鄉村養老服務供給中的“市場包干制”：運行模式與實踐邏輯

［摘 要］ 伴隨鄉村社會轉型，農村養老服務需求越發超出村社集體的自主供給能力。作為集體經營的延伸方式，村社組織在外部規制前提下將敬老院內的養老服務發包給市場主體，生成了“市場包干制”，塑造了前臺包干和后臺統籌相互聯動的雙層治理結構。其中，市場主體通過激勵清晰實現服務專業化，村社組織通過動員機制實現成本內部化，二者協同促成養老服務與分散老人的有效對接。而老年人的服務體驗又會反饋為對村社集體的認同情況，這樣雙層治理結構在實踐中形成了一個相互約束的循環系統，具體表達為集體與市場關系的民主規制、市場與農民關系的集體協調以及集體與農民關系的市場軟化，并作用于面向養老服務供給的動力聚焦。鄉村養老服務供給的“市場包干制”產生了經濟上、政治上和治理上的多重績效，并提供了通過激活村級組織統籌能力來培育社會化的養老服務體系的經驗啟示。

［關鍵詞］ 鄉村養老服務；市場包干制；治理結構；村社本位；集體經營

一、問題的提出

第七次全國人口普查數據表明，中國60 歲以上的老年人口規模從2000 年的1.26 億增長為2022 年的2.79 億，在短短20 多年時間內，中國就經歷了規模巨大和增長快速的人口老齡化。a相比西方發達國家，當前中國社會面臨的人口老齡化形勢更為復雜，主要表現在時間不同步和空間不均衡兩個方面，前者是指人口老齡化快于現代化發展所帶來的“未備先老”，后者是指人口城市化帶來老齡化格局的“城鄉倒置”。在時空維度的雙重疊加下，農村老年人成為流動村莊中的留守對象，其養老和照料問題越發突出，因此不僅構成國家公共服務供給側改革的重點，也是學界思考農村養老往何處去的起點。

歷時性地看，在鄉土中國時代，家庭養老是農村社會的主流養老模式，“撫育- 反饋”構成其重要的實現機制。b 到了城鄉中國階段，現代化和城市化引發農民家庭劇烈變遷，在老年人養老需求尚未走向社會化之際，家庭養老模式反倒日益難以維系。針對農村家庭養老的現實困境，受西方福利多元主義理論的啟發，學界提出多元主體共同參與的新型養老模式，a 認為鄉村養老服務供給應遵循多元化和社會化理念，而國家、市場和社會都是其中重要的參與主體，三者構成相互補充而非相互競爭的關系。b 在此共識下，有學者認為，政府在多元參與養老模式中應居于核心主導位置，履行主體性責任，其宏觀責任是影響養老服務供給效果的變量。c另有學者認為，家戶仍是一種本源性傳統，在合作生產養老服務時應堅持個體及其家庭為主、政府和社會為輔的分工定位。

上述豐富成果從理論認識層面進行了方向性的解釋，拓展了我國農村養老研究的視野，但仍偏重于對多元主體格局的規范分析，由此產生的問題是：一方面過于強調國家和社會的抽象角色，忽視村社組織既作為代理人又作為當家人在鄉村養老服務供給中的“接點”作用，e 另一方面仍停留在對參與主體廣泛性和多元性的倡導上，缺乏對“多元”主體有效整合為“一體”的機制研究，f 也即對養老服務供給主體整合的討論相對闕如。g 事實上，農村養老服務供給作為農民與集體的重要互動載體，是村社組織經營的重要內容，發生在村莊社會場域內，村社組織的作用顯然是難以繞開的。更重要的是，兼具雙重角色的村社組織與市場主體并不必然是分立的關系，而是可以走向合作生產，h 因此關鍵在于從單一供給主體的認識框架中跳出，找到二者結合的最佳切面，生成一種兼具包容性和有效性的新型養老服務供給模式。

2022 年11 月，筆者及所在團隊在晉江C 鎮S 村開展了為期20 天的駐村調研，發現在相對寬松的地方政策環境下，當地村社組織將敬老院內的養老服務發包給市場主體，同時從外部對市場主體和服務對象進行統籌動員，由此形成嵌入村社組織的養老服務市場化供給模式，即“市場包干制”。這一供給模式拓展了集體經營的邊界和能力，兼顧了鄉村養老服務的公益性與盈利性，有效地回應了該村養老服務供給體系面臨的現實挑戰。有鑒于此，本文將依托這一典型經驗，探討“市場包干制”的運作模式和實踐邏輯，理清村社與市場在鄉村養老服務供給中的角色定位，從而為新發展階段鄉村養老服務供給側改革創新提供有益鏡鑒。

二、文獻綜述與研究方法

（一）文獻綜述

從生命周期來說，人類的生物屬性決定了老化過程的不可避免。在前現代社會，這種不可避免并不構成一類“問題”，尤其是在倫理本位的鄉土中國，厚重的代際責任和公共的社區規范構成老年人養老需求滿足的制度基礎。a 然而，伴隨家庭成員的流動化和家庭目標的擴大化，農村養老問題日益超出家庭制度的吸納能力，溢出為社會問題。在此背景下，黨和國家將積極應對人口老齡化上升為一項國家戰略，并提出“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性”的政策目標，由此使得農村養老服務體系建設被打上了國家主導的鮮明印記。

在“項目治國”的總體格局下，國家主要以項目制的方式向農村提供公共產品和養老服務。作為一種能使體制積極運轉起來的機制，項目制的目標管理和過程控制保證了公共服務供給的規范性和效率性，b 但其自上而下地由外力輸入的方式容易因為“忽視真實的和活生生的社會秩序的基本特征”，造成鄉村公共服務的碎片化和公有利益的分利化，c 最終遭遇項目下鄉的“最后一公里”困境。此外，當前項目下鄉的供給模式過于單一，難以回應具有差別和分層特征的群體需求，特別是那些身體不能自理老人的常態化生活照料需求。d 為了突破項目化供給模式的既有困境，學界嘗試從村莊和市場兩個方面探討鄉村養老服務供給模式的優化路徑。

村莊視角著重回應行政供給過程中的交易成本問題，強調村社組織是國家聯系農民的組織媒介。行政供給“最后一公里”困境的核心在于農民動員不足和參與有限，以及由此產生的需求整合和成本分擔問題。e 在熟人社會內部，村社組織占據了特殊位置，具有多重屬性，在動員和組織村民參與公共服務上有著身份優勢。f 對此，可以借助國家資源下鄉的契機，對村級組織進行一定的賦權（如資源支配權），使其能夠以資源如何使用為事件性治理內容，g 構建面對面互動的政治空間，引導農民自下而上地進行需求表達，并在甄別、仲裁和整合需求內容基礎上將其與自上而下的資源分配結合，最終提高國家資源的利用效率和供需適配。h 總之，村莊視角著眼于探討鄉村養老服務民主化治理的激活機制，進而實現國家資源的有效利用。

市場視角著重回應行政供給模式本身的僵化單一問題，認為市場化是新時期養老服務體系的建設方向。從基層看去，當前鄉村老年群體出現了經濟分化和年齡分層，其養老服務需求、定位和形態存在較大差異，但國家財政資源的有限性決定了養老服務供給的低配化，只能保證一定程度的公平性，而缺乏社會回應性，i 由此產生了養老服務市場化改革的呼聲。持市場化觀點的學者認為，在可以排他的情況下，市場主體能夠憑借競爭機制實現養老服務的專業供給和公共資源的有效配置，j 回應多元化和專業化的養老服務需求。近年來，政府購買養老服務便是市場化模式的典型代表，被認為具有尊重服務享用者選擇權、提高服務回應性的顯著優勢。a 不難看出，市場視角強調引入競爭性機制來提高資源配置效率，進而強化養老服務社會化供給效果。

綜上，面對以高成本和低效率為表征的行政供給困境，村莊和市場作為優化養老服務供給路徑的兩種方向被明確提出。在行政吸納背景下，村級組織已經成為科層體制末端，村社模式因此側重于基層組織與國家的縱向關系，屬于國家主導的公共品供給體制內部的機制調整。而市場模式側重于政府與市場的橫向關系，隱含了鄉村公共品供給體制的變革要求。b 當然，在完善行政供給模式之不足的同時，村社模式和市場模式本身也面臨各自的缺憾。具體來說，國家資源輸入的形式和方向決定了村社模式的機制調整限度。當前國家涉農財政資源主要采取項目制供給模式，且大多投放至鄉村產業等發展領域，使得村社組織無法完全依靠國家資源輸入進行服務供給，而只能發揮自身的能動性，對村社治理結構進行適應性調整。而作為外來的下鄉主體，市場主體既可能因社會關系的密集纏繞而產生經營難題，也可能因套用以城市為導向的服務思路導致供給偏差，最終都會影響養老服務供給的持續性和高質量。對此，村社組織可發揮自身的自主性和能動性，來接應和統籌市場主體的服務供給過程。

事實上，村社與市場并非兩個分殊的供給主體，而是在養老服務體系中有著結合的可能性。在實踐中，村社與市場的結合方式比較多樣，結合產生的效果也存在差異。其中，最常見的結合方案便是，由潛在的服務對象向村社組織支付一定的服務費用，村社組織再雇傭人員（一般為村內人員）為服務對象提供養老服務，從而在村社內部形成合同關系。然而，合同關系是在村莊內部中締結的，必然會嵌入社會結構并受其影響，從而帶來合同約束力的軟化。d 結合調研經驗來看，在“政經合一”的制度形態下，我國農民與集體的互動關系具有政治意蘊，集體往往出于福利照顧的名義雇傭村莊貧弱階層來為有生活照料、精神慰藉等需要的群體提供養老服務，但對于服務過程中的怠工現象，又因為礙于成員身份、人情面子和道義責任，而難以有效治理。由此導致的服務質量降低反過來又會影響其他農民對集體的政治認可和合同履行，致使二者關系趨于剛性化和敏感化。可見，這種用市場邏輯改造集體的結合方案，并未能夠脫卸集體的政治負擔，讓其從瑣碎事務中抽身出來，反而造成服務邊界的無限擴張，乃至易于引發連帶性的政治風險。

農民與集體之間的政治關聯決定了完全合同的不可能性。政治關聯與合同關系的張力反映了集體經營的限度，而這種限度的突破需要跳出集體內部的視野，在堅持村社本位的基礎上實現集體經營與養老服務供給的相對分離。多地調研發現，考慮到服務供給的高效率和專業性，不少地方正在嘗試將分離出來的養老服務發包給市場主體，使其成為居于前臺、直接面向群眾的一線服務供給者，自主經營、自負盈虧，而村社組織則轉變為位于后臺的間接的協調者和統籌者。如此一來，市場主體的經濟資源和專業優勢就能被村莊創造性吸納。這種嘗試屬于供給機制的創新調整，在鄉村養老服務領域形成了“集體- 市場- 農民”的治理結構，實質上形塑出了“市場包干制”的運作模式。

（二）研究方法與資料來源

案例研究具有深描實踐現象、揭示現象運作的經驗過程和內在邏輯的方法優勢，而本文旨在揭示“村社組織與市場主體如何進行合作生產，并共同作用于低成本、可持續、多贏性的鄉村養老服務供給目標”，這屬于回答“如何”問題的范疇，適合采用案例研究方法。a2019 年以來，筆者及所在團隊在全國各地農村地區開展養老服務調研，調研地點涉及湖南長沙、江蘇泰州、湖北麻城、福建晉江等。

為了做到表述的連貫性和經驗的一致性，本文選擇晉江C 鎮S 村作為研究案例，主要原因在于：第一，S 村所在鄉鎮的陶瓷和建材產業發達，形成了產供銷一體化的地方產業網絡，如此當地中青年群體不少走上“跑供銷”的經營道路。他們長時間離鄉帶來了老年人的留守化和空巢化，并產生了“孝而能養”的公共需求。第二，S 村很早就有敬老院集中供養模式，且經歷了不同主體主導的養老服務供給階段，經驗過程的完整性和連續性為不同供給模式的績效比較奠定了良好基礎。第三，S 村是較早引入市場機構入駐敬老院的村莊，當前該村敬老院內的自理型床位已經住滿，且不少老人還在等待排隊入住，故而村兩委準備啟動敬老院第二、三期建設并繼續沿用此種模式。不僅如此，這種養老模式在其他村莊開始逐漸擴散，將其作為案例具有一定的典型性和代表性。

2022 年11 月，筆者及團隊成員在S 村進行了田野調查，調研采用半結構式訪談和參與式觀察的方法，對C 鎮分管社會事務的副鎮長、S 村村組干部、在村鄉賢、黨員、老協會長、入院老人、普通村民等進行了深入訪談，訪談內容涉及敬老院修建及運行情況、政府支持情況、老人養老訴求、機構服務內容和管理方法等。這些豐富的一手資料為筆者思考相關問題提供了經驗線索和啟示。除特殊說明，文中數據皆為實地調研所得。

三、鄉村養老服務供給中的市場失靈：“市場包干制”的生成背景

在“晉江精神”的引領下，晉江市政府很早就關注并發展老年養老事業，比如2011 年就自主探索老年活動中心、居家養老服務站和村級敬老院“三位一體”養老服務模式，而且圍繞社會化養老服務供給出臺了一系列的補貼措施。而C 鎮位于晉江市西北部，現有26 個村（社區），戶籍人口接近10 萬，到目前為止已有20 所左右的村級敬老院。敬老院屬于村莊集體資產，村級敬老院既是村社集中供養模式的組織載體，也是市場主體實現規模利益的空間單元，成為分散農民需求與養老服務供給的接點。在經歷市場主體自營敬老院的困局之后，村社組織的再進入生成了當前運作有效的“市場包干制”。

（一）敬老院：公共服務和分散農民的空間接點

S 村是一個陳姓的單姓村，宗族結構突出。目前全村下設9 個村民小組，總人口約2900 人，其中70 歲以上的老年人有350 人左右。由于當地耕地資源少，分田到戶時人均不到0.2 畝，人地關系的緊張很早就倒逼中青年農民外出“跑供銷”。據了解，S 村長期在外經商人口將近650 人，家庭年收入為50 萬元以上的占到30%。宗族認同奠定了鄉村慈善的倫理基礎，而經濟分化拓展了鄉村慈善的能力基礎，二者共同構成S 村慈善發展的社會基礎。更關鍵的是，經由基層組織的調控統合，S 村慈善超越了以“自己人”為范圍的差序化的倫理實踐，升華為面向村莊的公益實踐，從而擴展了慈善資源的配置空間，其典型表征就是成立了XWF 基金會和QL 基金會，兩個基金會至今籌資規模在3000 萬元左右。兩支基金會的公益內容包括助學助教、修路造橋、老年福利等。聚焦到老年福利上，兩支基金會除了在特殊時點（如過年）給老年人派發紅包或禮品外，主要資源和精力就是投放在村級敬老院運營上。

究其原因，S 村從事“供銷經濟”的中青年群體較多，較長外出時間導致子代的養老反饋嚴重不足。每當聽到“某位老年人去世多天未被發現”之類的事件，多數子代對鄉村養老服務供給的需求就愈加強烈。與此同時，老年父代因為顧及子代發展，也有同樣的養老訴求，認為“一旦有其他人照看，兒女們就不用操心，在外做事也能放心”。為了滿足“老有所樂”和“外出無憂”的代際需要，且考慮到“攤大餅式”的養老服務供給模式難以實現規模效益和效率最優，2015 年村兩委通過統合政府項目資源（119 萬元）、村莊基金會資金（500 萬元）和村民自籌資金（100 萬元），修建了村級敬老院。這樣，敬老院就成為公共服務與分散農民的空間接點，其運轉情況直接關系到老年群體的養老體驗和和集體資源的利用效率。

相比鎮級敬老院的集中化和封閉化管理模式，S 村敬老院嵌入村莊場域，并向村莊社會敞開，并沒有脫離老人的生活脈絡和人際關聯，由此模糊了家庭、社會和養老場所的空間邊界。進一步說，由于物質空間的社會嵌入和管理方式的半封閉化，以及對周邊事務有著熟悉感和把握性，且成員彼此知根知底，老年人身居其中并不會感到拘束感、割裂感和不自由，反而會有主場感和自在性，處于“養老而不離家”的狀態，能獲得“從心所欲而不逾矩的自由”。當然，S 村老年人進入敬老院養老也并非所想的那樣一蹴而就。展開來講，在“家”文化本位影響下，贍養老人被視為是家庭的分內之事，是子女的應盡責任，閩南宗族文化傳統更是強化了家庭養老的固有觀念圖式。但這種文化傳統既是一種（制約人的）外在“結構”，也是一類（給人以能動性的）“資源”：一方面當地宗族結構形成了“長老權力”的作用空間，因此當村級組織通過動員老干部、家族長等有威望群體入住敬老院來現身說法時，其他老年人及其子女的養老觀念便容易改變，對機構養老的接受度也會隨之提高。另一方面受落葉歸根的閩南思想傳統影響，當地鄉賢具有回饋家鄉和關心村莊的動力，其對村莊養老服務的慈善資源供給降低了老年人入住敬老院的經濟成本。正是兩種因素的疊加作用，傳統宗族底色和養老文化融入當地養老服務實踐，a 促使村社養老作為一種集中供養的機構養老，走向持續發展和有效運行。

對老人及所在家庭來說，進入敬老院是為了獲得優于在家自主養老的生活服務和照料體驗，這種期待對敬老院內部的運營管理和服務供給提出了更高要求。此時，鄉村養老服務供給不再是一種權宜性和策略性行動，而是行動目標本身，其供給的有效性和高質量與否考驗著集體的公共性和正當性。

（二）集體缺位下的市場自營困局

S 村敬老院共有三層樓，一樓為老年活動室和公共食堂，二、三樓是宿舍區，各有50 張床位，二樓由本村自理老人居住，三樓由村內外失能或半失能老人居住。經過多方協商和多重考慮，S 村敬老院入住老人的年齡門檻設置在70 歲。

稅費改革前，養老服務主要由村社組織內生供給。延續此種思路，在S 村敬老院建成并運營初期，村兩委成員承擔了敬老院內部的日常運營和管理職責。這種村社自主運營模式具有成本較低和信息對稱的先天優勢，但在變遷的鄉村社會場景中，也日漸暴露出經營限度和多重不足：第一，村社組織專業能力缺乏和資質水平有限，一旦出現問題無法承擔風險。正如一位村干部所言，“村里沒有專業資質，也沒有醫護人員的保障，要是真出現老人遇到突發情況而來不及施救，上面就要找你麻煩。村里雖是好心，但出了問題就沒法交代”。第二，S 村只有7名村干部，在國家任務下沉和過程監督增加的情況下，村干部隊伍的簡約化使得他們在承擔行政性和群眾性工作后，剩不了多少時間和精力來運營敬老院，其結果是村干部只能以周為單位進行看訪。第三，村莊是一個關系密集的熟人社會，村干部也處于特定的社會網絡和利益結構，難以完全按照正式規則進行管理。而且，一旦管理不當，輕則會被老年人視為不懂人情，重則導致問題性質上升為干群關系的政治高度。正是上述原因疊加，村社自營模式只勉強維持了兩年時間。

作為應對，2017 年S 村引入一家原來在泉州開私人醫院而現在轉行做養老服務的HS 機構。HS 機構在S 村的管理團隊成員有20 多人，具體包括經理1 人、醫生1 人、護士1 人、護理員10 人、后勤8 人。在這一階段，HS 機構取代了村社組織之前的一線角色，敬老院內的養老服務供給開始交由HS 機構承擔，由HS 機構向老年群體提供服務并收取相應費用，自負盈虧。而為了發揮敬老院作為集體資產的福利屬性，村社組織以免收HS 機構承包費用、購買配套設備和耗材等方式來換取養老服務的低成本供給，并特別體現在入院收費標準上：本村自理老人入院居住收費標準為300 元/ 月，而本村失能或半失能老人收費標準為村外老人費用（3000—5000 元/ 月）的80%。

誠然，市場機構具有服務供給專業化和服務時間全程化等優勢，將其引入有助于拓展村社組織的經營限度和能動空間，一定程度上釋放了集體因為陷入瑣碎事務而產生的政治負擔和角色沖突。但這種將養老服務完全市場化的做法也產生了一些非預期后果：其一，市場機構作為嵌入鄉土社會的外來主體，容易遭受農民“內外有別”的行動倫理困擾。a 最典型的案例就是，HS 機構規定院內老人“吃多少打多少”，不允許為了把飯菜帶回家而多打。然而，即便機構工作人員勸說多次，有些老人也沒有改正，反倒聲稱“這是我們的養老院。你個外人算個啥，憑什么管我們”。其二，村級敬老院屬于空間集聚的公共場域，老年人入住的過程也是密集社會關系卷入的過程，由此難免滋生老年人之間的關系摩擦。從性質來看，這類矛盾屬于關系性矛盾，因循“治人”的邏輯，市場機構很難按照正式規則和合同約定加以約束。其三，也是最為關鍵的是，在外部監督缺位下，市場機構容易受利益最大化驅動，出現降低老人餐標等情況。

面對完全市場化運營出現的問題，村社組織傾向于采取不出事就不介入的行為邏輯。b 這種消極態度雖然表面上減輕了村級組織的管理負擔，將村級組織從養老服務的一線場景中解放出來，但卻是以市場機構的運營成本提高和策略導向為前提的，與低成本、多贏性的鄉村養老服務供給目標有所背離。在此背景下，有些老人選擇搬出敬老院，回家繼續過著自養生活，而有些老人則在2018 年換屆選舉時以不給時任村書記投票的方式表達不滿情緒。這種不滿的集體壓力考驗著村社組織的社會合法性。這表明，在完全市場化的養老服務供給模式中，市場是失靈的，陷入要么經濟上不高效、要么政治上不合規的困境之中，故而只勉強運營了不到一年的時間。

（三）集體統籌下的市場嵌入：“市場包干制”的生成

到了2018 年，S 村進行了新一輪的村民自治選舉，選出了以返村鄉賢J 書記為領頭雁的新一屆村兩委班子。為了解決完全市場化帶來的敬老院管理運營問題，J 書記一改過去村兩委消極介入的行為模式，轉而提出“把村莊養老事業搞好”的工作要求，加強對市場機構運營敬老院的過程介入，儼然表現出“有為集體”的狀態。

值得一提的是，考慮到“市場機構太成熟了，就沒有村里‘說話’和介入的余地了”，J書記在三家備選機構中仍選擇了有一定管理經驗和醫衛能力、但運行時長不如其他兩家的HS機構。HS 機構在C 鎮范圍內入駐了五家村級或社區敬老院，旨在打造醫養結合模式的新品牌。這種連鎖化的運營模式，既保證了服務人員的自由調動和相關物資的集中采購，由此大幅降低機構運營成本，也能多方積累服務經驗和運營水平，提高養老服務供給質量。正是本著“干事創業”的態度，HS 機構在運營S 村敬老院期間才沒有出現明顯的謀利傾向以及有損集體公共利益的行為，沒有將自身的責任最小化，故而被J 書記稱作合適且穩定的承包人。

在這一階段，敬老院內的養老服務還是由市場機構運營，但背后有著村級組織的兜底統籌。村級組織主要通過制度供給方式展開介入。一是“微連接”制度，即將村兩委成員（主要是綜治主任和婦女主任）和HS 機構一線管理員納入同個微信群，HS 機構可在微信群里及時反映自身需求和院內情況，而相關村干部則根據反饋內容進行文字說明或現場處理，以做到“小事不出院”。二是“保證金”制度，即HS 機構每年要向村集體交納2 萬元保證金。倘若HS 機構出現不當行為（比如降低伙食標準等），村集體就有權扣除一定費用作為懲戒，以約束市場機構的謀利沖動。這樣一來，就將市場主體的經營行為引導至長期經營的方向上來，就將市場主體重新嵌入村社本位的治理結構中。

村社組織有為的核心密碼在于利用分工而非競爭機制，b 保證市場機構的管理有序和服務高質。此前，由于村級組織的消極無為，集中居住帶來院內老人之間關系的日常性摩擦，這超出了以專業為本位的市場機構管理能力范疇，牽扯了一線服務工作人員的精力和能量，進而影響敬老院內的養老秩序和服務成效。而在統籌協調后，敬老院內的管理工作某種程度上實現了“治事”與“治人”邏輯的相對分流。村干部既可以通過人情、面子等社會性資源，也能利用集體成員福利（如年節紅包）對院內老人進行管理約束。一旦敬老院內各方關系得以理順，市場機構便能以更加專業和專注的方式提供服務。

總之，村社組織處于有為狀態，既對承包人進行積極協助，也從外部對市場化運營過程設定規范框架，本文將村社統籌下的養老服務市場化供給模式稱為“市場包干制”。

（四）“市場包干制”的實踐內涵

從譜系來看，“包干制”最早用于經濟生產領域，最經典的便是家庭聯產承包責任制改革中的“大包干”。生產領域的“包干制”是一種市場化合同關系，主要涉及發包人和承包人兩類主體，a 指發包人將某一任務發包給承包人，同時賦予其一定自主權，而承包人需向發包人繳納一定的約定利益，由此實現產權明晰化和生產激勵提升。爾后，“包干制”被引入公共行政領域，形成“行政包干制”。所謂“行政包干制”，是指對政府公共事務的發包、承包及其實施過程中一系列主體和行為的組合。不同于經濟領域的“包干制”，行政包干制不能產生額外的財富增量，因此上級政府唯有通過調整利益分配格局和賦予一定權力空間，才能激勵下級組織完成上級組織發包的具體任務。

“市場包干制”也發生于公共行政領域，只是其承包人并非附屬于科層體制的職能部門，而是體制之外的市場主體。在S 村，由于村莊社會資源相對密集且向公益事業敞開，運營敬老院所需的常規資金以及院內老人的福利發放基本是由村莊內生供給的，因此，除了承包人是市場主體，S 村的發包人是村級組織而非基層政府。因此，S 村養老服務供給的“市場包干制”內涵可以表達為，村級組織將敬老院內的養老服務任務發包給HS 機構，而作為承包人的HS 機構需要接受作為發包人的村級組織的外部監督統籌，只能根據相應規定獲取經營收益。而判斷這種市場包干制成效的標準是市場主體的盈利性與服務供給的公益性的彼此兼顧和內在均衡。

不難看出，市場完全自營模式和“市場包干制”的最大不同在于村級組織的兜底保障，前者的運行中村社組織是缺位的，而后者的運行受到村社組織的統籌保障，村社組織與承包人建立了多重關系，能夠有效協調和約束承包人的行為。更為重要的是，“市場包干制”并沒有導致集體與市場的機械分離，相反它既承認了養老服務市場化供給的必要性，也包含了市場邏輯的集體規制。此時，市場主體只是集體經營機制調整的重要媒介，其嵌入展現了村社組織的適應性和包容性，并構成養老服務供給體系的優化條件。

四、鄉村養老服務供給中的前后臺分離：“市場包干制”的運行模式

在S 村養老服務模式創新中，地方政府主要發揮引導和支持作用，按照人口比例給予敬老院建設補貼和床位補貼，由此降低市場養老機構下鄉難度和成本，但其沒有參與到敬老院具體運作，因此鄉村養老服務供給路徑優化的核心機制是“市場包干制”。那么，“市場包干制”是如何運作的，其有效運作的關鍵何在？這是本節探討的重點內容。

（一）前臺與后臺：“市場包干制”中的兩對關系

從過程導向來看，在鄉村養老服務供給的“市場包干制”中，村級組織、市場機構和老年群體是重要的參與主體，而這三元主體存在兩層性質不同的關系，即政治關系和經濟關系。分開來說，村社集體與集體成員（主要指老年群體）是一種政治關系。鄉村養老服務本身是集體經營的重要內容，構成村民與集體政治互動的重要載體。在這種情況下，養老服務便是一種具有政治屬性的公共品，政治關系的不可退出性決定了村社組織必須確保養老服務供給的持續性。而村社集體與市場機構以及市場機構與老年群體之間是一種經濟關系。一方面，村社集體以免收租金的方式發包養老服務，承包人按照合同提供相應服務，另一方面，承包人為老年群體提供養老服務，后者則向承包人繳納相關費用。在這種情況下，養老服務供給是一項經濟活動，而經濟關系作為一種契約關系，具有可退出性和可解除性。

在“市場包干制”中，發包方（村社組織）作為村莊的當家人，和承包人（市場機構）簽訂合同和交易協議，將敬老院內的養老服務供給事務作為一個整體發包給承包人，如此一來，村社組織與老年群體原先直接的政治關系就轉變成了承包人與老年群體之間的合約關系，村社組織就從面向村民的一線服務供給者退回到幕后和臺下，改由承包人作為直接面對村民的主體，并通過服務供給來獲得合規收益。當然，在向市場主體讓渡養老服務經營權的同時，村社組織并非“一包了之”，成為“甩手掌柜”，而是仍然承擔政治上的兜底責任，具體表現在對市場機構管理工作提供必要支持，保障市場服務的有效性。從這個意義上講，村社養老就不單純是服務問題，更是一個治理問題。a 相應地，承包人在前臺的服務供給就帶有包干特征，而村社組織在后臺的協調助力則彰顯出統籌角色。“市場包干制”的運作模式如圖1 所示。

綜上來看，在鄉村養老服務供給過程中，市場主體居于前臺面對一線情境中的服務需求，而村社組織退居后臺應對合同治理實踐溢出的模糊內容，前臺與后臺的相對分離構成“市場包干制”的核心特征。但與此同時，二者又是作為一個整體存在的，更具體地說，前臺包干是在后臺統籌的基礎上作為后臺統籌的一個延伸部分而存在的，二者共同構成鄉村養老服務體系良性運轉的基本條件。

（二）前臺包干：承包人增權下的服務供給

市場機制的引入使得HS 機構成為介于村社組織與老年群體之間的中間載體。作為市場主體，HS 機構有著穩定盈利的本能訴求，這也是養老服務供給高質量的重要激勵機制。而要想獲得盈利，一般有開源和節流兩條路徑，前者表現為服務項目的增多，后者表現為服務過程的自主。為此，S 村村社組織一方面允許HS 機構在保證基本服務內容和質量基礎上，提供基于自愿購買的養老產品或服務，賦予其一定的剩余索取權，收取相應的合理服務費用。調研來看，一般只有三樓身體不能自理的老人對此有所需求，且在村社組織的要求下，相關費用不能與市場指導價相差太大。這樣，市場主體的盈利空間被框定在合理范圍。另一方面，賦予HS 機構一定的經營自主權，對其雇傭何種工作人員、采取何種懲戒措施給予自主性。這樣，HS 機構就可以只考慮業務能力和責任履行情況招收工作人員，不必顧及村社組織的“福利照顧”要求。而且，即便招收了本村村民，也會一視同仁地進行激勵和處罰。比如，機構負責人曾發現敬老院門衛責任心不強，白天有時不在崗位，最后將其辭退。

在得到村社賦權的同時，承包人必須按照合約要求、以敬老院為基本單位進行養老服務供給，對接院內各種性格、偏好的老年人，保質保量地將養老服務均等化地供給至每位老人，如此村社組織才會為其免除相關租金，入住老人才愿意繳納費用和配合管理。簡單來說就是，承包人只有履行合約內容，保證服務質量和管理水平，才會獲得預期收益。經過協商，HS 機構需要提供如下服務：在生活飲食方面，需精心準備每日三餐，一般是上午吃稀飯雞蛋、中餐為兩素一葷、晚餐是面條或米粉；在文化活動方面，需定期組織一些活動，比如每周的手指操、組織老年人打門球打腰鼓以及健康知識方面的講課等等；在醫衛服務方面，需為自理老人提供量血壓、測體溫以及根據醫囑為帶有慢性病的老人配藥等服務，為不能自理老人提供相應的護理服務（如定期沐浴、檢查皮膚受壓情況等）。

通過與老年人正面對接，承包人不僅促進了養老服務供給的專業化和高效率，還在老年人與村社組織之間建立了“緩沖帶”。這是因為，承包人是外來的市場主體，脫離村莊社會關系網絡和利益結構，具有利益無涉和價值中立的特征，在執行現有規則上能做到統一對待。加上承包人的利益激勵與其服務質量直接相關，因此其有足夠強的內在動力回應老年人的合理需求，以及借助前臺位置消化大量的瑣碎事務。這些都有助于緩解村社組織的政治負擔和治理壓力。

（三）后臺統籌：發包人限權下的協調助力

鄉村養老服務供給是集體經營的重要內容，并受到農民與集體政治關聯的約束，因此，村社組織雖不直接參與養老服務供給，但仍是其中重要責任主體。畢竟養老服務供給出現問題，會影響農民養老福利以及農民對村社組織的政治認同。在S 村，村社組織的責任履行除了表現在對市場機構的正常監督，更突出表達為對市場機構的協調助力。

展開來講，HS 機構作為市場主體具有追求利潤最大化的經營傾向，為了利潤空間擴大可能采取策略性行為，再加上敬老院本身作為一類特殊公共空間的敏感性和脆弱性，村社組織對其進行外部監督是養老服務供給秩序穩定的重要保證。這種監督很多時候并非源于自上而下的科層體制壓力，而是來自村莊政治共同體的內在要求。村社組織監督內容包括安全隱患、環境衛生和飲食質量等方面，監督方式包括常規性檢查（一日三餐的飲食情況拍照發到群里）、突擊性檢查（不定期檢查敬老院安全和衛生情況）、群眾性反饋（通過舉行座談會了解機構服務情況和老人養老需求）。憑借三重監督方式，村級組織的政治屬性約束了市場主體的自發取向和策略空間，有效督促其積極履行合同義務，從而使經營行為合乎集體成員的養老福利。

與合理監督同步的是，村社組織積極協助HS 機構處理敬老院內的各項矛盾。根據機構負責人的說法，敬老院內的矛盾分為兩種類型：一是生活習慣類矛盾，包括生活作息時間不同、食堂伙食口味不同。一位原村民小組長形象地說：“之前有三位老人關系很好，沒來之前就定好住在一起，做一輩子好姐妹，結果住在一起因各種生活習慣不同，差點鬧翻”。二是歷史遺留類矛盾，比如家族勢力大的老人欺負小家族的人。這些矛盾具有反復性和瑣碎性，容易消耗機構工作人員的時間和精力，進而增加機構運營的外部成本。對此，村社組織會及時介入，輕則斥諸“一點矛盾就鬧，你讓小一輩怎么看老的”話語，給老人一定的道德施壓和面子緊張，重則將鄉鎮干部請下來做工作，給老年人造成“鬧大”的心理沖擊，“你只要輕輕嚇一下，他馬上就乖了，就老實了”。

總之，村社組織的后臺統籌協調，為承包人的前臺服務提供了有力支持，實現了運營成本降低和收益增加的雙重統一，最終有助于提高鄉村養老服務供給的效率和動力。在這個意義上，方可理解當地村干部的這句話：“雜事處理妥當了，養老服務的正事也就好辦了”。

五、鄉村養老服務供給中的雙層治理協同：“市場包干制”的實踐邏輯

在鄉村養老服務供給的“市場包干制”中，市場主體的前臺治理和村社組織的后臺治理既相互獨立又彼此協同，最終形成優勢互補的治理合力和雙層聯動的治理結構。當然，集體與農民并非單向的服務關系，而是具有可逆性，后者的養老體驗會反饋為對前者的認同狀況。這樣，雙層治理結構在實踐中形成了三重相互牽制的關系模式。從結果來看，“市場包干制”產生了經濟上、政治上和治理上的實踐績效，維系了鄉村養老服務供給秩序的內在均衡。

（一）雙層治理協同：事務型治理與動員型治理耦合

在村社自營敬老院期間，村社的治理結構呈現高彈性化、低制度化的特征，但難以適應鄉村養老服務的專業性和市場化轉型。相比之下，市場主體可以通過疊加交易關系的方式實現集體經營性和動員性相對分離，重構農民與集體的關聯方式，即形成“村社組織- 市場主體- 老年群體”的邏輯鏈條。在此鏈條下，市場主體需要面對一線情境中的老年服務需求，屬于面向前臺的事務型治理，而村社組織則為市場運營提供必要支持，屬于身居后臺的動員型治理。a一般來說，事務型治理表現為領域性的公事公辦，實現激勵的清晰化和服務的專業化，而動員型治理表現為連帶性的“公私融通”，能帶來激勵與協調的均衡，b 由此形成的雙層治理結構奠定了鄉村養老服務供給有效的實踐基礎。

第一，事務型治理與激勵的清晰化。在“市場包干制”中，身處一線治理現場的HS 機構承擔運營和管理敬老院的合約義務，并通過專業化的服務供給獲得清晰的利益激勵。當前，村莊仍保持熟人社會底色，其內部具有總體性和連帶性的特征，導致養老服務供給與其他治理任務混雜在一起，作為一個整體成為村社組織的治理內容。在此情況下，敬老院內的服務供給很容易受到村社理性和其他事務的影響，村社組織不僅難以保持獨立性，甚至還缺乏協調動力。誠然，在政治維度上，養老服務供給作為一項公共性事務，是集體與農民政治互動的重要載體，屬于村莊公共利益的范疇，村社組織通過對此承擔政治責任，能夠強化干群關系和集體認同，從而構成一份政治激勵。但從經濟角度來看，無論是雇傭貧弱農民作為服務人員的福利照顧取向，還是養老服務日益成為集體的單向過程，都會增加村社組織的經濟負擔，影響養老服務的整體質量和供給效率。為了緩解政治激勵與經濟激勵的不兼容性，避免事務性需求擴張帶來集體的全面卷入，“市場包干制”引入市場主體，將養老服務經營權轉移到市場主體身上，實現專事專辦和激勵清晰化，從而提升服務供給的專業性和自主性。

第二，動員型治理與成本的內部化。合理的盈利空間是市場機構長期運營敬老院的重要條件，也是其改進服務方式和專業能力的動力機制。這意味著，市場機構的服務范圍和責任邊界只有得到清晰確定才能控本增效。而村莊的熟人社會基礎恰恰干擾了市場主體的治理權能，作為激勵鏈條末端的老人可能成為“不合作者”。而且，在空間集中和關系密集背景下，這種不合作行為在敬老院內具有潛在的擴散性和感染性，倘若缺乏有效治理，市場主體的經營信心和承包動力就會減弱。面對此種狀況，村社組織作為一類公共性組織，會及時介入協調，且協調過程指向公益性和公共性。進言之，村社組織兼具當家人和代理人雙重角色，其在村莊內部具有動員力和談判力，擁有一定的正式或非正式治理資源，而這些治理資源能夠轉化為村級組織協助治理不合作者的治理手段。事實上，這種公共治理過程重塑了農民的權責關系和農民之間的利益結構，旨在將院內老人作為主體和整體來參與問題解決及其內含的協商成本，避免服務供給淪為個體本位和需求導向的純粹服務問題。a 可見，村社組織的社會動員可以低成本、常態化地治理相關不合作者，進而降低市場機構服務供給的外部成本。

（二）雙層治理結構中的關系調控

以上對于雙層治理結構的分析主要強調從村社組織經由市場主體到達集體成員的單向維度，但農民與集體并非單向關系，而是具有可逆性和反饋性，農民的服務體驗會影響對村社組織的認同情況。這樣，雙層治理結構在實踐中就形成了相互調控的關系模式。在此關系模式下，任何一方都是另外兩方達成均衡互動的外部條件和微觀機制，最終表現為面向鄉村養老服務供給的動力聚焦和目標統一，也即真正形塑出“多元一體”的鄉村養老服務格局。進言之，“多元一體”的養老格局展現了村社本位的基本原則，并帶來了鄉村社會的整體性改變和養老服務效益的多維度釋放。具體見圖2。

第一，集體與市場關系的民主規制。養老服務供給是集體經營的重要內容，集體向市場主體的發包行為因此一定程度上實現了供給責任的向外轉移。在轉移過程中，市場主體需要服從作為發包方的村社集體的外部監督和責任約束。然而，村社集體與市場主體的“發包- 承包”關系并不穩定，后者可能在村社集體缺位的背景下擴大策略運作空間，甚至通過關系運作的方式俘獲集體的代理人，進而以“合謀”方式從養老服務供給中獲得超額利潤。而對村民而言，他們既是養老服務的供給對象，也是養老服務的參與主體，更是集體資產的擁有者，因此更為關心敬老院內的服務質量和管理秩序，且這種關心從指向個體利益上升為公共利益，進而對集體的回應性產生了壓力倒逼。比如，當聽到有些老人反映敬老院的護工護理不夠專業和缺乏耐心時，村書記就與機構負責人進行協商，要求機構對護工進行培訓，經過多輪培訓后，老年人的滿意度和認可度得到增加。就此而言，農民的公共參與和需求表達能夠形成對集體與市場關系的有效監督和社會制衡，并使鄉村養老服務供給過程服從民主約束。

第二，市場與農民關系的集體協調。市場發包實現了養老服務與集體經營的相對分離，在市場主體與老年群體之間建立了合同關系，進而形成了以合同治理為基礎的服務供給模式。然而，市場機構的經營行為嵌入在不規則的鄉土場景中，受到村社理性的影響，這使得市場機構與老年人之間圍繞養老服務供給內容、方式和費用等締結的合約具有不完備性和有限性。進一步說，鄉村社會中存在的諸多模糊領域難以被合約所清晰界定，即便能納入合約范疇，也可能面臨合約履行的失效。比如，HS 機構規定老年人不允許隨意外出回家，但本村老人常常不按規定偷偷外出，由此給敬老院管理工作帶來不少麻煩。對市場主體來說，如果不加管理（順應情理邏輯），那么合同約定則難履行（悖離法理邏輯）。面對合同期待與合同履行的既有偏差，村社集體能夠以政治姿態、借助動員機制來界定溢出合約的事項，清晰存在的模糊內容，從而避免市場機構陷入彌散性的責任連帶，最終保障合同治理結構穩定運行。

第三，集體與農民關系的市場軟化。經由集體化時代的制度形塑，村社與集體合二為一升華為“村社集體”，a 農民與集體的關系具有鮮明的政治屬性，而養老服務供給是集體與農民之間政治互動的重要載體。可問題是，新階段鄉村養老服務需求呈現多元性、專業性和事務性的特點，并逐漸超出村社集體的供給能力范疇，農民與集體的關系因此趨于剛性化和緊張化。而市場主體的嵌入在農民與集體的政治關系中疊加了交易關系，構造了緩沖空間，實現了對集體服務功能的分流以及二者關系的市場軟化。調研來看，市場主體以兩種方式維系了農民與集體關系的彈性狀態。一方面，市場主體通過優質的養老服務供給，滿足老年群體的多元養老需求，這種良好的養老體驗會形成農民對集體的正向反饋和政治認同。另一方面，由于市場主體處于直面老年群體的一線場景，村社集體就能相對超然地以第三方和協調者的身份介入集體成員與市場主體之間的關系矛盾，而每次矛盾的化解不僅能實現管理成本的內部化，還能轉化為集體的政治收益和社會承認，進而帶來村社治理結構的彈性。

不難看出，在多元一體的關系格局中，村級組織類似于一個“扳道工”，使市場力量服務于流動背景下鄉村養老服務需求，維系公益性與盈利性的相對平衡。這體現了村社組織對變遷中的鄉村社會和市場力量的統合作用，展現了中國鄉村養老服務供給的獨特組織路徑，顯然有別于完全市場化以及個體導向的養老服務供給模式。

（三）“市場包干制”的實踐績效

就其本質而言，市場發包只是集體經營的延伸方式，市場機制只是集體優化服務供給的重要媒介，屬于“用”的層次（機制調整范疇），因此并不能完全替代村社組織的“體”之角色（基本原則范疇）。正是通過“體”“用”的有效分工，以及基本原則和機制調整的合理搭配，村社組織與市場主體實現了專業優勢與治理優勢的有效結合，并共同作用于“低成本、高福利”這一“共同”目標的實現。具體實踐績效分析如下：

第一，經濟績效體現為供給結果的控本增效。村級敬老院屬于村集體資產，具有公益性和福利性導向。以不繳納承包費作為條件，本村入院老人可以常態化、低成本獲得市場提供的養老服務，比如本村自理老人能以200 月/ 元的費用入住敬老院，這個收費標準是S 村絕大部分家庭的可承受范圍。“等孫子再大一點，不用我們帶了，就想著去住，實惠又自在”。而且通過限定市場盈利空間、監督市場機構的服務過程，村社集體一定程度上排斥了謀利型市場主體的進入，契合了低成本、高福利的養老服務供給目標。

第二，政治績效體現為供給過程的秩序穩定。在市場自營階段，敬老院內部的管理秩序相對比較混亂，既有老人間的關系矛盾，也有老人與機構人員的偶然摩擦，二者都導向村民對村社組織推動集中供養模式的不解乃至不滿。而在“市場包干制”中，村級組織有所分寸地介入敬老院的運營和管理工作，履行關系協調和服務監督職能，從而有力緩解承包人與服務對象之間的關系失衡，最終保證養老服務供給的質量和有序。而這種回應性蘊含著村社集體對鄉村養老服務情境變動的適應性，并反饋為農民對村社集體的政治認同。

第三，治理績效體現為供給對象的主體激活。在市場自營階段，老年人更多作為養老服務的供給對象角色存在，養老服務體系也呈現出服務取向的建構定位，由此遮蔽了老年人的主體意識和可行能力。而在市場包干的實踐形態下，村社集體對老年群體進行了組織動員，不僅引導其參與對市場機構的民主監督，激發老年人對涉及自身利益的公共關心，而且還在敬老院內組建了由老書記、老黨員等主體構成的“四人調解小組”，用于對敬老院內人際矛盾的自組織調解。無論對外的民主化監督還是對內的自組織調解，都反映了院內老人走出個體化狀態，成為養老服務的參與主體以及公共事務的治理力量。

六、結論與討論

步入新時代，積極應對人口老齡化已經上升為一項國家戰略，并由此獲得不少政策資源的傾力支持，但在“未富先老”的國情現實下，國家不可能包辦鄉村養老服務供給。如此，一家一戶解決不了、解決不好的鄉村養老服務如何低成本且可持續的供給，還要回到實踐中探討可能的機制創新之道。

在本文的S 村案例中，村級敬老院的管理和運營最初完全交付給市場主體，但在實踐中卻遭遇關系摩擦和責任連帶等一系列問題，并由此倒逼村社組織的再進入。村社組織再進入之后建立了“市場包干制”，形成了以承包人為主體的前臺包干與以村社組織為主體的后臺統籌相協同的雙層治理格局。在雙層治理格局下，“村社組織- 市場主體- 服務對象”中的任何一方都是另外兩方實現均衡的外部條件，具體表現為集體與市場關系的民主規制、市場與農民關系的集體協調以及集體與農民關系的市場軟化。就其效果來看，鄉村養老服務供給的“市場包干制”實現了供給結果的高效率低成本（經濟績效）、供給過程的社會秩序穩定（政治績效）、供給對象的主體意識激活（治理績效）。但與此同時，S 村J 書記也袒露出一些隱憂，即近兩年來，由于行政任務的密集下沉以及各種形式的監督下鄉，村級組織的注意力逐漸收攏于自上而下的多中心工作，其自主空間和轉換權力遭到一定的壓縮，在協助或者監督市場主體上有些“力不從心”。這成為“市場包干制”模式創新擴散過程中需要關注的實踐問題。

以小見大地看，“市場包干制”延續了“簡約養老”的風格，a 不僅在實踐中孕育了多元協同的養老服務供給秩序，而且其理論價值體現在進一步理清了村社與市場之間的關系模式和作用邊界。從村社角度來說，市場主體本質上只是集體經營的媒介和治理工具，并不能完全代替村社組織的角色；從市場角度來說，市場發揮作用依靠的不是所謂競爭機制，而是分工機制，且市場機制只有在村社組織的約束和支持下才能發揮專業化優勢。因此，對于今后的農村養老實踐和政策創新而言，不能簡單抱持“一包就靈”和“一化了之”的改革思路，相反應充分重視鄉土傳統和集體體制意義上“村社組織”的重要角色和主體地位，并在此基礎上從機制而非體制的層次定義市場邏輯，重構市場運行的制度環境，使之服務于社會化的養老服務體系建構。

誠然，中國鄉村地域廣闊和社會結構多元，S 村村社養老模式具有一定的區域特征，其成功與村書記的個人能力以及村級組織的行為選擇密不可分，但這種主體行為選擇并非必然是地方性和個體化的，而是存在可塑和復制的空間。事實上，已有不少研究表明，即便是在普通中西部農村，通過行政激活（如普惠性資源輸入、運行規則嵌入、治理權力下放等）能夠提高村級組織治理責任和能力，使其具備自主性和統籌力。b 一旦村社組織具有自主性和統籌力，其就能與市場組織基于分工機制形成超越地方情境和主體行為的制度化權責配置結構。從制度化角度來看，村社組織主要掌握統籌權，包括服務發包、管理監督、利益激勵，同時履行提供免除租金、問題協調的義務；而市場組織主要掌握服務過程的執行權，其責任就是按照合約做好養老服務供給和院舍內部管理。統合而言，從個案村所在的區域模式中折射出來的關于市場主體的定位以及村級組織的作用依然具有一般性的啟發價值。

第一，在行政下鄉的總體背景下，有必要賦予村級組織一定的自主權限和靈活資源，發揮村社組織的制度優勢和組織功能，強化其統籌能力和治理水平，從而使其能夠引導市場主體培育社會化的養老服務體系。當地方政府給予寬松的行動環境和必要的政策支持，村社組織就可以具備對鄉村養老情境變動的適應性，就能推動基層組織體系的適老化轉型，進而提高養老服務供給效率和質量，化解當前鄉村養老服務存在的短板和難題。

第二，立足中國農村養老道路的戰略定位，養老體系不能簡單等同于養老服務體系，作為方法和載體的養老服務更不能被當作養老體系建構的目標本身。這要求，村級組織超越個體本位的內部視野和技術導向的供給路徑，將農村養老置入鄉村建設的整體視野和實踐脈絡，通過“組織- 動員- 服務”的機制來拓展農村養老的實踐空間，挖掘中國農村的制度優勢和內生活力，并使其轉化為鄉村老齡社會治理的效能，最終為鄉村養老秩序的有效建構和現代適應提供較大的回旋空間。

第三，依托村社組織，夯實市場化養老機構下鄉的社會基礎。近年來，在政策倡導下，市場化的養老機構正在向農村布局，旨在瞄準家庭養老目標變化帶來的農民對機構養老服務的需求，但其下鄉過程并不順利，與鄉土社會互動不暢時有發生。對此，村社組織應發揮“有為集體”角色，引導市場主體敞開自身，協助其了解“通行于鄉土社會的各種社會關系、倫理關系乃至行動倫理”，熟識鑲嵌于地方文化背景下的老年群體特點和養老生活慣習，進而讓其獲得扎根鄉土所需的地方知識和“精神氣質”，最終化解市場機構下鄉的“最后一公里”困境。

（責任編輯：李 瑩）

［基金項目］ 國家社會科學基金項目“縣域基本公共服務均等化的實踐機制研究”（22BSH144）。