中國共產(chǎn)黨請示報告制度的歷史探索及其基本經(jīng)驗

［收稿日期］2024-02-01

［基金項目］本文為國家社會科學(xué)基金重點項目“中國共產(chǎn)黨歷史主動精神研究”（23AKS003）的階段性成果

［作者簡介］1.郭國祥（1968—" ），男，湖南雙峰人，武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；2.段涔柯（2000—" ），女，河南鄧州人，武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。

［摘要］請示報告制度是加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要制度設(shè)計，伴隨著我們黨走過了波瀾壯闊的歷史征程，歷經(jīng)萌芽與初創(chuàng)、繼承與探索、重建與發(fā)展、與時俱進四個發(fā)展階段，為黨在不同時期團結(jié)凝聚力量，戰(zhàn)勝艱難險阻提供了堅強保障。百余年來，中國共產(chǎn)黨在探索建設(shè)請示報告制度的歷程中積累了豐富的經(jīng)驗，可以概括為堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方自主性的辯證統(tǒng)一、堅持黨內(nèi)民主與集中的辯證統(tǒng)一、堅持黨員權(quán)利與義務(wù)的辯證統(tǒng)一。

［關(guān)鍵詞］中國共產(chǎn)黨；請示報告制度；集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

［中圖分類號］D262" ［文獻標識碼］A" ［文章編號］1003-7608（2024）04-0021-08

堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝各種艱難險阻的根本保證。黨的二十大報告指出：“堅持和加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)……健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，完善黨中央重大決策部署落實機制。”［1］請示報告制度作為我們黨的一項重要領(lǐng)導(dǎo)制度，走過了波瀾壯闊的歷史征程，經(jīng)歷了萌芽與初創(chuàng)、繼承與探索、重建與發(fā)展、與時俱進的發(fā)展階段，在不同時期發(fā)揮著加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要作用，充分彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢和治理效能。站在新的歷史起點上，深入探尋和總結(jié)百余年請示報告制度的發(fā)展脈絡(luò)和基本經(jīng)驗，進一步明晰堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的歷史必然性和現(xiàn)實緊迫性，對于堅定捍衛(wèi)“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”具有重要意義。

一、中國共產(chǎn)黨請示報告制度的歷史嬗變

請示報告制度是指下級黨組織或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在工作開展前向上級黨組織進行事前請示，在工作開展中和完成后進行事后匯報，以實現(xiàn)上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，確保政令暢通、上傳下達的制度。請示報告制度的建設(shè)發(fā)展貫穿于我們黨百余年的偉大征程，始終承擔著維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要使命。

（一）萌芽與初創(chuàng)（1921—1949）

建黨伊始，我們黨就有意識地對請示報告制度進行探索，為百余年大黨注入了請示報告的制度基因。1922年，黨的歷史上的第一部黨章就已明確提出“報告制度”的概念，要求地方執(zhí)行委員會開除黨員后，必須向中央和區(qū)執(zhí)行委員會報告開除理由。1923年，中共中央發(fā)出通告，對地方報告的頻次和內(nèi)容作了明確的規(guī)定，要求各地區(qū)每月必須向中央進行一次報告，匯報內(nèi)容包括當?shù)氐恼巍趧蛹包h務(wù)等情況，且各處在接收中央通告一周內(nèi)，必須向中央回復(fù)該通報是否可以執(zhí)行及執(zhí)行情況［2］。大革命失敗后，為加強對各革命根據(jù)地動向情況的掌握，中共中央于1928年發(fā)布《關(guān)于各省委對中央的報告大綱》，對各省組織報告、宣傳工作報告和黨內(nèi)經(jīng)濟報告的具體內(nèi)容、報送時間等進行了詳細說明，同時還增設(shè)了處罰措施，指出未按時上送報告者將面臨中央停發(fā)經(jīng)費的懲罰［3］。如著名的《井岡山的斗爭》一文，其實就是毛澤東向中央作的專題報告，詳細匯報了井岡山革命根據(jù)地武裝斗爭的實際情況以及需要請示和解決的問題。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，為進一步加強對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)，確保政令軍令的上情下達和下情上傳，中央總政治部于1937年對我軍政治工作作出新的指示，要求部隊中的各級黨組織建立檢查和報告制度。中央組織部于1939年電報華北、中原、東南、南方各局及各區(qū)黨委，強調(diào)各區(qū)黨委每月必須向中央遞交報告，詳細說明其執(zhí)行工作的具體情況和取得的經(jīng)驗教訓(xùn)。中央政治局于1942年作出《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，首次提及下級向上級進行“請示”的問題，指出各根據(jù)地“領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)在實行政策及制度時，必須依照中央的指示。在決定含有全國全黨全軍普遍性的新問題時，必須請示中央，不得標新立異，自作決定，危害全黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一”［4］。經(jīng)過這一時期的積極探索實踐，請示報告制度已經(jīng)萌芽初露，雖然由于我們黨長期處于戰(zhàn)時狀態(tài)，對請示報告的規(guī)定較為簡單零散，尚未形成完整規(guī)范的制度體系，但這一制度在密切中央與地方聯(lián)系、克服根據(jù)地各自為政的狀態(tài)等方面發(fā)揮了積極作用。

解放戰(zhàn)爭時期，隨著人民解放軍的節(jié)節(jié)勝利，黨領(lǐng)導(dǎo)下的解放區(qū)由分散到集中，逐漸連成一片，人口數(shù)量和軍隊規(guī)模顯著擴大，革命形勢的轉(zhuǎn)變要求我們必須“將全國一切可能和必須統(tǒng)一的權(quán)力統(tǒng)一于中央”［5］。但黨內(nèi)存在的無紀律狀態(tài)嚴重削弱了全黨全軍的凝聚力和戰(zhàn)斗力。因此，中共中央著手在全黨全軍建立請示報告制度，充分發(fā)揮這一制度在加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面的重要作用。1948年1月，中共中央發(fā)布了由毛澤東起草的《關(guān)于建立報告制度》的黨內(nèi)指示，分別就地方和軍隊進行請示報告的時間、頻次、內(nèi)容、字數(shù)、寫作方法和報送方式作出明確而具體的規(guī)定。兩個月后，毛澤東又起草了關(guān)于建立報告制度的補充指示，對請示報告的范圍和內(nèi)容進行了細化完善。制度的生命力在于執(zhí)行。《關(guān)于建立報告制度》的指示發(fā)出后，毛澤東狠抓請示報告制度的落實情況，不僅高度稱贊了認真執(zhí)行中央指示、及時匯報工作進展的西北局書記習(xí)仲勛，而且嚴厲批評了無視中央催促、遲遲不作報告的東北局書記林彪。毛澤東以釘釘子精神，親自督查各地執(zhí)行請示報告的情況，充分展現(xiàn)了黨中央貫徹落實請示報告制度的決心。這“一褒一貶”不僅為全黨樹立了模范執(zhí)行請示報告的標桿，也給那些無視請示報告的地方和個人敲響了警鐘。隨后，中共中央先后下發(fā)一系列文件指示，進一步推動請示報告制度的完善和落實，提高制度的可操作性和執(zhí)行實效。1948年9月，西柏坡“九月會議”通過了《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》。該決議在請示報告制度發(fā)展史上具有重要意義，不僅合理劃分了中央和地方在政治、經(jīng)濟、軍事、黨務(wù)和文教宣傳五方面的權(quán)限，而且詳細說明了如何請示報告、何時請示報告以及遇有特殊情況如何處理等問題，是民主革命時期嚴格執(zhí)行請示報告制度的行為規(guī)范，標志著請示報告制度在全黨全軍正式確立。這一時期，請示報告制度的正式建立加強了黨中央對地方和軍隊的領(lǐng)導(dǎo)，確保了政令軍令的上傳下達，克服了黨內(nèi)軍內(nèi)的無紀律狀態(tài)，為迎接解放戰(zhàn)爭的偉大勝利提供了制度保障。

（二）繼承與探索（1949—1978）

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨以嶄新的姿態(tài)走向全國執(zhí)政的舞臺，但同時也面臨著修復(fù)戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、恢復(fù)國內(nèi)經(jīng)濟和鞏固新生政權(quán)的嚴峻考驗。如何在百廢待興、百業(yè)待舉的背景下探索出一條民族復(fù)興之路，關(guān)鍵在于加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。脫胎于革命戰(zhàn)爭年代的請示報告制度在新政權(quán)、新政府中迎來了新的發(fā)展機遇。

第一，細化制度要求，完善制度建設(shè)。新中國成立后，中共中央從明晰請示報告的制度規(guī)范入手，從源頭上優(yōu)化制度內(nèi)容，減少制度落地時出現(xiàn)弱化走樣的情況，以優(yōu)化提升請示報告的執(zhí)行效力。由于地方報送的報告中經(jīng)常出現(xiàn)濫用省略、交代模糊、篇幅冗雜等情況，嚴重影響了報告的質(zhì)量和可讀性，中共中央于1951年對報告中常出現(xiàn)的文字缺點提出了糾正辦法，要求各級領(lǐng)導(dǎo)同志在作請示和寫報告時一定要做到簡明扼要、條理清晰，避免長篇累牘、空話套話。1953年，中共中央進一步規(guī)范了請示報告的程序和要求，對請示和報告兩種性質(zhì)的文種作出嚴格區(qū)分，明確指出請示和報告不得混用、連用。凡屬請示性質(zhì)的公文，必須嚴格遵守“一文一事”的原則，并寫明請求批示和請求何事或何機關(guān)批示，便于上級根據(jù)事項急緩程度適時作出批示；凡屬報告性質(zhì)的公文，可以“一文多事”進行匯報，但不能“一文既請示又報告”，如報告中涉及需要請示的問題，必須單獨就該問題進行請示；此外，中央一般不對報告進行批示，所以報告中無須標注“是否有當，請求指示”［6］。這些舉措有助于上級領(lǐng)導(dǎo)快速獲悉請示報告的重點內(nèi)容，及時給予下級反饋和指導(dǎo)，降低處理公文所耗費的溝通成本和時間成本，大大提高了我們黨的執(zhí)政效率和施政水平。

第二，建立政府系統(tǒng)請示報告制度。新中國成立初期，為實現(xiàn)黨對政府的有效領(lǐng)導(dǎo)，中共中央于1953年頒布《關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》，要求政府系統(tǒng)全面貫徹請示報告制度。該決定明確指出政府工作中的重要方針、政策、計劃和重大事項必須經(jīng)過黨中央討論和決定或批準，政府各部門必須定期向中央請示或報告工作中的重大問題以及對中央指示和決議的執(zhí)行情況。同時，中共中央進一步優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，決定撤銷中央人民政府黨組干事會，由中央直接領(lǐng)導(dǎo)政府各部門的黨組工作，正式建立黨政一體的組織領(lǐng)導(dǎo)體制。這種垂直領(lǐng)導(dǎo)體系加強了黨對各級政府部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高了政策執(zhí)行的一致性和高效性。此外，中央還通過劃分責任區(qū)、選好責任人的方式，將政法、財經(jīng)、文教、外交等方面的工作進行明確分工，這些負責同志有權(quán)自行處理解決分工范圍內(nèi)的事項，但也要及時向中央或政府系統(tǒng)請示報告，并直接向中央負責，接受中央指導(dǎo)監(jiān)督。通過這種“集權(quán)”與“放權(quán)”相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)方式，增強了黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)性。請示報告制度延伸到政府系統(tǒng)，進一步克服了政府工作中存在的分散主義，確保了中央政令的統(tǒng)一和貫徹落實，為新中國各項事業(yè)的順利推進提供了制度助力，有力鞏固了新生的人民政權(quán)。

第三，正式將請示報告制度寫入黨章。1956年，黨的八大首次在黨章中增寫“黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應(yīng)當由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示”［7］。這是黨章對請示報告制度作為黨的組織制度內(nèi)容的明確定位，以黨的根本大法的形式彰顯出這一制度在黨的建設(shè)中的重要地位，同時也為全黨貫徹落實請示報告制度起到了提綱挈領(lǐng)的作用。

然而，“文化大革命”的發(fā)生使黨內(nèi)政治生活遭到嚴重破壞，關(guān)于請示報告制度的規(guī)定雖然一直保留在黨章中，但并未在實際行動中得到落實，黨政機關(guān)一度出現(xiàn)既不請示也不報告的現(xiàn)象。請示報告制度進入漫長的停滯期。

（三）重建與發(fā)展（1978—2012）

1978年，黨的十一屆三中全會的召開吹響了改革開放的號角。在這一歷史性的轉(zhuǎn)折點上，鄧小平同志深刻洞察時代變革的脈搏，提出“改革是中國的第二次革命”［8］的論斷。面對新時期的挑戰(zhàn)與機遇，中共中央清醒地認識到，要走好這條新時期的“革命路”，必須加強黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮請示報告的制度優(yōu)勢。請示報告制度在歷經(jīng)波折后逐漸恢復(fù)并煥發(fā)新的生機與活力。1980年，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》頒布實施，明確規(guī)定黨員如有異議可按程序向黨組織或中央報告，“報告”一詞首次出現(xiàn)在“準則”層面的黨內(nèi)法規(guī)中。1982年，十二大黨章明確規(guī)定，“黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內(nèi)的問題”［9］。這一階段我們黨對請示報告制度的建設(shè)發(fā)展更加契合“改革”的主旋律，不再像革命戰(zhàn)爭年代一樣單純強調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，而是開始關(guān)注統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和獨立自主之間的辯證關(guān)系，注重發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性，鼓勵下級黨組織勇于肩負責任，獨立自主地解決問題，充分調(diào)動地方的運轉(zhuǎn)活力，提高決策的民主化、科學(xué)化水平，有助于打開社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面。

改革開放以來，請示報告制度在恢復(fù)重建的基礎(chǔ)上，不斷拓寬新的發(fā)展空間，逐漸融入黨的政治建設(shè)、紀律建設(shè)和組織建設(shè)，更好地服務(wù)于黨的建設(shè)。1988年，中央紀委發(fā)布《關(guān)于建立健全報告制度的通知》，對省一級紀檢機關(guān)執(zhí)行請示報告作出嚴格規(guī)范，要求其每半年向中央紀委作一次工作報告。1991年，紀檢領(lǐng)域請示報告制度的適用范圍進一步擴大，從省級紀檢機關(guān)延伸到中央紀委派駐各部門的紀檢組。請示報告制度成為串聯(lián)上下級紀委溝通交流的關(guān)鍵，加強了黨中央對紀律檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)。為進一步加強黨的組織建設(shè)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，中共中央于1994年作出指示，要求各地各部門必須貫徹落實黨中央決策部署，遇有重大問題必須向上級請示報告。1996年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》，對地方黨委請示報告的頻次與內(nèi)容作了詳細的規(guī)定。黨的十六大至十八大期間，伴隨著從嚴治黨的深入發(fā)展，請示報告制度的適用范疇更加豐富，被賦予了新的內(nèi)涵和意義，黨內(nèi)監(jiān)督條例和巡視工作條例都將堅決落實請示報告制度囊括其中，這一制度逐漸應(yīng)用于黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)巡視工作，成為加強政治監(jiān)督的重要實踐載體。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，高度集中的計劃經(jīng)濟體制被徹底打破，社會經(jīng)濟活力得到極大的釋放，人民群眾的熱情空前高漲并廣泛參與到經(jīng)濟活動中去，與之相伴的是領(lǐng)導(dǎo)干部家庭成員的從業(yè)方式趨于復(fù)雜化和多元化，增加了腐敗與權(quán)力相互勾連的潛在風險。為此，中共中央著手建立領(lǐng)導(dǎo)干部請示報告?zhèn)€人重大事項的制度，給黨員領(lǐng)導(dǎo)干部戴好請示報告的“緊箍咒”，使其嚴守拒腐防變的紀律底線，永葆清正廉潔的政治本色。繼1997年頒布《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》后，中辦、國辦于2006年又出臺了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，進一步擴大了領(lǐng)導(dǎo)干部的報告范疇，報告內(nèi)容從少數(shù)片面的“個人重大事項”拓展到更加全面的“個人有關(guān)事項”，從單純匯報“工作上的常規(guī)事項”延伸到更加深入的“個人生活領(lǐng)域”，同時也加大了報告的抽查力度和抽查后的結(jié)果反饋。正是通過這些細致的規(guī)定對領(lǐng)導(dǎo)干部的行為形成“硬約束”，加強了黨對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督，有效遏制了貪污腐敗行為的滋生蔓延，對于推進黨風廉政建設(shè)，保證黨的純潔性和先進性具有重要意義。

（四）與時俱進（2012年至今）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持以鐵的紀律全面從嚴管黨治黨，大力推動新時代請示報告制度的發(fā)展，不僅構(gòu)建了從中央到地方完備的請示報告體系，進一步明確和規(guī)范了請示報告的事項范疇，而且推進了請示報告監(jiān)督懲戒機制的建立健全，請示報告工作的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平明顯提升。請示報告制度由此駛?cè)肓送黄婆c創(chuàng)新發(fā)展的“快車道”。

第一，構(gòu)建從中央到地方的請示報告體系。一是建立健全黨內(nèi)各級組織請示報告制度體系。2015年，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》正式印發(fā)，對黨組請示報告的程序和要求作了明確的規(guī)定。2019年，中共中央對該條例進行修訂，擴大了黨組請示報告的對象，各級黨組除向批準其設(shè)立的黨組織進行請示報告外，還需要向其他有關(guān)黨組織請示報告工作，進一步強化了對黨組工作的監(jiān)督和管理。中央頒布的地方黨委工作條例和黨的工作機關(guān)條例也詳細規(guī)定了請示報告的要求和內(nèi)容，有助于確保各級黨組織在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有序開展工作。二是建立中央七大機構(gòu)請示報告制度。為了維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中共中央于2017年首次對中央書記處、中央紀律檢查委員會等七類中央機構(gòu)的報告工作作出規(guī)定，要求其每年向中央政治局常委和中央政治局作一次工作報告。隨著全面從嚴治黨的深入推進，中共中央又于2022年要求中央七大機構(gòu)的主要成員每年亦須向黨中央和習(xí)近平總書記進行書面述職，充分發(fā)揮高級領(lǐng)導(dǎo)干部進行報告的重要示范作用，做到以上率下，督促全黨認真執(zhí)行請示報告制度。這也成為新時代從頂層設(shè)計出發(fā)，創(chuàng)新發(fā)展請示報告制度的重要舉措。三是健全基層黨組織請示報告制度。2019年，中共中央通過頒布工作條例的形式，具體規(guī)定了農(nóng)村、國有企業(yè)、黨和國家機關(guān)以及高校基層黨組織進行請示報告的要求，確保基層工作能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展。至此，通過上述黨內(nèi)法規(guī)的出臺落實，自上而下構(gòu)建起一套完備的請示報告制度體系，進一步暢通了我們黨進行信息收集和傳遞的渠道，切實強化了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，有利于中共中央科學(xué)謀劃、智慧決策，提升黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。

第二，規(guī)范完善請示報告事項。一是完善領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告制度。進入新時代，中共中央精準聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，通過完善領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告制度，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的“八小時之內(nèi)”的全面管理和“八小時之外”的嚴密監(jiān)督。2023年，新修訂的《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》正式出臺，進一步拓寬了領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織報告的范疇。具體而言，報告主體從領(lǐng)導(dǎo)干部本人、配偶和子女延伸至子女的配偶，報告內(nèi)容從領(lǐng)導(dǎo)干部本人的收入津貼、房產(chǎn)投資、婚姻變化、出國情況及其配偶、子女的移居出境、工作職務(wù)等情況擴展到本人的境內(nèi)外房產(chǎn)車輛、健康狀況及其子女配偶移居境外、在國外學(xué)習(xí)、工作和生活超過一年的情況，報告抽查比例從3%—5%提升至15%，查核方式從部分核查發(fā)展到凡提必核。隨著領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項的精細化、具體化，進一步增強了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的組織觀念、紀律意識和黨性覺悟，確保領(lǐng)導(dǎo)干部不變質(zhì)、不變色、不變味，鍛造出一支忠誠干凈擔當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)干部隊伍。二是規(guī)范重大事項請示報告制度。2019年，《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》發(fā)布實施。作為關(guān)于請示報告制度位階和效力最高的黨內(nèi)法規(guī)，它系統(tǒng)闡述了“重大事項”“請示”“報告”的內(nèi)涵，詳細回答了黨組織和黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部兩大主體“向誰請示報告”“請示報告什么”“如何請示報告”等問題。該條例是新時代創(chuàng)新發(fā)展請示報告制度的重要舉措和貫徹落實請示報告制度的根本遵循，進一步健全了請示報告制度的黨內(nèi)法規(guī)體系，夯實了全面從嚴治黨縱深發(fā)展的制度保障。按規(guī)定向上級黨組織請示報告重大事項，有效避免了“先斬后奏”“快斬慢奏”“斬而不奏”“不斬不奏”等現(xiàn)象，持續(xù)推動管黨治黨從“寬松軟”走向“嚴實硬”，保證黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的堅強有力。

第三，健全請示報告制度的監(jiān)督懲戒機制。在邁進民族復(fù)興偉業(yè)的新征程上，黨中央高度重視請示報告制度的落地落實，但部分地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)干部在請示報告時仍然存在打折扣搞變通、不認真不上心的情況，玩“瞞天過海”，搞“缺斤少兩”。這是黨員政治意識淡薄、紀律規(guī)矩松弛的表現(xiàn)，同時也嚴重損害了黨的事業(yè)，敗壞了黨的形象。“木受繩則直，人受諫則圣”。《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》第四十四條明確規(guī)定黨組織、黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部如出現(xiàn)“擅自決定應(yīng)當由有關(guān)黨中央決定的重大事項”“對重大事項請示報告不重視，工作開展不力”等七種情況，將依規(guī)依紀追究責任。同時，該條例還要求黨組織經(jīng)常督查下級黨組織和黨員干部請示報告的執(zhí)行情況，并將其納入考核評價機制，旨在通過日常性的監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)并糾正請示報告中存在的問題。2023年，中共中央對《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第三次修訂，其中特別針對請示報告制度列出了詳細的“負面清單”，明確了“不按照有關(guān)規(guī)定向組織請示、匯報重大事項”，“違反個人有關(guān)事項報告規(guī)定，隱瞞不報”，“在上級檢查、視察工作或向上級匯報、報告工作時對應(yīng)報告的事項不報告或者不如實報告”等行為的處理辦法，彰顯了黨中央對違反政治紀律、組織紀律和工作紀律行為的零容忍態(tài)度。通過加強對請示報告工作的監(jiān)督懲戒，形成了對各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的約束和震懾，倒逼其干干凈凈做事、清清白白做人，如實準確及時地向上級反映報告情況，推動了黨內(nèi)政治生態(tài)的凈化和黨內(nèi)政治生活的健康發(fā)展，強化了黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

二、中國共產(chǎn)黨請示報告制度的基本經(jīng)驗

“如果要看前途，一定要看歷史”［10］。善于從歷史發(fā)展中汲取經(jīng)驗智慧、明確前進方向是我們黨的制勝法寶。百余年來，中國共產(chǎn)黨對請示報告制度的探索實踐，積累了寶貴的歷史經(jīng)驗，具體包括堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方自主性的辯證統(tǒng)一、堅持黨內(nèi)民主與集中的辯證統(tǒng)一、堅持黨員權(quán)利與義務(wù)的辯證統(tǒng)一。這些經(jīng)驗既是對請示報告制度歷史實踐的科學(xué)總結(jié)，更是推進新時代請示報告制度繼續(xù)發(fā)展的堅強基石。

（一）堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方自主性的辯證統(tǒng)一

中央與地方的關(guān)系事關(guān)國家統(tǒng)一、政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。治理好我們這樣的大黨大國，更要理順中央和地方的關(guān)系。如果中央不能合理統(tǒng)籌全局，就會弱化宏觀調(diào)控的效力，難以形成全國一盤棋的局面，影響黨和國家事業(yè)的蓬勃發(fā)展；如果地方不能保留一定的自主權(quán)，就會減少主動開展工作的動力，難以發(fā)揮地方特色和優(yōu)勢，無法形成全面發(fā)展的合力。請示報告作為一項“集權(quán)性”的制度規(guī)范，其核心旨意在于加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以確保黨中央決策指示的貫徹落實。但這并不意味著要否定或剝奪地方的自主性，而是在堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的根本原則下，充分發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)新活力，以實現(xiàn)全黨全國的思想統(tǒng)一、步伐一致。

新民主主義革命時期，面對復(fù)雜多變的革命局勢，黨中央以請示報告制度為重要抓手，要求下級黨組織定期向上級黨組織匯報該地的政治、經(jīng)濟、軍事等情況，以加強中央對分散在各地黨組織和軍隊的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全面真實具體地掌握革命工作情況，從而及時作出正確科學(xué)的指示決策。誠然，這一時期我們黨建立請示報告制度的主要原因是為了加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但黨中央并沒有完全剝奪下級的權(quán)力。正如毛澤東所說：“革命形勢要求我黨縮小（不是廢除）各地方各兵團的自治權(quán)。”［11］正是通過這種上傳下達、下行上知、定期請示報告的制度運行方式，形成了上下一體的政治優(yōu)勢，破解了黨內(nèi)軍內(nèi)無紀律的錯誤傾向，為革命的最終勝利提供了重要的制度依托。新中國成立初期，請示報告制度作為加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度利器，克服了政令不通、執(zhí)行不力的情況，鞏固了新生的人民政權(quán)，為社會主義革命和建設(shè)的順利開展提供了制度支撐。社會主義改造基本完成后，請示報告制度被正式納入黨章，成為我們黨的一項重要組織制度，有力維護了黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。各地在貫徹落實中央方針政策的前提下，可以向上級請示報告對于本地區(qū)發(fā)展的意見建議。這一時期我們黨請示報告制度的探索更加注重激發(fā)地方創(chuàng)造性開展工作的動力。改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，黨中央進一步調(diào)整了中央與地方的關(guān)系。從十二大黨章到十七大黨章，都已明文規(guī)定各地有權(quán)獨立解決職責范圍內(nèi)的事項。這充分調(diào)動了地方的改革積極性，有利于打開中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的新局面。

進入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央致力于構(gòu)建權(quán)責明晰、充滿活力的請示報告制度體系。請示報告制度既是做到“兩個維護”的根本要求，又是激活地方創(chuàng)造活力的重要制度保證。一方面，下級黨組織就重大事項向上級黨組織請示報告，加強了上級對下級的監(jiān)督指導(dǎo)，能夠保證黨的路線方針政策得到貫徹落實，及時發(fā)現(xiàn)糾正地方工作中出現(xiàn)的失誤偏差，有力維護了黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；同時，黨員向黨組織請示匯報有關(guān)事項，密切了黨員和黨組織的交流聯(lián)系，使得黨組織能夠及時了解到黨員的具體情況，特別是跟黨員相關(guān)的重要情況，便于組織加強對黨員的管理和關(guān)懷。另一方面，各地黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要始終牢記“權(quán)責明晰、守土有責”，避免走向事事請示，不擔當、不作為或擅自決策，以及不請示、亂作為的兩個極端。要在確保黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，找好定位、守好本位，明確自身事權(quán)，獨立自主解決問題，履好職、盡好責。

（二）堅持黨內(nèi)民主與集中的辯證統(tǒng)一

民主集中制是我們黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度。沒有民主，就沒有正確的集中；沒有集中，就很難形成正確的決策。正確處理民主與集中的關(guān)系，不僅能夠充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，持續(xù)激發(fā)全黨的活力創(chuàng)造力，還可以加強黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護黨的團結(jié)一致。請示報告制度作為貫徹執(zhí)行民主集中制的生動實踐，是“民主基礎(chǔ)上的集中”和“集中指導(dǎo)下的民主”的有機融合，彰顯了黨在組織領(lǐng)導(dǎo)上的高度智慧和卓越能力。

從集中的角度來看，請示報告作為一項“集權(quán)性”的制度，要求下級黨組織必須向上級黨組織、黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部必須向黨組織請示重大事項，匯報重要情況。正是通過這種“下對上”的集中，實現(xiàn)了中央對地方、上級對下級的層層領(lǐng)導(dǎo)，加強了中央對各地實際情況的掌握和人民真實訴求的了解，有利于黨中央作出更合理、更科學(xué)的決策。解放戰(zhàn)爭時期，毛澤東要求全黨全軍把請示報告制度作為一項不可違抗的命令執(zhí)行，必須定期向上級呈報情況、請求指示，從而克服了黨內(nèi)的無紀律狀態(tài)，加強了中央對地方和軍隊的領(lǐng)導(dǎo)，確保了政令軍令的暢通，推動了人民解放戰(zhàn)爭的偉大勝利。新中國成立后，黨在政府系統(tǒng)內(nèi)構(gòu)建請示報告制度，充分發(fā)揮了全國一盤棋的政治優(yōu)勢，推動了社會主義改造的基本完成。改革開放以來，請示報告制度得以重建和發(fā)展，保障了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行。進入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央要求各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向中央請示和報告重大事項，充分發(fā)揮集中優(yōu)勢確保政策部署的落實落地，避免出現(xiàn)地方政策與中央要求背道而馳的不良現(xiàn)象。

從民主的角度來看，請示報告制度雖然要求下級向上級請示報告重要情況和重大事項，但仍然賦予組織和個人一定的黨內(nèi)民主權(quán)利。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，請示報告并非事事請示、事事報告，而是給予各級黨組織和黨員個人一定的決策空間。1948年，中共中央在西柏坡召開的“九月會議”上審議《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》，詳細劃分了中央和地方各自的“責任田”，明確指出除必須由中央決定的事項外，各地有權(quán)自行處理決定職權(quán)范圍內(nèi)的事情。此后，請示報告制度的建設(shè)發(fā)展也一如既往地秉持著民主的原則。2019年出臺的《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》也特別強調(diào)，黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要做到權(quán)責明晰，把握好授權(quán)有限和守土有責的關(guān)系，在“重大事項”上該請示必須請示，該報告必須報告，屬于自身職權(quán)范圍內(nèi)的工作則無須進行請示。其二，請示報告并非循規(guī)蹈矩、按圖索驥，各級黨組織和黨員個人擁有靈活的自主決定權(quán)。請示報告制度確立之初，毛澤東就已明確表示“對于中央的領(lǐng)導(dǎo)工作，不論是內(nèi)容和方法，如有批評，亦請?zhí)岢觥！保?2］允許地方對中央的指示提出批評和建議，鼓勵大家說真話、講實話。同時，由于戰(zhàn)事的不穩(wěn)定和不可控，許多緊急事項和突發(fā)情況不能第一時間向中央請示，若嚴格按照流程進行請示很有可能會貽誤時機，造成損失。因此，中央規(guī)定各戰(zhàn)區(qū)如遇緊急情況，可以變通處理，但必須在事后請求中央的認可和批準［13］。《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》中也有類似的規(guī)定，下級黨組織在處理緊急突發(fā)事件時如不能及時向上級黨組織請示報告，事后必須及時進行請示報告［14］。正是這種“上對下”的民主，充分發(fā)揮了地方組織和黨員個人的主動性和創(chuàng)造性，確保請示報告工作提質(zhì)增效。

（三）堅持黨員權(quán)利與義務(wù)的辯證統(tǒng)一

“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”［15］。《中國共產(chǎn)黨章程》中對于黨員的權(quán)利、黨員的義務(wù)及其相互關(guān)系有著明確的規(guī)定。黨員權(quán)利指黨章規(guī)定的廣大黨員在從事黨內(nèi)活動和處理黨內(nèi)事務(wù)中擁有的權(quán)利，是為黨工作、實現(xiàn)黨和人民利益的政治性權(quán)利，而不是為自己服務(wù)的個人私權(quán)，具有鮮明的政治屬性；黨員義務(wù)指黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的廣大黨員對黨應(yīng)盡的責任，是黨員的行為規(guī)范和準則，如果不能認真履責就必須承擔相應(yīng)的懲罰和后果。黨員的權(quán)利和義務(wù)是互為條件、互相促進的關(guān)系，履行義務(wù)是行使權(quán)利的前提，行使權(quán)利是履行義務(wù)的保證，離開義務(wù)談權(quán)利，容易出現(xiàn)敷衍搪塞、互相推諉的現(xiàn)象，離開權(quán)利談義務(wù)，容易阻礙黨內(nèi)民主生活的發(fā)展。

守國在政，行政在人。請示報告制度是我們黨的一項重要政治制度，其落實落地的關(guān)鍵在于黨員力量的發(fā)揮。回溯百余年來請示報告制度建設(shè)發(fā)展的歷史進程不難發(fā)現(xiàn)，無論是烽火連天的革命戰(zhàn)爭年代，還是國泰民安的新時代，我們黨始終堅持黨員權(quán)利與義務(wù)的辯證統(tǒng)一。具體表現(xiàn)在以下三個方面：一是明晰黨員權(quán)利與義務(wù)。請示報告制度是我們黨的一項重要的政治紀律、組織紀律和工作紀律，全體黨員必須不折不扣地執(zhí)行落實。向黨組織請示報告?zhèn)€人有關(guān)事項和工作中的重要情況，自覺接受黨組織的指導(dǎo)和監(jiān)督是黨員必須履行的義務(wù)。同時，請示報告制度也充分保障了黨員行使權(quán)利的空間，黨員可以了解黨的方針政策，參與決策的制定過程；或提出自己的困難疑惑，尋求黨組織的指導(dǎo)幫助，發(fā)揮黨員的主體作用和模范先鋒作用。二是強調(diào)義務(wù)先于權(quán)利。黨員權(quán)利是一項政治權(quán)利，行使權(quán)利的目的在于完成黨的使命，成為黨員也就意味著主動讓渡權(quán)利，增持義務(wù)。黨章也是先規(guī)定義務(wù)后規(guī)定權(quán)利，這也暗含了黨員義務(wù)先于權(quán)利的價值取向。在請示報告制度中，黨員必須先履行請示報告的義務(wù)，才能更好地行使自己的權(quán)利。這種義務(wù)先于權(quán)利的原則，體現(xiàn)了我們黨對黨員行為規(guī)范的嚴格要求，也彰顯了我們黨對黨員權(quán)利保障的高度重視。三是加強對黨員的監(jiān)督約束。土地革命時期，我們黨就對不按時進行報告的黨員作出停發(fā)經(jīng)費的處罰。解放戰(zhàn)爭時期，毛澤東更是親自把關(guān)各地落實請示報告的情況，嚴厲批評“事前不請示、事后不報告”的不良現(xiàn)象。黨的十八大以來，對黨員的監(jiān)督管理更是體現(xiàn)嚴的主基調(diào)，嚴厲查處不請示、不報告的情況，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行請示報告制度的具體情況被納入巡視監(jiān)督、選拔任用、考核評價等機制，形成了強大的監(jiān)督合力。

三、結(jié)語

請示報告制度是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。百余年來，請示報告制度在中國經(jīng)歷了確立、探索、發(fā)展和創(chuàng)新的過程，雖然在不同形勢和任務(wù)下請示報告的內(nèi)容有所變化，但其維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的實質(zhì)始終不變。通過建立健全和貫徹落實請示報告制度，不僅強化了黨的政治建設(shè)、組織建設(shè)和紀律建設(shè)，而且確保了各級黨組織和黨員向黨中央看齊，向黨中央的決策部署看齊，有力維護了黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分彰顯了黨中央全面領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢，為我們黨推動全面從嚴治黨走深走實提供了堅強保證。令之不行，政之不立。步入新發(fā)展階段，請示報告制度作為加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的有力抓手，必須進一步提高前瞻性針對性有效性，充分發(fā)揮請示報告的信息傳遞優(yōu)勢，聚焦黨和國家事業(yè)發(fā)展中的重大事項、重要問題，提升請示報告制度的剛性執(zhí)行力，將制度效能轉(zhuǎn)化為治理效能，進一步鞏固和增強黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和核心地位，匯聚起中國共產(chǎn)黨砥礪前行、創(chuàng)造輝煌的磅礴偉力。

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［責任編輯：王張強］