可以放到這一框架中進(jìn)行分析。雖然鄉(xiāng)村基建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值、投資量、涉及的區(qū)域范圍等，都對(duì)鄉(xiāng)村基建模式的選擇有重要影響，但為了將復(fù)雜現(xiàn)象簡化分析，探討內(nèi)在機(jī)制，本文尚未將其納入分析框架。

（一）鄉(xiāng)村基建模式分析框架構(gòu)建

資源約束有松緊之分，行政能力有強(qiáng)弱之分。由此可以將鄉(xiāng)村基建所面臨的情況分為四種類型（見圖1）。橫軸表示資源約束，縱軸左側(cè)表示資源約束緊（資源稀缺），右側(cè)表示資源約束松（資源豐富）；縱軸表示行政能力，橫軸上側(cè)表示行政能力強(qiáng)，下側(cè)表示行政能力弱。縱軸和橫軸交叉形成四個(gè)象限。

第一象限表示強(qiáng)能力多資源地區(qū)。這類型地區(qū)三種模式都可以使用，一般根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)選擇建設(shè)模式。

第二象限表示強(qiáng)能力少資源地區(qū)。少資源意味著從上級(jí)政府和社會(huì)資本獲取投資的可能性不大，但由于本級(jí)政府行政能力強(qiáng)，可以有效發(fā)動(dòng)群眾，依靠自身力量進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，可以采用政府主導(dǎo)和村民自建模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。需要注意的是，本級(jí)政府行政能力越強(qiáng)，越是能夠建設(shè)大規(guī)模或大型的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。例如，20世紀(jì)六七十年代修建的紅旗渠和在全國興起的“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”浪潮。

第三象限表示弱能力少資源地區(qū)。無論是上級(jí)政府還是社會(huì)資本都很難選擇這樣的地區(qū)進(jìn)行建設(shè)。

第四象限表示弱能力多資源地區(qū)。多資源意味著上級(jí)政府財(cái)政或社會(huì)資本比較寬裕。鄉(xiāng)村基建一般傾向于采用政府主導(dǎo)或者PPP模式。但是由于本級(jí)政府行政能力較弱，無論是上級(jí)政府還是社會(huì)資本都會(huì)有所顧慮。如果本級(jí)政府行政能力只是稍弱，大體不影響項(xiàng)目實(shí)施，那么基建項(xiàng)目會(huì)照常進(jìn)行。如果行政能力十分欠缺，如基層黨組織軟弱渙散、群眾基礎(chǔ)差、不信任政府等，即便資源豐富，也很難吸引項(xiàng)目落地。

（二）鄉(xiāng)村基建的模式選擇

對(duì)于第一、第二和第四象限所代表的地區(qū)究竟會(huì)采取哪種模式，需要結(jié)合資源和行政能力的分布進(jìn)行更進(jìn)一步的分析。

首先，對(duì)于第二象限，鄉(xiāng)村基建采用政府主導(dǎo)模式還是村民自建模式主要受行政能力所在的不同層級(jí)的影響。縣、鄉(xiāng)級(jí)政府行政能力較強(qiáng)的，一般偏向于政府主導(dǎo)模式；如果村集體行政能力較強(qiáng)，則會(huì)傾向于村民自建模式（見圖2）。

其次，對(duì)于第四象限，本級(jí)政府所擁有的資源所處的領(lǐng)域決定了其傾向于采用的模式。例如，如果政府資源較豐富，即上級(jí)財(cái)政狀況較好，比較重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)和上級(jí)政府有很好的關(guān)系，能夠進(jìn)行有效的溝通，那么其鄉(xiāng)村基建就傾向于采用政府主導(dǎo)模式；如果處于社會(huì)資源領(lǐng)域，即本地的社會(huì)組織發(fā)育度高，社會(huì)資本豐裕，且政府和社會(huì)資本保持有良好的關(guān)系，雙方信任度高，那么基層政府就傾向于采用PPP模式（見圖2）。

需要說明的是，第二象限的資源不能無限稀缺，第四象限的行政能力也不能無限弱化，否則都不再具備建設(shè)的價(jià)值或條件。這種限制由圖2中的線條a和b表示。

再次，對(duì)于第一象限，由于資源和行政能力都不稀缺，當(dāng)?shù)乜蛇x擇的模式更加自由，兩者對(duì)模式最終選擇的影響力下降，但仍能夠在一定程度上發(fā)揮作用。根據(jù)資源和行政能力的分布，可以把圖2的第一象限分為四個(gè)區(qū)域（見圖3）。

區(qū)域1代表資源條件處于政府部門，同時(shí)村集體行政能力強(qiáng)，鄉(xiāng)村基建既可以采用政府主導(dǎo)模式，也能采用村民自建模式，具體采用何種模式，需要結(jié)合項(xiàng)目性質(zhì)決定，如大型項(xiàng)目適于采用政府主導(dǎo)模式，小型項(xiàng)目一般采用村民自建模式。區(qū)域4可以采用PPP模式或村民自建模式，區(qū)域3可以采用政府主導(dǎo)或PPP模式，但具體采用什么模式，是由模型以外的因素決定的。例如，區(qū)域4，如果村集體爭取到的社會(huì)資源是不求回報(bào)的慈善性資金，基建模式就傾向于村民自建；但如果社會(huì)資源追求回報(bào)，且村集體本身能力不足以支撐項(xiàng)目建設(shè)，則傾向采用PPP模式。區(qū)域3同理，不再贅述。區(qū)域2由于資源和行政能力都處于政府領(lǐng)域，一般只能采用政府主導(dǎo)模式。基于以上分析可以看到，資源約束和行政能力對(duì)鄉(xiāng)村基建模式的選擇范圍做了限定，區(qū)域1和2不可能選擇PPP模式，區(qū)域3和4不可能選擇政府主導(dǎo)模式，區(qū)域2和3不可能選擇村民自建模式。

五、資源約束和行政能力的替代關(guān)系分析及基建路徑措施

上述分析是在靜態(tài)條件下，資源約束和行政能力對(duì)鄉(xiāng)村基建可選擇模式的影響。分析的內(nèi)在邏輯是揚(yáng)長避短，發(fā)揮地方優(yōu)勢。但從動(dòng)態(tài)角度看，資源和行政能力之間存在替代關(guān)系，且替代率遞增，這意味著在模式選擇上一味揚(yáng)長避短、發(fā)揮優(yōu)勢并不可取。從動(dòng)態(tài)分析看，以第一象限為導(dǎo)向的補(bǔ)齊短板路徑更有效。

（一）資源約束和行政能力的替代關(guān)系分析

回到圖1，對(duì)比分析第二象限和第四象限，第二象限雖然資源少，但行政能力強(qiáng)，其依靠強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力仍然能夠自主修建基礎(chǔ)設(shè)施。與其相反的第四象限，雖然行政能力較差，但更容易得到上級(jí)政府和社會(huì)資本的關(guān)注，無論是政府資源、社會(huì)資源、人力資源，還是自然歷史文化資源，當(dāng)其可利用資源豐富到一定程度時(shí)，即便行政能力有所欠缺，外部資源依然會(huì)向其傾斜。由此可以看出，在一定范圍內(nèi)，鄉(xiāng)村基建所要求的行政能力和資源豐裕度在一定程度上呈替代關(guān)系，即資源稀缺的地區(qū)可以用強(qiáng)化行政能力的辦法替代基建對(duì)資源的需求；而行政能力較弱的地區(qū)，也可以通過獲取外部資源來替代對(duì)行政能力的需求。這兩者之間替代關(guān)系有兩點(diǎn)需要注意：一是替代有邊界。當(dāng)其中一種要素減少到一定程度時(shí)，無論如何增加另一種要素，都無法增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，當(dāng)自然環(huán)境惡化到一定程度時(shí)，最優(yōu)選擇是搬遷而不是加強(qiáng)基建；當(dāng)行政能力弱到一定程度時(shí)，根本無法有效組織群眾時(shí)，無論是上級(jí)政府還是社會(huì)資本都不會(huì)投資。二是兩者的邊際替代率呈遞增狀態(tài)。外部資源和行政能力是兩種性質(zhì)不同的要素，兩者只能有限替代，隨著資源貧乏程度加深，需要更加強(qiáng)大的行政能力，才能彌補(bǔ)鄉(xiāng)村基建的需要，反之亦然。根據(jù)這兩個(gè)特性，行政能力和資源約束在鄉(xiāng)村基建上有替代關(guān)系（見圖4）。縱軸為行政能力，橫軸為資源約束，曲線A代表一定水平的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。曲線A凸向原點(diǎn)，代表邊際替代遞增。曲線兩端垂直于縱橫兩軸的線段，表示當(dāng)一種要素稀缺到一定程度時(shí)，基建就會(huì)停止。

（二）替代關(guān)系影響下的鄉(xiāng)村基建的路徑措施

由于行政能力和資源約束是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的兩個(gè)必要條件，且兩者之間的替代關(guān)系是邊際遞增的，也就意味著兩者的替代成本越來越高。因此，只增加資源或只增強(qiáng)行政能力并不是理想方案。那么建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的最優(yōu)條件就是圖1第一象限所代表的強(qiáng)能力多資源形態(tài)。其他象限所代表的地區(qū)類型，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的最佳路徑就是在要素條件上向第一象限靠攏（見圖5）。而加強(qiáng)優(yōu)勢要素以替代另一種要素的方法，只能是無法彌補(bǔ)短板要素的替代方案。

首先，第二象限地區(qū)需要增加資源性投入。具體地說，可以從以下四個(gè)方面著手：

第一，爭取政府資源。一是通過出色的工作獲得上級(jí)政府的關(guān)注，從而形成良好的關(guān)系；二是爭取政府項(xiàng)目，按照政府要求申報(bào)項(xiàng)目，以項(xiàng)目制的形式獲取資金投入；三是爭取政府優(yōu)惠政策，如改革試點(diǎn)、政府獎(jiǎng)勵(lì)、人才政策等。第二，吸引人力資源。一是由政府出臺(tái)人才政策，鼓勵(lì)各類人才到農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè)、服務(wù)，如農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、教師醫(yī)生科技人才下基層等。二是以相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、良好生態(tài)環(huán)境和寬松的社會(huì)環(huán)境吸引人才下鄉(xiāng)。例如，國家以及各地發(fā)布的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)方案，不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括完善公共服務(wù)、整治人居環(huán)境、加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理等內(nèi)容。三是以感情動(dòng)人，加強(qiáng)和本鄉(xiāng)本土走出去的成功人士的聯(lián)系，真誠邀請(qǐng)退休領(lǐng)導(dǎo)干部、成功人士回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、支持鄉(xiāng)村建設(shè)等。第三，獲取社會(huì)資源。一是加強(qiáng)和各類鄉(xiāng)賢、社會(huì)企業(yè)的聯(lián)系，如成立鄉(xiāng)賢理事會(huì)、加強(qiáng)與宗親會(huì)聯(lián)系等拓展社會(huì)關(guān)系資源；二是通過社會(huì)籌措資金，例如，發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)賢捐款、爭取慈善資金等；三是爭取與社會(huì)企業(yè)、國有企業(yè)合作開發(fā)PPP項(xiàng)目等。第四，挖掘人文自然資源。有條件的地方可以和各類設(shè)計(jì)院、研究院、高校、企業(yè)等合作，深入調(diào)查研究，進(jìn)行口述史的收集與整理，加強(qiáng)鄉(xiāng)土文化的傳承，進(jìn)行自然資源調(diào)查，設(shè)計(jì)開發(fā)方案，發(fā)展生態(tài)旅游等。

其次，第四象限地區(qū)需要加強(qiáng)行政能力。可以從以下三個(gè)方面著手：

第一，加強(qiáng)財(cái)政能力。一是大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)縣域財(cái)政造血功能，加大對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，發(fā)行專項(xiàng)債支持鄉(xiāng)村建設(shè)等；二是盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，增加集體收入，反哺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，通過“三變改革”盤活農(nóng)村林地、坑塘、荒坡、灘涂、廢棄公共建筑等，探索集體土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的可行路徑等，以集體收入彌補(bǔ)小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)保養(yǎng)的不足。第二，增強(qiáng)組織協(xié)調(diào)能力。一是選優(yōu)配強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)和村“兩委”班子，并保持相對(duì)的穩(wěn)定性；二是建立各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，如成立鄉(xiāng)村建設(shè)工作專班，協(xié)調(diào)各部門關(guān)系；三是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)。第三，提升村集體動(dòng)員能力。一是建強(qiáng)村“兩委”班子，選擇能力強(qiáng)、有威望、公道正派的干部擔(dān)任村支書；二是發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部的先鋒帶頭作用，帶動(dòng)普通村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)；三是完善基層治理，推進(jìn)“三治”融合，弘揚(yáng)正氣，建設(shè)和美鄉(xiāng)村。

再次，第三象限地區(qū)需要從資源約束和行政能力兩個(gè)方面同時(shí)加強(qiáng)。

典型做法是派駐工作隊(duì)，委派關(guān)鍵部門或國企領(lǐng)導(dǎo)到地方掛職或擔(dān)任村第一書記等，這樣，既能加強(qiáng)地方行政能力建設(shè)，也能有效增加可供利用的資源。但是一般情況下，行政能力建設(shè)優(yōu)先于資源投入，行政能力強(qiáng)，既有利于有效地爭取資源投入，也有利于更好地組織資源利用，避免資源浪費(fèi)。需要注意的是，如果這類地區(qū)比較多，且確實(shí)不具備開發(fā)價(jià)值，地方政府也可能會(huì)放棄，比如搬遷撤并村莊。

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)條件。本文在對(duì)鄉(xiāng)村基建常見三種模式的影響因素的總結(jié)歸納的前提下，提出鄉(xiāng)村基建的關(guān)鍵性條件在于資源約束和行政能力。按照資源約束的松緊和行政能力的強(qiáng)弱分類，可以將農(nóng)村分為四種類型——資源豐富且行政能力強(qiáng)、資源豐富但行政能力弱、資源貧乏但行政能力強(qiáng)、資源貧乏且行政能力弱。不同類型的地區(qū)，其適合采用的建設(shè)模式和建設(shè)路徑各不相同。由于資源約束和行政能力之間的替代具有邊際替代遞減效應(yīng)，最優(yōu)的選擇是彌補(bǔ)其短板弱項(xiàng)。最后，本文結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，提出了相應(yīng)的具體措施，希望能夠?qū)ξ覈鴱V大鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有一定的啟示。需要特別指出的是，本文雖然討論的是我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式和路徑的選擇，但是資源約束和行政能力是理解中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵影響因素。在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，以及建設(shè)“一帶一路”，支持發(fā)展中國家改善基建的大背景下，運(yùn)用好資源約束和行政能力的分析框架，是講好“中國故事”，讓發(fā)展中國家走好“中國式道路”的有效工具。

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［責(zé)任編輯：王張強(qiáng)］