TOE框架下地級市政府?dāng)?shù)字治理能力提升路徑研究

摘" "要：開展政府?dāng)?shù)字治理能力研究有助于提升數(shù)字政府的整體治理水平，最大限度地發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在政府管理與社會治理中的積極作用。在組織創(chuàng)新領(lǐng)域的TOE理論基礎(chǔ)上，構(gòu)建地級市政府?dāng)?shù)字治理能力分析框架，運(yùn)用模糊集定性比較分析方法從技術(shù)、組織和環(huán)境三個維度對四川省21個市州政府的數(shù)字治理能力進(jìn)行組態(tài)分析，揭示一般地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的影響因素及生成路徑。研究發(fā)現(xiàn)：一是高水平地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的生成路徑可分為4種類型，即數(shù)字基礎(chǔ)-環(huán)境匹配型、綜合聯(lián)動型、技術(shù)導(dǎo)向型、需求主導(dǎo)型；二是在特定的前提條件下，政治協(xié)調(diào)能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在等效替代關(guān)系；三是在地級市政府的數(shù)字治理過程中，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施相較于其他條件要素發(fā)揮著更為積極和廣泛的作用。研究啟示各地級市政府需要積極回應(yīng)社會公眾需求，加快數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制定符合地方實際的數(shù)字治理政策。

關(guān)鍵詞：地級市政府；數(shù)字治理能力；TOE框架；定性比較分析

中圖分類號：D035" " " "文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " " doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.04.007

文章編號：1009-6922（2024）04-58-13

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、移動通信、云計算等數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展，新興技術(shù)的廣泛應(yīng)用正在重塑一個以數(shù)字技術(shù)驅(qū)動的全新社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)，人類社會已經(jīng)邁入數(shù)字時代。從工業(yè)文明向數(shù)字文明轉(zhuǎn)變的過程中，政府是關(guān)鍵主體，提升政府?dāng)?shù)字治理能力已成為當(dāng)前各國政府改革的共同目標(biāo)。2022年6月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，到2025年政府履職數(shù)字化、智能化水平顯著提升，政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化取得重要進(jìn)展，數(shù)字政府建設(shè)在服務(wù)黨和國家重大戰(zhàn)略、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府等方面發(fā)揮重要作用［1］。2023年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》為政府治理理念創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變提供了數(shù)字化路徑［2］?？梢?，提高政府?dāng)?shù)字治理能力是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手［3］。

一、問題的提出

我國市一級包括中央直轄市、省轄市（地級市）、地轄市（縣級市）、省轄市轄市（縣級市）等，本文研究對象為省轄市（地級市）［4］。地級市是介于省級與縣級行政區(qū)之間的一級行政區(qū)，地級市政府是戰(zhàn)略政策落實的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是承接治理理念和治理功能的重要單元，在政府?dāng)?shù)字治理發(fā)展過程中起著承上啟下的“樞紐”作用［5］。然而現(xiàn)有研究主要從省級和縣級層面去探究政府?dāng)?shù)字治理的影響因素和提升路徑［6］39，［7］47，忽視了對地級市政府這一層面的深入分析。因此，有必要對地級市政府?dāng)?shù)字治理效果進(jìn)行探析，促進(jìn)各地方政府?dāng)?shù)字治理協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小政府間數(shù)字治理水平差距。

清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心發(fā)布的《2022中國數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報告》顯示，四川省數(shù)字政府發(fā)展水平在全國排名第五，但四川省各地級市間的政府?dāng)?shù)字治理水平仍存在較大的差距。如何理解各地級市政府?dāng)?shù)字治理能力之間存在的巨大差異？地級市政府?dāng)?shù)字治理能力到底受到哪些因素的影響？地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的提升路徑是什么？本研究旨在回答上述問題。

本研究聚焦于政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐，從組態(tài)視角出發(fā)，基于技術(shù)-組織-環(huán)境框架，以四川省21個地級市政府為研究對象，采用模糊集定性比較分析方法開展實證研究，充分關(guān)注數(shù)字技術(shù)、組織機(jī)構(gòu)與環(huán)境要素三者之間的互動，識別出影響地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的條件變量，探究這些條件變量如何相互協(xié)同并塑造一般地級市政府?dāng)?shù)字治理能力建設(shè)的基本圖景。

二、文獻(xiàn)述評與研究框架

（一）數(shù)字治理能力概述與影響因素

1.數(shù)字治理能力概述。數(shù)字治理一方面包括對數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會和數(shù)字政府的治理，另一方面包括對數(shù)據(jù)、技術(shù)和平臺的治理。學(xué)界普遍認(rèn)為數(shù)字治理的核心特征在于借助數(shù)字技術(shù)構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，從而提高政府治理效能［8］5，［9］。數(shù)字治理能力則是建立在傳統(tǒng)政府管理能力基礎(chǔ)上，通過數(shù)字技術(shù)嵌合幫助政府更好實現(xiàn)其治理目標(biāo)的能力［10］。

2.數(shù)字治理能力單一影響因素。從單一維度出發(fā)的研究主要探討某一核心要素對政府?dāng)?shù)字治理能力提升的作用。首先，學(xué)界普遍認(rèn)同數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用是提升政府?dāng)?shù)字治理能力的重要手段。苗世青（2023）指出，數(shù)字技術(shù)可以賦能政府?dāng)?shù)字治理能力的構(gòu)建，從而推進(jìn)政府生態(tài)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型［11］119。李曉昀等（2021）認(rèn)為數(shù)字技術(shù)可以賦能鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)，進(jìn)而推動基層政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型［12］。還有部分學(xué)者認(rèn)為區(qū)塊鏈［13］、云計算［14］等新興數(shù)字技術(shù)可以提升政府?dāng)?shù)字治理能力。其次，部分學(xué)者認(rèn)為組織機(jī)構(gòu)的變革是政府?dāng)?shù)字治理能力生成的關(guān)鍵。如張舜禹（2023）指出，通過構(gòu)建平臺型政府組織形態(tài)可以有效地應(yīng)對當(dāng)前變動的治理需求和復(fù)雜的治理情境，更好地提高地方政府?dāng)?shù)字治理能力［15］。衡容等（2020）認(rèn)為，政府部門可以通過公開準(zhǔn)入等制度創(chuàng)新來應(yīng)對政府治理變革的挑戰(zhàn)，以提升政府?dāng)?shù)字治理績效［16］60。姜寶等（2022）認(rèn)為通過事權(quán)下放和流程改造可以打破科層制政府日益突出的結(jié)構(gòu)化矛盾，從而提升基層政府的數(shù)字治理能力［17］。最后，還有學(xué)者認(rèn)為城市數(shù)據(jù)［18］、創(chuàng)新政策［19］等是影響政府?dāng)?shù)字治理能力生成的關(guān)鍵要素。

3.數(shù)字治理能力多維影響因素。從多要素視角出發(fā)的研究致力于探索要素之間的協(xié)同作用對政府?dāng)?shù)字治理能力生成所產(chǎn)生的影響。隨著政府?dāng)?shù)字治理實踐的發(fā)展，學(xué)者們逐步認(rèn)識到政府?dāng)?shù)字治理能力的生成受到多種因素的共同作用，是多要素合力作用的結(jié)果。例如，鎖利銘等（2021）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)水平和網(wǎng)絡(luò)地位共同作用于地方政府的數(shù)字治理過程［20］75。盛明科等（2023）指出數(shù)字技術(shù)與科層體制共同作用于政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過技術(shù)與組織的良性互動才能夠破除“數(shù)字負(fù)能”困境［21］128。杜寶貴等（2023）從資源基礎(chǔ)理論出發(fā)構(gòu)建省級政府績效分析框架，系統(tǒng)探究了多種資源要素的協(xié)同作用是如何影響數(shù)字政府治理績效這一問題［22］。王翔等（2023）基于“資源-壓力”模型討論了資源和壓力對政府?dāng)?shù)字治理成效所產(chǎn)生的協(xié)同作用［23］。

4.數(shù)字治理能力研究不足。綜上所示，學(xué)界在政府?dāng)?shù)字治理能力的研究上取得了豐富的成果，但仍存在一定的不足之處。第一，既有研究在識別數(shù)字政府治理能力的影響因素時，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)單一條件要素對結(jié)果的作用，卻忽視了不同的條件要素組合會對結(jié)果產(chǎn)生不同影響。政府?dāng)?shù)字治理能力的生成是一個復(fù)雜的組態(tài)問題，需要考慮不同條件要素之間的因果合并關(guān)系、因果替代關(guān)系和共同作用關(guān)系［24］。第二，盡管有部分學(xué)者開始注意到政府?dāng)?shù)字治理能力的生成會受到多種條件要素的影響，但鮮少從技術(shù)、組織、環(huán)境的TOE框架去進(jìn)行分析，無法全面反映當(dāng)前政府?dāng)?shù)字治理的現(xiàn)狀，也無法揭示構(gòu)成政府?dāng)?shù)字治理能力的多種條件要素。第三，地級市政府在數(shù)字治理過程中發(fā)揮著“承上啟下”和“樞紐回應(yīng)”的重要作用，它連接著省級政府和基層政府，是提升政府?dāng)?shù)字治理能力的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，然而現(xiàn)有研究較多關(guān)注縣級和省級層面，而對地級市政府的數(shù)字治理實踐關(guān)注不足［25］。

（二）基于TOE理論的分析框架

1.TOE理論概述。TOE理論是組織在創(chuàng)新技術(shù)的采納和應(yīng)用過程中對產(chǎn)生影響的技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素的總稱。TOE理論框架是由Tornatzky和Fleischer于1990年首次提出的，最初用于探究組織采納創(chuàng)新技術(shù)的綜合性影響因素［26］。其中，技術(shù)因素主要是指組織所使用的各種信息技術(shù)手段，以及組織應(yīng)用此類技術(shù)的優(yōu)勢、兼容性、適配度等；組織因素主要是指與組織自身相關(guān)的特征，如組織可利用的資源、組織內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制、組織規(guī)模的大小等；環(huán)境因素主要涉及組織所處的外部情境，包括組織所面臨的政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、組織間的競爭壓力等。

2.TOE理論適用性。政府?dāng)?shù)字治理能力的生成會受到技術(shù)、組織和環(huán)境等因素的協(xié)同作用。劉江（2022）指出，數(shù)字治理能力的生成除需要發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的工具手段作用之外，還需要發(fā)揮政府組織的內(nèi)部“賦能”作用［27］75。但技術(shù)與組織之間并非向因果關(guān)系，組織的技術(shù)發(fā)展會受到組織制度的制約。如果技術(shù)與組織之間無法適配，那么會出現(xiàn)“數(shù)字負(fù)能”等現(xiàn)象［21］124。此外，環(huán)境在政府?dāng)?shù)字治理的發(fā)展中起著催化劑的作用，政府?dāng)?shù)字治理本質(zhì)上是環(huán)境倒逼與政府主動作為共同作用的結(jié)果。因此，本研究采用TOE理論框架分析政府?dāng)?shù)字治理能力具有較強(qiáng)的適用性和實效性。

3.理論分析框架。政府?dāng)?shù)字治理建設(shè)可以視作政府層面對新興技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用和采納，已有研究從TOE框架分析省級政府?dāng)?shù)字治理應(yīng)用和城市數(shù)字政府發(fā)展的影響因素等，充分說明了該分析框架的適用性和解釋力［28-29］。因此，本研究借鑒現(xiàn)有研究成果，考慮我國地級市政府?dāng)?shù)字治理的實踐情境，構(gòu)建地級市政府?dāng)?shù)字治理能力分析框架（見圖1）。

（1）技術(shù)層面。分為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)創(chuàng)新能力兩個解釋變量。研究表明，新興數(shù)字信息技術(shù)作為政府治理的重要工具，可以有效提升政府的數(shù)字治理績效［30］。Pardo等認(rèn)為信息技術(shù)有助于政府部門進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)共享，是其他影響因素發(fā)揮作用的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件［31］。不少學(xué)者將信息技術(shù)作為推動地方政府?dāng)?shù)字治理的切入點(diǎn)展開研究，如鄧念國（2022）提出通過廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術(shù)，可以推動城市基層數(shù)字治理創(chuàng)新［32］?？梢?，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施作為新興信息技術(shù)發(fā)展的載體，是當(dāng)前地方政府?dāng)?shù)字治理發(fā)展的重要支撐。另一方面，政府?dāng)?shù)字治理能力的提升是一項系統(tǒng)性工程，除了需要數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮作用外，更需要地區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新助力才能夠起到事半功倍的效果。技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)反映了地方的技術(shù)創(chuàng)新能力和創(chuàng)新氛圍等，對提升地方政府?dāng)?shù)字治理能力也至關(guān)重要。

（2）組織層面。主要有政治協(xié)調(diào)能力和財政資源能力兩個解釋變量。在政府?dāng)?shù)字治理過程中，組織的結(jié)構(gòu)與形態(tài)也會對技術(shù)產(chǎn)生相應(yīng)的作用，信息技術(shù)必須依托組織這一中介因素才能夠被轉(zhuǎn)化為可以應(yīng)用的技術(shù)。對組織結(jié)構(gòu)、制度安排、資源配置的統(tǒng)籌規(guī)劃能力體現(xiàn)了政府的組織能力，也直接關(guān)系著政府?dāng)?shù)字治理的有效推進(jìn)。組織能力能夠協(xié)調(diào)不同治理主體的集體行動，從而提高受數(shù)字技術(shù)影響的組織結(jié)構(gòu)的整體適應(yīng)性。另一方面，財政資源對政府治理能力的提升和發(fā)展具有積極貢獻(xiàn)，Das等（2017）認(rèn)為財政資源可以促進(jìn)電子政府服務(wù)的創(chuàng)新［33］。財政資源充足的地方政府可以將富足的資源更多分配給數(shù)據(jù)資源、信息技術(shù)和數(shù)字人才等發(fā)展性領(lǐng)域；而財政資源匱乏的地方政府則不得不將資源投入到滿足公眾需求的必要性公共服務(wù)支出領(lǐng)域。因此，地方政府的財政資源能力也是影響地方政府?dāng)?shù)字治理能力的重要因素之一。

（3）環(huán)境層面。包括社會需求壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平兩個解釋變量。政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型要始終堅持以人民為中心的價值取向，以政府治理的現(xiàn)代化更好地滿足公民多樣化的需求。從政府角度出發(fā)，要通過數(shù)字技術(shù)賦能實現(xiàn)自身治理創(chuàng)新，緩解當(dāng)前面臨的社會需求壓力。另一方面，已有研究表明地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響地方政府?dāng)?shù)字治理發(fā)展的重要因素之一，且經(jīng)濟(jì)水平越發(fā)達(dá)的地區(qū)，其地方政府的數(shù)字治理能力越強(qiáng)［20］68。同時，地方政府治理體系的轉(zhuǎn)型升級也需要當(dāng)?shù)氐纳鐣Y源投入，因此當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平對于政府?dāng)?shù)字治理能力的提升存在相應(yīng)的影響?；诖?，將社會需求壓力和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平納入地級市政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的分析框架中具有十分重要的現(xiàn)實意義。

三、研究方法與數(shù)據(jù)

（一）樣本選擇

本研究關(guān)注數(shù)字時代地級市政府?dāng)?shù)字治理能力受技術(shù)、組織和環(huán)境綜合因素影響的研究，研究樣本選取了四川省21個市州政府。選取該樣本主要有以下兩點(diǎn)原因：其一，近年來四川省積極推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，逐步建立全域數(shù)字治理體系，在治理制度和能力建設(shè)上取得了較好的效果。四川省的數(shù)字治理水平處于全國先進(jìn)水平，探究四川省21個市州政府的數(shù)字治理能力具有典型性和代表性。其二，四川省21個市州受資源稟賦、地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多種原因的影響，其數(shù)字治理水平呈現(xiàn)出較大的差異。探究這21個市州政府的數(shù)字治理水平差異的原因，可以揭示出不同條件下地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的提升路徑，具有較強(qiáng)的實踐意義。

（二）定性比較分析法

本研究采用的是模糊集定性比較分析法（fsQCA）對數(shù)字政府治理能力的生成進(jìn)行實證探索。定性比較分析法最早是1987年由美國社會學(xué)家查爾斯·拉金提出的［34］。該方法以組態(tài)理論為導(dǎo)向，借助集合論的邏輯，識別出多案例中條件變量的并發(fā)因果關(guān)系［35］。本研究采用該方法主要基于以下幾點(diǎn)考慮：首先，它克服了傳統(tǒng)二元計量分析方法只能處理單一條件變量與結(jié)果變量之間線性關(guān)系的弊端，因為社會現(xiàn)象往往是多種因素共同作用的結(jié)果，fsQCA方法可以更好地解釋因果不對稱問題。已有研究表明，政府?dāng)?shù)字治理能力受到多種因素的共同影響，借助組態(tài)分析可以探究出條件變量之間交互作用、共同導(dǎo)致結(jié)果產(chǎn)生的過程。其次，不同于單案例分析法，fsQCA方法可以做到跨案例研究，其適合對10～60個的中小樣本進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。本研究以四川省21個市州政府?dāng)?shù)字治理實踐為研究對象，符合該研究方法對樣本數(shù)量的要求［36］。fsQCA方法將定量分析與定性分析的優(yōu)勢相結(jié)合，一方面可以保證研究結(jié)論的外部可推廣性，另一方面通過典型案例呈現(xiàn)更豐富的細(xì)節(jié)描述以支撐研究結(jié)論，從而實現(xiàn)理論與數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。最后，定性比較分析法對于條件變量和結(jié)果變量的單位不要求同質(zhì)性，這樣就可以對不同性質(zhì)的變量進(jìn)行組態(tài)分析，適合本研究從技術(shù)、組織和環(huán)境三個不同的維度來探究地級市政府?dāng)?shù)字治理能力提升的組態(tài)效應(yīng)。

（三）數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)校準(zhǔn)

1.數(shù)據(jù)來源。

（1）結(jié)果變量。本研究的結(jié)果變量是地級市政府?dāng)?shù)字治理能力。數(shù)據(jù)主要來源于四川省數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究中心聯(lián)合四川省統(tǒng)計科學(xué)研究所和四川省大數(shù)據(jù)中心研究編制的《四川省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書（2022）》，該報告從數(shù)字政府和數(shù)字民生兩個維度構(gòu)建數(shù)字政府治理能力指數(shù)的一級指標(biāo)，據(jù)此作為衡量地級市政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型效果的結(jié)果變量。

（2）條件變量?！皵?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”選取《四川省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書（2022）》中的數(shù)字基礎(chǔ)能力指數(shù)；“技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)”選取各地級市專利授權(quán)數(shù)與人口數(shù)之比；“政治協(xié)調(diào)能力”選取中國社會科學(xué)院2018年發(fā)布的《中國地方政府績效評估報告》中的地方政府績效作為衡量政治協(xié)調(diào)資源的指標(biāo)；“財政資源能力”借鑒湯志偉等（2020）的做法，將人均一般公共預(yù)算支出作為衡量地方政府財政資源能力的指標(biāo)［37］；“社會需求壓力”借鑒肖涵等（2023）的做法，將地區(qū)人口數(shù)作為衡量當(dāng)?shù)財?shù)字服務(wù)需求壓力的測量指標(biāo)［38］；“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”借鑒李利文等（2023）的研究，以各地級市的人均GDP作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的指標(biāo)［8］9。所有變量情況如表1所示。

2.數(shù)據(jù)校準(zhǔn)。在進(jìn)行組態(tài)分析之前，需要對變量進(jìn)行校準(zhǔn)，也就是要將變量轉(zhuǎn)化為集合的形式存在，將變量的集合隸屬度校準(zhǔn)到0～1之間，再用fsQCA方法對其進(jìn)行分析。參照當(dāng)前主流的研究做法，將95%、50%、5%分位數(shù)作為數(shù)據(jù)校準(zhǔn)的完全隸屬、交叉點(diǎn)和完全不隸屬這三個定性錨點(diǎn)。變量校準(zhǔn)后的詳情如表2所示。

四、研究過程分析

（一）必要性分析

在對組態(tài)條件進(jìn)行充分性分析之前，首先需要利用fsQCA3.0軟件對條件變量逐一進(jìn)行必要性檢驗，考察各條件變量是否構(gòu)成地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的必要條件，詳細(xì)結(jié)果如表3所示。結(jié)合相關(guān)研究，若某一條件的一致性大于0.9，則說明該條件是結(jié)果變量的必要條件［39］。由表3所示，“高社會需求壓力”的一致性超過了0.8，接近于必要條件，這說明地區(qū)的需求壓力對于地方政府?dāng)?shù)字治理能力的生成具有較大的積極影響。根據(jù)研究結(jié)果表明，各解釋變量的一致性均低于0.9，說明它們不是構(gòu)成結(jié)果變量的必要條件。這一結(jié)果也充分說明了地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的高低并非受單一要素的影響，而是受到多要素的協(xié)同作用，需要進(jìn)一步對這些變量作用于地級市政府?dāng)?shù)字治理的過程進(jìn)行技術(shù)、組織、環(huán)境等多個維度綜合考量。

（二）充分性組態(tài)分析

QCA方法的核心在于分析條件組態(tài)對結(jié)果的充分性影響，也就是探究產(chǎn)生結(jié)果變量的條件變量組合。上述必要性分析結(jié)果表明，沒有任何一個條件變量能夠構(gòu)成地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的必要條件，因此我們采用fsQCA3.0軟件對其變量進(jìn)行組態(tài)分析，得出了復(fù)雜解、中間解和簡單解三種解。結(jié)合研究經(jīng)驗，采用中間解對上述數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，同時結(jié)合簡約解判定組態(tài)路徑中的核心條件和邊緣條件。結(jié)果顯示，有5條組態(tài)路徑可以解釋地級市政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型高水平的原因，說明導(dǎo)致產(chǎn)生高地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的路徑是多元的，如表4所示。總體一致性約為0.87，說明在符合這5類條件組態(tài)的案例中，有約87%的數(shù)字治理能力是高水平的?？傮w覆蓋度約為0.60，說明這5類條件組態(tài)可以解釋約60%的地級市政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型高水平的案例。解的一致性和覆蓋度均較高，表明組態(tài)結(jié)果具備較強(qiáng)的解釋力。將5條組態(tài)路徑概括為4種類型，分別是數(shù)字基礎(chǔ)-環(huán)境匹配型、綜合聯(lián)動型、技術(shù)導(dǎo)向型、需求主導(dǎo)型。

1.數(shù)字基礎(chǔ)-環(huán)境匹配型。對應(yīng)表4中的組態(tài)1和組態(tài)2，由于其核心條件都有“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”，且另一核心條件都屬于環(huán)境要素，故命名為數(shù)字基礎(chǔ)-環(huán)境匹配型。首先，組態(tài)1體現(xiàn)了數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配生成高水平地級市政府?dāng)?shù)字治理能力。具體而言，當(dāng)?shù)胤秸螀f(xié)調(diào)能力不高時，若地區(qū)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施完備且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，輔之以較好的技術(shù)創(chuàng)新能力和較強(qiáng)的財政資源能力，那么地級市政府?dāng)?shù)字治理能力會呈現(xiàn)出優(yōu)秀的水平。該條路徑的代表地級市有雅安、瀘州。以瀘州為例，瀘州市一方面致力于打造基于數(shù)字孿生平臺的城市大腦，為實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)和城市治理的運(yùn)行現(xiàn)代化提供技術(shù)支撐；另一方面，借助當(dāng)?shù)剌^高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，擴(kuò)寬數(shù)字化運(yùn)用場景，提升城市的數(shù)字治理水平。其次，組態(tài)2體現(xiàn)了數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與社會需求壓力相匹配生成高水平地級市政府?dāng)?shù)字治理能力。具體而言，當(dāng)城市的財政資源能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時，在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和社會需求壓力較大的情況下，輔之以政治協(xié)調(diào)能力，地級市政府仍然可以實現(xiàn)高水平的數(shù)字治理效果。這條路徑的代表城市有南充、達(dá)州和廣安。以南充為例，南充市大力推進(jìn)5G基站、雙千兆網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，南充市政府主動作為，建成“政務(wù)云”平臺，積極推動政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放及應(yīng)用場景創(chuàng)新，以回應(yīng)社會需求壓力，提升政府?dāng)?shù)字治理水平。

2.綜合聯(lián)動型。綜合聯(lián)動型對應(yīng)表4中的組態(tài)3，充分體現(xiàn)了多要素協(xié)同共生所產(chǎn)生的整體合力。組態(tài)3表明，在技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)、政治協(xié)調(diào)能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均較強(qiáng)的時候，社會需求壓力對結(jié)果的影響并不顯著，輔助數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和財政資源能力可以實現(xiàn)高水平數(shù)字治理績效，也就是說需要技術(shù)、組織、環(huán)境三種要素的全面聯(lián)動作用，因此將其命名為“綜合聯(lián)動型”。代表城市有成都、綿陽、宜賓和德陽。以綿陽市為例，其大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，成立綿陽科技城數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院，形成了良好的技術(shù)創(chuàng)新氛圍，并培養(yǎng)了大批技術(shù)創(chuàng)新人才；成立了綿陽市大數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)籌推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的公開和交換共享，實現(xiàn)政務(wù)應(yīng)用之間的互聯(lián)互通，推動政府治理理念和治理模式的轉(zhuǎn)型升級。此外，綿陽市著力推動基礎(chǔ)電信企業(yè)加大5G通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通信網(wǎng)絡(luò)各類指標(biāo)穩(wěn)居全省前列，并于2021年獲評全國首批“千兆”城市。由此可見，以上因素的綜合聯(lián)動作用使綿陽市政府?dāng)?shù)字治理取得了較好的成效。

3.技術(shù)導(dǎo)向型。技術(shù)導(dǎo)向型對應(yīng)表4中的組態(tài)4。組態(tài)4表明，在地方財政資源能力和技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)不足的情況下，通過大力建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，輔之以一定的社會需求壓力，地級市數(shù)字政府治理能力同樣可以達(dá)到優(yōu)秀的水平。由于“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”在這一組態(tài)中作為核心條件出現(xiàn)，因此將此路徑命名為“技術(shù)導(dǎo)向型”。其中，“社會需求壓力”作為輔助條件存在。典型代表有廣元、廣安。以廣元市為例，依托云計算大數(shù)據(jù)中心，廣元市的政務(wù)云平臺已部署多個業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，加大政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享開放力度，同時推動“三網(wǎng)協(xié)同”，部署政務(wù)服務(wù)“好差評”系統(tǒng)，更好地為社會公眾服務(wù)，獲得了在數(shù)字治理效果和數(shù)字治理能力方面的較好成績。

4.需求主導(dǎo)型。需求主導(dǎo)型對應(yīng)表4中的條件組態(tài)4，該組態(tài)的核心條件是“社會需求壓力”。該組態(tài)表明，在缺乏技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)且政治協(xié)調(diào)資源匱乏時，地級市政府面臨較高的社會需求壓力，輔之以較好的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也可以表現(xiàn)出較高水平的數(shù)字治理能力。該路徑的典型代表是內(nèi)江和廣安。以內(nèi)江為例，內(nèi)江市政府大力投資5G、大數(shù)據(jù)中心等新一代通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快建設(shè)川南大數(shù)據(jù)中心等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施項目，通過政務(wù)信息資源共享交換平臺打造智慧便捷、覆蓋全面、互聯(lián)互通的數(shù)字治理體系。內(nèi)江市地處成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對政府治理能力提出新的更高要求，內(nèi)江市政府著力推進(jìn)自身數(shù)字治理建設(shè)并取得了較好的成績。

（三）潛在替代關(guān)系與穩(wěn)健性檢驗

對比分析各條件組態(tài)的異同，可以進(jìn)一步識別各條件變量之間的潛在替代關(guān)系。通過比較分析組態(tài)2和組態(tài)5發(fā)現(xiàn)，擁有較好的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和面臨較大社會需求壓力的地方政府在數(shù)字治理過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可以與政治協(xié)調(diào)能力相互替代。由于地方經(jīng)濟(jì)水平作為客觀稟賦，地級市政府不太可能在短期內(nèi)實現(xiàn)迅速提升，但政治協(xié)調(diào)能力作為一項主觀條件，地級市政府能夠在短期內(nèi)通過制度、資源與組織的安排提升其數(shù)字治理能力。本研究將一致性門檻從0.8提升至0.85后，發(fā)現(xiàn)解的條件在組態(tài)整體上無顯著變化，這表明研究結(jié)果基本穩(wěn)健，具備可靠性。

（四）因果不對稱分析

本研究對案例進(jìn)行因果不對稱分析，解出產(chǎn)生非高地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的5條組態(tài)路徑，如表5所示。解的一致性約為0.76，說明符合這5條組態(tài)路徑的地級市中有約76%是低地級市政府?dāng)?shù)字治理水平。解的覆蓋度約為90%，表示這5種組態(tài)可以解釋約90%的非高地級市政府?dāng)?shù)字治理能力。通過對比組態(tài)b、組態(tài)c、組態(tài)e，可以發(fā)現(xiàn)若僅存在個別優(yōu)勢條件，并不足以支撐地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的高質(zhì)量發(fā)展。因此，構(gòu)建地級市數(shù)字政府治理能力需要從技術(shù)、組織、環(huán)境三個維度入手，從系統(tǒng)性和整體性的角度去提升地級市政府?dāng)?shù)字治理能力。

五、研究結(jié)論與討論

（一）研究結(jié)論

隨著數(shù)字信息技術(shù)的高速發(fā)展和普及應(yīng)用，人類社會進(jìn)入數(shù)字社會形態(tài)，與此同時政府的治理方式、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制也相應(yīng)需要進(jìn)行數(shù)字化變革。政府?dāng)?shù)字治理能力體現(xiàn)了政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中利用新興信息技術(shù)促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣哔|(zhì)量發(fā)展的能力，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。本研究基于TOE理論框架，運(yùn)用模糊集定性比較分析方法探究地級市政府?dāng)?shù)字治理能力產(chǎn)生差異的原因，總結(jié)了高水平地級市政府?dāng)?shù)字治理能力生成的4種類型。主要研究結(jié)論如下：

1.TOE框架中的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)、政治協(xié)調(diào)能力、財政資源能力、社會需求壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平6個條件變量均無法構(gòu)成高地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的必要條件。4類條件組態(tài)，即數(shù)字基礎(chǔ)-環(huán)境匹配型、綜合聯(lián)動型、技術(shù)導(dǎo)向型、需求主導(dǎo)型，構(gòu)成了高水平地級市政府?dāng)?shù)字治理能力路徑。其中，綜合聯(lián)動型在提高政府?dāng)?shù)字治理能力方面發(fā)揮著更為積極的作用。這意味著地級市政府在數(shù)字治理過程中應(yīng)該綜合考慮多方面因素的協(xié)同作用，努力補(bǔ)齊當(dāng)前面臨的短板，形成系統(tǒng)協(xié)調(diào)的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。

2.潛在替代關(guān)系表明在特定的前提條件下，政治協(xié)調(diào)能力作為主觀能力可以等效替代客觀的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。由此可見，政治協(xié)調(diào)能力作為一種主觀可控的條件，是地級市政府提升其數(shù)字治理能力的可行選擇。

3.通過對5條組態(tài)路徑的橫向觀察發(fā)現(xiàn)，“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”作為核心條件變量出現(xiàn)了三次，這表明在地級市政府?dāng)?shù)字治理過程中，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施相較于其他條件要素發(fā)揮了更重要的作用，地級市政府在提升數(shù)字治理能力的過程中應(yīng)優(yōu)先考慮此因素。

（二）理論意義

本研究在理論方面的貢獻(xiàn)主要有以下三點(diǎn)：

1.拓展了地方政府?dāng)?shù)字治理能力影響因素的組態(tài)分析?，F(xiàn)有研究大多從單一維度出發(fā)探究政府?dāng)?shù)字治理能力的影響因素，如認(rèn)為數(shù)字信息技術(shù)［11］119、類ChatGPT模型為代表的認(rèn)知智能技術(shù)［40］、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平［41］、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的推動作用［16］55等是推動政府?dāng)?shù)字治理能力生成的關(guān)鍵核心要素。目前少部分學(xué)者開始關(guān)注不同要素之間的協(xié)同效應(yīng)對地級市政府?dāng)?shù)字治理的影響，本研究響應(yīng)了從多個維度探究提升政府?dāng)?shù)字治理能力的協(xié)同并發(fā)效應(yīng)和聯(lián)動匹配模式的呼吁。

2.拓展了地方政府?dāng)?shù)字治理的研究邊界。當(dāng)前對于政府?dāng)?shù)字治理研究已有相關(guān)研究成果，但有的是探討不分層級的政府?dāng)?shù)字治理建設(shè)［21］5，有的是關(guān)注省級政府層面的數(shù)字治理［6］39，還有的是從縣級政府層面出發(fā)構(gòu)建政府?dāng)?shù)字治理的評估體系［7］47。本研究聚焦于地級市政府?dāng)?shù)字治理實踐，運(yùn)用模糊集定性比較分析方法探究地級市政府?dāng)?shù)字治理能力生成路徑，有效拓展了當(dāng)前的研究邊界。

3.將TOE理論與政府?dāng)?shù)字治理相結(jié)合并提出本研究的分析框架，提煉了影響地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的6個二級條件，解出了高水平地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的5條路徑，揭示了數(shù)字治理能力生成的復(fù)雜因果關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)的4種典型路徑在一定程度上展現(xiàn)了當(dāng)前我國地級市政府?dāng)?shù)字治理建設(shè)的不同模式，也進(jìn)一步區(qū)分了不同條件下地級市政府?dāng)?shù)字治理能力提升的適應(yīng)模式。

（三）治理啟示

1.積極回應(yīng)社會公眾的數(shù)字治理需求。政府?dāng)?shù)字治理的根本目的是踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，因此公民的治理需求是政府?dāng)?shù)字治理過程中不可忽視的關(guān)鍵因素。已有研究表明，公眾需求規(guī)模對數(shù)字治理能力的生成具有相對較大的影響作用［27］76。地級市政府應(yīng)該以公眾需求為導(dǎo)向，注重精準(zhǔn)化和個性化服務(wù)，滿足公眾差異化需求，增強(qiáng)社會公眾在政府治理數(shù)字化改革中的獲得感。同時，地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的構(gòu)建也需要改變公眾參與的方式，借助數(shù)字技術(shù)拓寬公眾參與渠道。

2.加快提升當(dāng)?shù)財?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。研究結(jié)果顯示，“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”作為核心條件變量在高水平地級市政府?dāng)?shù)字治理能力路徑中出現(xiàn)了三次，也充分印證了政府?dāng)?shù)字治理能力建設(shè)需要互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和信息通信等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施作為物理條件支撐［42］。加大5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)模，加快大數(shù)據(jù)體系建設(shè)，加強(qiáng)對數(shù)字公共產(chǎn)品的建設(shè)力度，推動地級市政府實現(xiàn)用技術(shù)服務(wù)、用技術(shù)創(chuàng)新，充分利用數(shù)字技術(shù)賦能政府部門提升治理能力和治理效能。

3.因地制宜制定符合地方實際的政府?dāng)?shù)字治理能力提升政策。研究結(jié)果表明，地級市政府?dāng)?shù)字治理能力受技術(shù)、組織、環(huán)境三個維度變量的協(xié)同并發(fā)效應(yīng)影響，揭示了地級市政府治理數(shù)字化過程的復(fù)雜性。因此，各地級市政府在制定發(fā)展戰(zhàn)略時需要充分考慮固有的資源稟賦，有針對性地補(bǔ)齊輔助條件，從而實現(xiàn)各條件要素的聯(lián)動匹配，制定具有本地特色的地級市政府?dāng)?shù)字治理能力提升政策。

（四）研究局限

本研究仍存在一定的局限性，需要未來進(jìn)一步探究。第一，在變量設(shè)置上，本研究選取的6個條件變量并不能涵蓋所有影響地級市政府?dāng)?shù)字治理能力的因素，未來的研究可以納入更多的條件變量加以豐富。第二，在研究方法上，本研究采取的fsQCA方法決定了只能采取橫向數(shù)據(jù)進(jìn)行靜態(tài)分析，缺乏從縱向上進(jìn)行動態(tài)變化和演變路徑的探究，未來研究可采用案例研究法以提高研究的解釋力。第三，在樣本選取上，本研究選取的是四川省21個市州，而中國幅員遼闊，各地情況千差萬別，未來的研究可以采取更大樣本量的地級市加以分析，增加研究結(jié)論的可靠性。

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責(zé)任編輯：杜小三