中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度變遷與就業(yè)促進(jìn)功能擴(kuò)展

［摘 要］ 失業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然現(xiàn)象，失業(yè)保險(xiǎn)則是為勞動(dòng)者提供應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的民生保障制度。中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)歷了從象征性制度安排向有效制度安排的歷史變遷，尤其是在2008年發(fā)生的國(guó)際金融危機(jī)和2020 年發(fā)生的新冠疫情中，失業(yè)保險(xiǎn)功能的擴(kuò)展成效證明了這一制度的有效性。但這種功能擴(kuò)展更多是應(yīng)急之策，尚未真正形成與新時(shí)代發(fā)展要求相適應(yīng)的成熟制度安排。面向未來(lái)，需要推動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)功能再擴(kuò)展，使其從消極的事后保險(xiǎn)向全面促進(jìn)就業(yè)轉(zhuǎn)化，以持續(xù)推進(jìn)這一制度的高質(zhì)量發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］ 失業(yè)保險(xiǎn)；制度變遷；功能擴(kuò)展

一、引言

失業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，最初在工業(yè)化較為發(fā)達(dá)的歐洲顯現(xiàn)。1911 年，英國(guó)率先在全球通過(guò)《失業(yè)保險(xiǎn)與健康保險(xiǎn)法》，這標(biāo)志著現(xiàn)代失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立。至今，全球已有70 多個(gè)國(guó)家建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。作為工業(yè)化進(jìn)程中的現(xiàn)代制度文明成果，失業(yè)保險(xiǎn)制度是通過(guò)依法建立強(qiáng)制性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)客觀存在的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，旨在為失業(yè)者提供基本生活保障和幫助其再就業(yè)，并在逆經(jīng)濟(jì)周期中發(fā)揮積極作用，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的正式誕生以國(guó)務(wù)院先后于1986 年、1993 年頒布的《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）、《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）為標(biāo)志。a 此前雖然政務(wù)院和勞動(dòng)部于1950 年分別頒布了《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》和《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，但這些舉措只是作為一種臨時(shí)性的救濟(jì)安排。1999 年，國(guó)務(wù)院頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），一般認(rèn)為其是正式確立失業(yè)保險(xiǎn)制度的標(biāo)志。2010 年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》）以專章的形式對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行了規(guī)制，這種規(guī)制實(shí)際上是將《條例》中的基本內(nèi)容上升到法律規(guī)范的層面。近10 多年來(lái)，這一制度仍在不斷改革進(jìn)程中，其功能尚未得到充分發(fā)揮。在中國(guó)式現(xiàn)代化新征程中，失業(yè)保險(xiǎn)制度改革的核心使命必定要從漸進(jìn)探索“破舊”轉(zhuǎn)換到快速理性“立新”上來(lái)，a 以推動(dòng)其功能從消極的事后保險(xiǎn)向全面促進(jìn)就業(yè)轉(zhuǎn)化。

近年來(lái)，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的研究日益受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。例如，在探討制度變遷上，張彥麗主張失業(yè)保險(xiǎn)制度變遷的四階段劃分說(shuō)，b 有的學(xué)者提出三階段或五階段劃分說(shuō)。但這些研究多側(cè)重于政策的簡(jiǎn)單梳理與回顧，對(duì)于階段劃分的深層邏輯探索尚顯不足，這也是造成對(duì)這一制度階段劃分眾說(shuō)紛紜的主因。在制度功能的研究上，鄭功成認(rèn)為失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)助力勞動(dòng)者提升技能，并強(qiáng)化其周期性調(diào)節(jié)功能；c 黎大有、張榮芳主張更大力度地發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度的就業(yè)促進(jìn)和就業(yè)預(yù)防功能，d 但蔣萬(wàn)庚對(duì)預(yù)防失業(yè)功能提出了質(zhì)疑；e 葉姍對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度功能進(jìn)行了排序，認(rèn)為保障基本生活和促進(jìn)就業(yè)分別是其基礎(chǔ)與核心功能，將預(yù)防失業(yè)定位為補(bǔ)充功能。f 從已有的研究來(lái)看，針對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度功能的討論較為廣泛，但針對(duì)應(yīng)對(duì)重大危機(jī)的失業(yè)保險(xiǎn)功能擴(kuò)展的研究不多，特別是基于積極視角、成熟制度安排提出其功能再擴(kuò)展的研究幾乎為空白。

在此背景下，本文將從失業(yè)保險(xiǎn)制度變遷的線索與動(dòng)因出發(fā)，通過(guò)解剖重大危機(jī)應(yīng)對(duì)中的失業(yè)保險(xiǎn)制度功能擴(kuò)展，以及對(duì)這一制度與新時(shí)代發(fā)展要求的適應(yīng)性的客觀分析，提出失業(yè)保險(xiǎn)功能再擴(kuò)展的可行路徑，以促使這一制度具備更加積極的功能，進(jìn)而更好地應(yīng)對(duì)未來(lái)的挑戰(zhàn)和保障勞動(dòng)者的權(quán)益。

二、失業(yè)保險(xiǎn)制度變遷的線索與基本邏輯

改革開放以來(lái)，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了深刻的變革，完成了從無(wú)到有、從象征性制度安排到有效性制度安排、從?；旧畹骄蜆I(yè)促進(jìn)的轉(zhuǎn)變，走過(guò)的是一條不平凡之路。

（一）失業(yè)保險(xiǎn)制度變遷的基本線索

1986 年，國(guó)務(wù)院頒布《暫行規(guī)定》，這部行政法規(guī)規(guī)定該制度適用對(duì)象限定為國(guó)營(yíng)企業(yè)職工的“四種人”（宣告破產(chǎn)企業(yè)的職工、瀕臨破產(chǎn)企業(yè)法定整頓期間被精減的職工、企業(yè)終止與解除勞動(dòng)合同的工人、企業(yè)辭退職工），明確待業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)由企業(yè)單方負(fù)責(zé)并按照其全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1% 繳納，基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，基金的支出項(xiàng)目主要有七個(gè)方面。同時(shí)，還規(guī)定了待遇領(lǐng)取的資格條件、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、期限以及限制性條款等基本內(nèi)容。因此，待業(yè)保險(xiǎn)的建立是我國(guó)開始建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的第一步，它初期的主要功能就是保障國(guó)營(yíng)企業(yè)下崗職工的基本生活。

針對(duì)《暫行規(guī)定》在實(shí)施過(guò)程中暴露出來(lái)的覆蓋范圍有限、保障水平不足以及領(lǐng)取條件和資格等方面的問(wèn)題，1993 年國(guó)務(wù)院頒布《規(guī)定》。《規(guī)定》相對(duì)《暫行規(guī)定》而言，在多個(gè)方面進(jìn)行了顯著的改進(jìn)。主要包括：擴(kuò)大了覆蓋范圍，將受益人群從原先的“四種人”擴(kuò)展至“七類九種人”；降低了繳費(fèi)比例，從企業(yè)職工工資總額的1% 降至0.6%；對(duì)基金統(tǒng)籌層次和待遇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，將統(tǒng)籌層次由省級(jí)下放至市、縣級(jí)，待遇發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由之前按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的50%—75% 計(jì)發(fā)調(diào)整為按當(dāng)?shù)厣鐣?huì)救濟(jì)金的120%—150% 計(jì)發(fā)；同時(shí)，還修改了待業(yè)救濟(jì)金的領(lǐng)取條件和期限，增加了領(lǐng)取待業(yè)救濟(jì)金程序性條款（如辦理待業(yè)登記）和違規(guī)處罰舉措等。因此，《規(guī)定》的頒行標(biāo)志著這一制度從“暫行”制度安排升級(jí)為正式制度安排，并得到了一定程度的完善。

1998 年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于切實(shí)做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，由此誕生了下崗職工基本生活保障制度，這一制度實(shí)質(zhì)上是一種具有失業(yè)保險(xiǎn)功能的過(guò)渡性的特殊保障制度。其主要內(nèi)容有：要求有下崗職工的國(guó)有企業(yè)必須成立再就業(yè)服務(wù)中心，這些中心不僅為下崗職工發(fā)放基本生活費(fèi)，還要組織他們參加職業(yè)培訓(xùn)；該制度采用了“三三制”的基金籌集方式，即財(cái)政預(yù)算、企業(yè)出資和失業(yè)保險(xiǎn)基金各承擔(dān)1/3；下崗職工享受基本生活費(fèi)的期限一般不超過(guò)3 年，3 年期滿后仍未實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的，則將解除其與原國(guó)有企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系，并按規(guī)定享受失業(yè)救濟(jì)或社會(huì)救濟(jì)。這一特殊時(shí)期的特殊性制度安排，隨著下崗職工人數(shù)的不斷減少，其歷史使命也逐漸完成。下崗職工的人數(shù)從1998 年的594.8 萬(wàn)人減少至2005 年的60.6 萬(wàn)人，期間共有1974 萬(wàn)下崗職工實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)。a 到了2006 年，隨著失業(yè)保險(xiǎn)制度并軌的完成，b 下崗職工基本生活保障制度正式退出歷史舞臺(tái)。c

在總結(jié)待業(yè)保險(xiǎn)制度和下崗職工基本生活保障制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上，1999 年國(guó)務(wù)院頒布《條例》，這標(biāo)志著我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的正式確立。第一，“失業(yè)保險(xiǎn)”正式取代具有意識(shí)形態(tài)色彩的“待業(yè)保險(xiǎn)”制度，d 以國(guó)家法規(guī)形式結(jié)束了“失業(yè)”與“待業(yè)”之爭(zhēng)。e 第二，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍得到了實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大，從“七類九種人”擴(kuò)展至城鎮(zhèn)各類企業(yè)、事業(yè)單位。第三，確立了單位與個(gè)人共擔(dān)繳費(fèi)的機(jī)制，這不僅有利于基金的可持續(xù)發(fā)展，也體現(xiàn)了個(gè)人權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)普遍原則。第四，提高失業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，由縣級(jí)提高到地市級(jí)，并建立省級(jí)調(diào)劑金制度，以在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基金的互助共濟(jì)。第五，明確領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)待遇的必備條件，即同時(shí)滿足“繳費(fèi)年滿一年，非因本人意愿失業(yè)以及已辦理失業(yè)登記并有求職要求”三個(gè)條件。第六，將失業(yè)保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)與最低工資和城鎮(zhèn)居民最低生活保障線掛鉤，既能有效保障失業(yè)者的基本生活水平，還可以防止“失業(yè)陷阱”的出現(xiàn)。第七，明確失業(yè)保險(xiǎn)制度保基本生活、促進(jìn)再就業(yè)的兩大功能，改變以往主要側(cè)重?；旧畹墓δ芏ㄎ?。

2010 年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)、2011 年實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，設(shè)置失業(yè)保險(xiǎn)專章（共9 條）。在這一章中，明確規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)由用人單位和職工共同承擔(dān)，其覆蓋范圍擴(kuò)大到所有用人單位和職工，而不再僅限定于城鎮(zhèn)的企事業(yè)單位及其職工；重申《條例》中關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取資格和領(lǐng)取期限的規(guī)定；明確失業(yè)保險(xiǎn)金的支付原則，即其金額不低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并取消原先規(guī)定中失業(yè)保險(xiǎn)金“應(yīng)低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)”的限制。該法還對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度與其他社會(huì)保險(xiǎn)制度之間的銜接做出了規(guī)定。這標(biāo)志著中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)開始步入法治軌道。

在失業(yè)保險(xiǎn)制度變遷過(guò)程中，2008 年國(guó)際金融危機(jī)和2020 年新冠疫情防控期間政府先后采取了應(yīng)急性的失業(yè)保險(xiǎn)政策舉措，而在2015 年、2018 年人力資源和社會(huì)保障部（以下簡(jiǎn)稱人社部）還先后啟動(dòng)了穩(wěn)崗返還政策和提升職業(yè)技能的“展翅行動(dòng)”。a 這些政策舉措表明，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)功能已從保障失業(yè)者的基本生活為主向促進(jìn)就業(yè)轉(zhuǎn)變，但仍以“紅頭”文件為主導(dǎo)，尚未真正制度化。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)制度變遷的基本邏輯

從失業(yè)保險(xiǎn)制度變遷中，可以發(fā)現(xiàn)它是改革開放的產(chǎn)物，并伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展，呈現(xiàn)出的是漸進(jìn)建制、因時(shí)發(fā)展的基本邏輯。

第一，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度于1986 年才初創(chuàng)，較1978 年進(jìn)入改革開放年代晚了8 年。背后的原因在于，傳統(tǒng)社會(huì)主義制度理論認(rèn)為“失業(yè)”僅是資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特有現(xiàn)象，社會(huì)主義制度下并不存在“失業(yè)”問(wèn)題。一方面，在社會(huì)主義制度下，生產(chǎn)資料是公有制，人們共同占有社會(huì)財(cái)富，按需分配、按量勞作，因此不會(huì)出現(xiàn)因生產(chǎn)資料私有而導(dǎo)致的失業(yè)現(xiàn)象；另一方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過(guò)行政計(jì)劃和政策手段來(lái)干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要統(tǒng)籌調(diào)配勞動(dòng)力的分配和就業(yè)，從而也不會(huì)出現(xiàn)由勞動(dòng)力供給與需求不匹配而導(dǎo)致的失業(yè)情況。所以，“不存在失業(yè)”也成了彰顯社會(huì)主義制度優(yōu)越性的一種體現(xiàn)。

第二，1986 年國(guó)務(wù)院頒布《暫行規(guī)定》中使用“待業(yè)保險(xiǎn)”表述，實(shí)際上是基于社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)考量的結(jié)果。盡管國(guó)務(wù)院1979 年頒布的《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》和1986 年頒布的《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，允許效益不良的國(guó)營(yíng)企業(yè)走向破產(chǎn)，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期統(tǒng)包統(tǒng)配的“鐵飯碗”式勞動(dòng)就業(yè)制度，統(tǒng)一實(shí)行勞動(dòng)合同制，并賦予企業(yè)辭退職工的權(quán)利，致使大量國(guó)營(yíng)企業(yè)職工離開工作崗位，但當(dāng)時(shí)理論界仍不承認(rèn)社會(huì)主義中國(guó)存在失業(yè)問(wèn)題，而是將其視為“待業(yè)”問(wèn)題，即待業(yè)職工等待政府重新安排工作崗位。因此，1986 年建立待業(yè)保險(xiǎn)制度的目的就是解決國(guó)營(yíng)企業(yè)下崗職工在待業(yè)期間的基本生活保障問(wèn)題。這明顯反映出，待業(yè)保險(xiǎn)制度帶有社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的印記，且是深化國(guó)營(yíng)企業(yè)改革、推動(dòng)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的配套舉措?？梢?，該制度初創(chuàng)時(shí)被打上的是獨(dú)特的時(shí)代烙印，不過(guò)，它雖然未能在當(dāng)時(shí)正名為失業(yè)保險(xiǎn)制度，但對(duì)于解決國(guó)營(yíng)企業(yè)待業(yè)職工生活困境，以及確保社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制平穩(wěn)過(guò)渡仍然發(fā)揮了重要作用。

第三，1993 年，隨著黨的十四屆三中全會(huì)明確做出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決策，“失業(yè)”逐漸被認(rèn)識(shí)到是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自然現(xiàn)象，失業(yè)保險(xiǎn)制度則被視作支持企業(yè)和事業(yè)單位改革、保持社會(huì)穩(wěn)定以及順利建立社會(huì)主義市場(chǎng)體制的配套制度。b 在這種背景下，原先只針對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)下崗職工的待業(yè)保險(xiǎn)制度便無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的需要，也無(wú)法解決多種經(jīng)濟(jì)所有制下的非國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)的失業(yè)問(wèn)題。因此，1999 年國(guó)務(wù)院頒行《條例》，從法規(guī)層面為“失業(yè)保險(xiǎn)”正名，失業(yè)保險(xiǎn)制度自此取代“待業(yè)保險(xiǎn)”制度。與1993 年的《規(guī)定》相比，《條例》在內(nèi)容規(guī)制和立法層次上均取得了重大進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了新舊制度的整體轉(zhuǎn)型。它構(gòu)建了覆蓋職工、責(zé)任共擔(dān)、保障適度、功能多元且可持續(xù)的現(xiàn)代失業(yè)保險(xiǎn)制度，已經(jīng)基本具備失業(yè)保險(xiǎn)制度所必備的內(nèi)容，并符合失業(yè)保險(xiǎn)制度的普遍性規(guī)律 。

第四，在20 世紀(jì)與21 世紀(jì)之交，中國(guó)實(shí)行了下崗職工基本生活保障制度與失業(yè)保險(xiǎn)制度并行的雙軌制。由于市場(chǎng)和效率成為國(guó)有企業(yè)的主要導(dǎo)向，大量職工離開了原工作崗位，1998—2005 年期間，下崗職工數(shù)量高達(dá)3995.4 萬(wàn)人，b 這些下崗職工成為了國(guó)有企業(yè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡性產(chǎn)物。但絕大部分的國(guó)有企業(yè)下崗職工是由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革而產(chǎn)生的，而非“自愿失業(yè)”。因此，妥善解決好下崗職工的基本生活和再就業(yè)問(wèn)題，對(duì)于國(guó)有企業(yè)三年脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、維護(hù)國(guó)家契約關(guān)系的公信力，以及確保整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定與健康發(fā)展都具有重要意義。然而，下崗職工與常規(guī)性的失業(yè)存在區(qū)別，他們雖然失去了工作，但與原國(guó)有企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系并未解除，不符合失業(yè)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取邏輯，加之現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)基金也無(wú)力為大量的國(guó)有企業(yè)下崗職工提供基本生活保障，c 就需要特設(shè)一種過(guò)渡性的制度安排來(lái)解決特殊時(shí)期的臨時(shí)問(wèn)題，即建立臨時(shí)性的下崗職工基本生活保障制度。這一制度既是政府在“正式保護(hù)制度”無(wú)效（即原有的終身就業(yè)制失效和新建立的失業(yè)保險(xiǎn)制度無(wú)力應(yīng)對(duì)）的情況下而做出的一個(gè)替代選擇，也是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)體制雙重轉(zhuǎn)型壓力下的現(xiàn)實(shí)選擇，屬于過(guò)渡性舉措，與失業(yè)保險(xiǎn)制度共同構(gòu)成了雙軌并行的失業(yè)保障制度。d 一旦特殊時(shí)期的臨時(shí)問(wèn)題得到有效解決，下崗職工基本生活保障制度必然要并軌到常規(guī)的失業(yè)保險(xiǎn)制度中，2006 年完成的并軌實(shí)踐即是例證。

第五，進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步的沖擊，失業(yè)問(wèn)題也日益嚴(yán)重。當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)制度愈發(fā)成為應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度安排時(shí)，意味著需要其承擔(dān)更大的責(zé)任，以確定性的制度安排為勞動(dòng)者提供清晰和穩(wěn)定的預(yù)期。因此，推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)法治化建設(shè)尤為必要，失業(yè)保險(xiǎn)以專章形式納入了2010 年制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》之中。

綜上，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展的線索與背后邏輯充分體現(xiàn)了改革開放后對(duì)失業(yè)現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)是逐漸加深的，制度建構(gòu)也是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要而逐漸推進(jìn)的，體現(xiàn)了回應(yīng)改革關(guān)切、漸進(jìn)探索、逐步完善的基本特征，現(xiàn)在該制度仍然處在繼續(xù)探索發(fā)展中。

三、應(yīng)對(duì)重大危機(jī)的失業(yè)保險(xiǎn)功能擴(kuò)展及理論解析

在中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展進(jìn)程中，2008 年發(fā)生的國(guó)際金融危機(jī)與2020 年突發(fā)的新冠疫情兩次重大危機(jī)，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的功能擴(kuò)展產(chǎn)生了巨大的倒逼作用，并實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)了失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能擴(kuò)展。

（一）背景：兩次重大危機(jī)引致嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)

2008 年國(guó)際金融危機(jī)和2020 年新冠疫情給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大影響，導(dǎo)致用工需求急劇下降、崗位大量流失，使我國(guó)面臨極為嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。具體而言，在美國(guó)次貸危機(jī)及其引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)沖擊下，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長(zhǎng)從2007 年的13% 大幅度降至2009年9.2%；2008 年約有67 萬(wàn)家小企業(yè)被迫關(guān)閉，導(dǎo)致670 萬(wàn)就業(yè)崗位消失；a 城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)也從2007 年的830 萬(wàn)增加到2009 年的921 萬(wàn)。b 特別是在2009 年春節(jié)前，有超過(guò)7000 萬(wàn)的進(jìn)城農(nóng)民工（占比50% 左右）提前、集中返鄉(xiāng)，其中失去工作的就超過(guò)1000 萬(wàn)人。c2020年面臨突如其來(lái)的新冠疫情，我國(guó)經(jīng)濟(jì)再次受到重創(chuàng)。2020 年第一季度，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同比下降6.8%，創(chuàng)下1992 年以來(lái)季度GDP 數(shù)據(jù)新低；2020 年2 月和3 月，全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率分別達(dá)6.2% 和5.9%，遠(yuǎn)高于2019 年5%—5.3% 的區(qū)間水平，加之大量農(nóng)民工尚未返城就業(yè)以及874 萬(wàn)即將畢業(yè)的高校學(xué)生，d 整個(gè)就業(yè)形勢(shì)變得更為嚴(yán)峻。在這樣的背景下，政府先后迅速出臺(tái)了應(yīng)急性的失業(yè)保險(xiǎn)新政（見表1）。這些政策有效發(fā)揮了失業(yè)保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)逆周期中的調(diào)節(jié)作用，為緩解我國(guó)的就業(yè)壓力提供了重要支持。

（二）兩次重大危機(jī)失業(yè)保險(xiǎn)功能擴(kuò)展的比較

基于應(yīng)對(duì)兩次重大危機(jī)的失業(yè)保險(xiǎn)新政，可以發(fā)現(xiàn)有許多共性，也有不少差異。

1. 共同點(diǎn)：采取“緩、減、返”等穩(wěn)定崗位的應(yīng)急舉措

在兩次重大危機(jī)期間，除了常規(guī)性保障失業(yè)工人的基本生活之外，為了讓企業(yè)能夠維持正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，政府向參保企業(yè)采取了失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)“緩交、減免、返還”舉措，通過(guò)保企業(yè)的方式來(lái)達(dá)到穩(wěn)定就業(yè)的目的。在金融危機(jī)期間，政府采取了階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，并利用失業(yè)保險(xiǎn)基金對(duì)不裁員或少裁員的困難企業(yè)提供社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼（企業(yè)只可選擇其中一項(xiàng)）的措施，以幫助困難企業(yè)穩(wěn)定其就業(yè)狀況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009 年推行的“緩交失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率”政策，為企業(yè)減輕了120 億元的負(fù)擔(dān)，受益企業(yè)超過(guò)170 萬(wàn)戶，惠及6000多萬(wàn)名職工。同時(shí)，“社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、 崗位補(bǔ)貼”政策也向企業(yè)提供了約 80 億元的補(bǔ)助，惠及2.5 萬(wàn)多戶困難企業(yè)和760 萬(wàn)名員工。a 在新冠疫情防控期間，政府進(jìn)一步加大失業(yè)保險(xiǎn)基金的穩(wěn)崗返還力度，并采取階段性免征、減征、緩征以及緩繳期間免交滯納金等舉措，以防止企業(yè)因運(yùn)營(yíng)困難而被迫進(jìn)行大規(guī)模裁員。數(shù)據(jù)顯示，2020—2022 年期間，失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還惠及職工4 億人，其中2022 年失業(yè)保險(xiǎn)釋放出2713 億元的穩(wěn)崗紅利，a 有超過(guò)40% 的參保企業(yè)獲得了穩(wěn)崗返還補(bǔ)貼。

2. 區(qū)別點(diǎn)：新冠疫情防控期間失業(yè)保險(xiǎn)功能擴(kuò)展更為深入

由于兩次重大危機(jī)的所處時(shí)代、發(fā)生原因、影響范圍以及危機(jī)程度存在差異，失業(yè)保險(xiǎn)功能應(yīng)急擴(kuò)展也呈現(xiàn)出差異性。從表2 可知，與2008 年國(guó)際金融危機(jī)期間相比，2020 年新冠疫情防控期間所面臨的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻，如民生訴求全面升級(jí)、影響范圍更廣、危機(jī)程度更深等。因此，失業(yè)保險(xiǎn)制度在?；旧?、促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能上得到了更深入的擴(kuò)展。

在?；旧钌?，一是提升了失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平。2021 年的失業(yè)保險(xiǎn)金月人均水平增加了近200 元，提升至1585 元，是2009 年（446 元）的3.55 倍。二是對(duì)于已領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期滿但仍未就業(yè)，且距離法定退休年齡不足1 年的失業(yè)者，實(shí)施了階段性延長(zhǎng)大齡失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期限的舉措，確保失業(yè)保險(xiǎn)金可繼續(xù)發(fā)放至其達(dá)到法定退休年齡。三是對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期限已滿但仍未就業(yè)，以及不符合法定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金條件的參保人，階段性發(fā)放失業(yè)補(bǔ)助金，使他們可以繼續(xù)申領(lǐng)6 個(gè)月的補(bǔ)助。四是對(duì)于參保不滿1 年的失業(yè)農(nóng)民工，階段性擴(kuò)大了其保障范圍，他們可以領(lǐng)取不超過(guò)3 個(gè)月的臨時(shí)生活補(bǔ)助。五是為應(yīng)對(duì)物價(jià)上漲帶來(lái)的生活壓力，階段性提高了價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施雙倍發(fā)放。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020—2022 年期間，全國(guó)共發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金1536.18 億元，超過(guò)3341 萬(wàn)人不同程度地領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金、補(bǔ)助金或臨時(shí)生活補(bǔ)助金，平均失業(yè)收益率超過(guò)了50%。

在促進(jìn)就業(yè)上，一是大規(guī)模劃轉(zhuǎn)失業(yè)保險(xiǎn)基金用于支持職業(yè)技能培訓(xùn)，并將受益范圍擴(kuò)展至在職職工。2020—2022 年期間，失業(yè)保險(xiǎn)基金為職業(yè)培訓(xùn)提供382.6 億元補(bǔ)貼，近600 萬(wàn)職工因此獲得了職業(yè)技能提升補(bǔ)貼，這顯著提升了勞動(dòng)者的就業(yè)或再就業(yè)能力。d 二是對(duì)增員的企業(yè)給予擴(kuò)崗補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)企業(yè)吸納更多勞動(dòng)力。例如，對(duì)招用并簽訂勞動(dòng)合同以及參加失業(yè)保險(xiǎn)的高校畢業(yè)生，按每人不超過(guò)1500 元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放一次性擴(kuò)崗補(bǔ)助。在政策實(shí)施的前3 個(gè)月，已有3.3 萬(wàn)戶企業(yè)獲得了1.1 億元的補(bǔ)助，惠及了10 萬(wàn)名高校畢業(yè)生。

在預(yù)防失業(yè)上，除了采取與2008 年金融危機(jī)期間相似的策略，即對(duì)不裁員或少裁員的參保企業(yè)給予穩(wěn)崗返還（但2020 年的穩(wěn)崗返還力度相較之前更大），新冠疫情防控期間還針對(duì)穩(wěn)員的企業(yè)推出了留工培訓(xùn)補(bǔ)貼政策。該政策實(shí)施4 個(gè)月后，就有395.7 萬(wàn)戶企業(yè)獲得了197億元的留工培訓(xùn)補(bǔ)助，惠及職工4292.9 萬(wàn)人。

與此同時(shí)，新冠疫情防控期間為減少現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)辦理可能引發(fā)的交叉感染，并提升業(yè)務(wù)處理效率，失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦加強(qiáng)了信息化和簡(jiǎn)易化的建設(shè)步伐，進(jìn)一步助推了失業(yè)保險(xiǎn)功能的有效發(fā)揮。人社部通過(guò)建立全國(guó)申領(lǐng)平臺(tái)和失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺(tái)，使得失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)可以在國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)、電子社?？ㄒ约啊罢粕?2333”等官方平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理。例如，失業(yè)者可以便捷地進(jìn)行網(wǎng)上申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金，企業(yè)也同樣可以在網(wǎng)上申領(lǐng)穩(wěn)崗補(bǔ)貼返還金；又如，失業(yè)者在申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金時(shí)，無(wú)需再提供失業(yè)證明、轉(zhuǎn)移個(gè)人檔案以及參加強(qiáng)制培訓(xùn)，只需憑身份證或社?？纯赏瓿缮觐I(lǐng)，實(shí)現(xiàn)了“免證即辦”的便利；再如，企業(yè)穩(wěn)崗、留崗、擴(kuò)崗返還補(bǔ)貼的辦理也得到了優(yōu)化，通過(guò)大數(shù)據(jù)比對(duì)技術(shù)，企業(yè)無(wú)需再進(jìn)行繁瑣的填報(bào)、申報(bào)和跑腿，享受到了“免填表、免申報(bào)、免跑腿”的高效服務(wù)。

上述兩個(gè)時(shí)期的應(yīng)對(duì)措施，證明了失業(yè)保險(xiǎn)制度具有超越救濟(jì)失業(yè)工人生活的更加強(qiáng)大的功能，但也顯示了這種功能擴(kuò)展明顯屬于應(yīng)急性反應(yīng)。

（三）應(yīng)對(duì)重大危機(jī)失業(yè)保險(xiǎn)功能擴(kuò)展的理論解析

1. 重大危機(jī)倒逼失業(yè)保險(xiǎn)功能擴(kuò)展

2008 年發(fā)生的國(guó)際金融危機(jī)和2020 年的新冠疫情，都是使社會(huì)經(jīng)濟(jì)遭受巨大沖擊的重大危機(jī)，大量企業(yè)倒閉、裁員或停工，導(dǎo)致失業(yè)率急劇上升。高失業(yè)率不僅使大量失業(yè)者陷入生活困境，更可能引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。在這種情況下，政府必須迅速而果斷地采取應(yīng)急性舉措，以防止失業(yè)問(wèn)題進(jìn)一步惡化，保障失業(yè)者的基本生活得到滿足，并助力他們重新進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)。滿足這些迫切的需要正是失業(yè)保險(xiǎn)制度所應(yīng)具備的基本功能。然而，當(dāng)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)功能無(wú)法充分應(yīng)對(duì)重大危機(jī)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)時(shí)，就會(huì)自然而然地倒逼失業(yè)保險(xiǎn)功能擴(kuò)展。這種擴(kuò)展不僅是對(duì)制度本身的一種完善，更是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要的積極響應(yīng)。值得強(qiáng)調(diào)的是，任何臨時(shí)的失業(yè)保險(xiǎn)政策出臺(tái)，都必須遵循失業(yè)保險(xiǎn)制度的內(nèi)在邏輯和客觀規(guī)律。這意味著，在增強(qiáng)制度靈活性和應(yīng)對(duì)能力的同時(shí)，也要確保政策的科學(xué)性和可持續(xù)性，從而更好地保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

2. 失業(yè)保險(xiǎn)能夠在逆周期中發(fā)揮調(diào)節(jié)作用

作為社會(huì)保險(xiǎn)制度體系的組成部分，失業(yè)保險(xiǎn)不僅具備分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能，還是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”。在兩次重大危機(jī)中，失業(yè)保險(xiǎn)的“減、緩、返”等政策舉措展現(xiàn)出了顯著效果，在穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)崗位、穩(wěn)就業(yè)中發(fā)揮了重要作用。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明了失業(yè)保險(xiǎn)制度在逆經(jīng)濟(jì)周期中的調(diào)節(jié)作用，并為進(jìn)一步完善失業(yè)保險(xiǎn)制度功能提供了實(shí)踐依據(jù)。

3. 應(yīng)急性的功能擴(kuò)展缺乏法理依據(jù)

從表1 可見，在兩次重大危機(jī)期間，失業(yè)保險(xiǎn)采取的應(yīng)急性政策往往都設(shè)定了執(zhí)行期限，幾乎都是一次性文件。這表明，失業(yè)保險(xiǎn)功能擴(kuò)展是一種臨時(shí)性的應(yīng)對(duì)策略，2020 年新冠疫情防控期間出臺(tái)的應(yīng)急政策并不是2008 年的自然延續(xù)，而是重新頒布新政，并沒有制度化的自然發(fā)生效力。以2008 年國(guó)際金融危機(jī)期間所采取的援企穩(wěn)崗政策為例，這些行之有效的緊急舉措并未寫進(jìn)2010 年通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》失業(yè)保險(xiǎn)專章中，顯示了其臨時(shí)性政策的本色。這種臨時(shí)性政策的缺陷在2020 年新冠疫情期間再次上演，政府不得不再次以“紅頭文件”的形式出臺(tái)新的應(yīng)急性舉措。這種做法雖然能夠迅速響應(yīng)危機(jī)，但由于缺乏穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)，可能會(huì)做出與失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)律相悖的決策，進(jìn)而影響失業(yè)保險(xiǎn)制度功能的有效發(fā)揮。此外，這種臨時(shí)性政策還可能引發(fā)其他問(wèn)題。例如在新冠肺炎疫情期間，政府為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、穩(wěn)定就業(yè)市場(chǎng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，多次發(fā)文加大實(shí)施穩(wěn)崗擴(kuò)崗和促進(jìn)就業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)政策。這可能導(dǎo)致政府將自身的財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到具有公共基金性質(zhì)而非財(cái)政資金的失業(yè)保險(xiǎn)基金上，a 從而會(huì)擠占原本用于失業(yè)保險(xiǎn)金待遇支出的份額。尤其是在未建立防火墻的情況下，政策執(zhí)行容易受到多種因素的影響，如時(shí)間、地域差異以及執(zhí)行者的不同，可能導(dǎo)致實(shí)施成效的不穩(wěn)定，甚至可能出現(xiàn)濫用失業(yè)保險(xiǎn)基金或滋生腐敗的情況。

四、失業(yè)保險(xiǎn)制度與新時(shí)代要求的適應(yīng)性分析

從失業(yè)保險(xiǎn)制度變遷歷程來(lái)看，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)從最初深化國(guó)營(yíng)企業(yè)改革的待業(yè)保險(xiǎn)制度，逐漸發(fā)展成為獨(dú)立運(yùn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度，符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的時(shí)代要求；失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行單位和職工雙方共同負(fù)擔(dān)的責(zé)任機(jī)制，實(shí)行權(quán)利義務(wù)相結(jié)合，符合社會(huì)保險(xiǎn)的制度屬性；失業(yè)保險(xiǎn)功能有了從原先消極救濟(jì)保障向積極就業(yè)促進(jìn)的轉(zhuǎn)變跡象，符合就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的政策需要。然而，在以共同富裕為目標(biāo)的中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，當(dāng)前的失業(yè)保險(xiǎn)制度又明顯滯后于新時(shí)代發(fā)展實(shí)踐的要求。

（一）失業(yè)保險(xiǎn)制度與新就業(yè)形態(tài)不相適應(yīng)

現(xiàn)有失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)主要以傳統(tǒng)的正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者為假設(shè)服務(wù)對(duì)象，與當(dāng)前“三新經(jīng)濟(jì)”（新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式）下的勞動(dòng)者群體有較大差別，其突出表現(xiàn)為大量靈活就業(yè)人員及新業(yè)態(tài)就業(yè)人群游離在失業(yè)保險(xiǎn)制度之外。以農(nóng)民工為例，約占靈活就業(yè)人員75% 的農(nóng)民工中僅有16% 簽訂了正規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)合同。b 農(nóng)民工就業(yè)的特殊性決定了其所面臨的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、再就業(yè)難度遠(yuǎn)高于其他群體，其自我保障能力也相對(duì)較弱。然而，農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)參保率、參保受益率嚴(yán)重偏低，基本處于缺乏保障狀態(tài)。如圖1 顯示，一方面，從2008 年到2017 年，農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)參保率呈上升趨勢(shì)，但始終處在6.9%—17.1% 之間，平均參保率只有11.97%；另一方面，農(nóng)民工的參保受益率更是呈下降趨勢(shì)，由2009 年的6.57% 下降至2016 年的1.63%。c 這種“雙低”局面說(shuō)明高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的人群未能公平享受到應(yīng)有的失業(yè)保障。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次與全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力大市場(chǎng)不相適應(yīng)

高流動(dòng)性是我國(guó)勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域的一個(gè)顯著特征。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2020 年我國(guó)流動(dòng)人口達(dá)到了3.76 億人，其中省際和省內(nèi)流動(dòng)人口分別為1.25 億人和2.51 億人，與2010 年相比，分別增加了0.39 億人和1.15 億人。這一數(shù)據(jù)表明，我國(guó)已經(jīng)形成了全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力大市場(chǎng)，這也意味著失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨之在全國(guó)勞動(dòng)力大市場(chǎng)中自由流動(dòng)，從而決定著失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)也不能局限于某個(gè)地域之內(nèi)。作為應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家層級(jí)制度安排，失業(yè)保險(xiǎn)需要建立起與之相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)的互助共濟(jì)。盡管湖南、河南等多個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了失業(yè)保險(xiǎn)制度的省級(jí)統(tǒng)籌，a 但省際之間仍存在著不同程度的政策差異，這與全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力大市場(chǎng)的要求不相適應(yīng)，也不利于勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于省際之間的政策不一致，失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)無(wú)法順利辦理，這在一定程度上損害了勞動(dòng)者的失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余與逆周期調(diào)節(jié)作用不相適應(yīng)

失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余的理性狀態(tài)是追求周期平衡，b 而非簡(jiǎn)單地認(rèn)為結(jié)余越多越好。換言之，失業(yè)保險(xiǎn)基金在經(jīng)濟(jì)發(fā)展正常期間應(yīng)當(dāng)是收入增加、支出減少、結(jié)余增長(zhǎng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入低谷或危機(jī)時(shí)期應(yīng)當(dāng)是支出增加、收入減少、結(jié)余下降。然而，如圖2 顯示，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余并未完全呈現(xiàn)出與逆周期相適應(yīng)的規(guī)律。在金融危機(jī)期間，失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余規(guī)模不降反增，由2008 年的1310.1 億增加到2010 年的1749.8 億元，仍保持著較高的增長(zhǎng)率（14.8%—33.8%）。同樣，在新冠疫情防控期間，盡管失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出力度較往年有所加大，結(jié)余規(guī)模在縮小，但2020—2022 年的備付期分別為1.59 年、2.21 年和1.43 年，遠(yuǎn)高于國(guó)際慣例的6 個(gè)月備付期，這表明失業(yè)保險(xiǎn)基金仍有進(jìn)一步加大支出的空間。

再如圖3 所示，2008—2010 年在失業(yè)人口不斷增加的情況下，領(lǐng)取不同期限的失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)卻在逐年下降，從2007 年的538.5 萬(wàn)人分別下降至2008 年、2009 年、2010 年的516.7 萬(wàn)人、483.9 萬(wàn)人和431.6 萬(wàn)人，同時(shí)失業(yè)受益率也呈下降趨勢(shì)，從2007 年的64.88% 下降至2010 的47.53%。類似的情況在2020—2022 年期間再次出現(xiàn)，2020 年全年領(lǐng)取不同期限的失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)為515 萬(wàn)人，僅比2019 年的461 萬(wàn)人多出64 萬(wàn)人，失業(yè)受益率也從2019 年的48.8% 下降至2020 年的44.41%。

顯然，在兩次重大危機(jī)下，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度雖然發(fā)揮出了較以往更大的功能，但所呈現(xiàn)出來(lái)的并非是失業(yè)保險(xiǎn)逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)的正常狀態(tài)。

（四）失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)與其綜合功能的有效發(fā)揮不相適應(yīng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出結(jié)構(gòu)是失業(yè)保險(xiǎn)制度“?；旧?、促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)”功能發(fā)揮的客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)。

圖4 顯示，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金在失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中的占比波動(dòng)明顯，最高時(shí)占比達(dá)66.79%，最低時(shí)僅為 19. 68%，相差 47.11 個(gè)百分點(diǎn)。這種過(guò)高或過(guò)低的占比都不利于失業(yè)保險(xiǎn)功能的綜合效能發(fā)揮。特別是在兩次重大危機(jī)期間，失業(yè)保險(xiǎn)基金用于發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金的比例較低，這不利于保障失業(yè)者的基本生活。在2008—2010 年期間，這一比例從2007 年的59.46%下降至2010 年33.18%；在2020—2022 年期間，這一比例在2020 年甚至降低至20% 以內(nèi)，盡管2021 年有所回升，但在2022 年又再次下降。數(shù)據(jù)顯示，2022 年僅穩(wěn)崗返還補(bǔ)貼一項(xiàng)就高達(dá)497 億元，這還不包括其他預(yù)防失業(yè)功能的支出，如留工培訓(xùn)補(bǔ)貼（該政策實(shí)施7 個(gè)月就支出了303 億元）等，a 遠(yuǎn)高于失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放（592.34 億元）。這一組數(shù)據(jù)意味著失業(yè)保險(xiǎn)基金在促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)方面的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放，所揭示的是參保人群的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)低，而失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高的勞動(dòng)者群體并未被這一制度所覆蓋。

五、失業(yè)保險(xiǎn)制度功能的再擴(kuò)展

（一）失業(yè)保險(xiǎn)制度功能再擴(kuò)展的取向：發(fā)揮綜合效能

在兩次重大危機(jī)期間，失業(yè)保險(xiǎn)制度曾出現(xiàn)臨時(shí)性的功能擴(kuò)展，然而這些擴(kuò)展并不是制度化的，因此不能為失業(yè)者提供一個(gè)清晰和穩(wěn)定的預(yù)期。這種不確定性可能會(huì)影響到失業(yè)者的信心和制度的整體效能。為提升該制度的穩(wěn)定性與可預(yù)測(cè)性，有必要在總結(jié)這些臨時(shí)性功能擴(kuò)展的有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將其轉(zhuǎn)化成為常規(guī)性的制度安排，以提升失業(yè)保險(xiǎn)制度的綜合效能。這也是失業(yè)保險(xiǎn)制度功能再擴(kuò)展的目的。

1. 強(qiáng)化保障基本生活的基礎(chǔ)功能

如果失業(yè)保險(xiǎn)制度無(wú)法為因失業(yè)中斷收入的勞動(dòng)者提供基本的物質(zhì)生活保障，顯然這一制度是無(wú)效的。然而，失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取的限定條件在實(shí)際操作過(guò)程中遇到了一些難以回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，a 并且這些條件也不適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)下靈活就業(yè)的變化。

第一，應(yīng)縮短“繳費(fèi)義務(wù)累計(jì)繳滿1 年”的待遇領(lǐng)取規(guī)定，改為按月或按周計(jì)算。因?yàn)楝F(xiàn)行制度安排中的這一條件與靈活就業(yè)人員間斷性、不穩(wěn)定性的就業(yè)特點(diǎn)存在明顯的不符，很多靈活就業(yè)人員可能在不滿一年的時(shí)間內(nèi)就面臨失業(yè)。他們屬于高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)群體，但他們的抗風(fēng)險(xiǎn)能力卻相對(duì)較弱，這種“一高一弱”反向疊加會(huì)導(dǎo)致他們極易陷入生存危機(jī)，因而更需要失業(yè)保險(xiǎn)的保障。有調(diào)查表明，47.3% 的靈活就業(yè)人員沒有勞動(dòng)合同或臨時(shí)合同，一年以上的長(zhǎng)期穩(wěn)定合同占比僅有39.2%。b 調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，2023 年美團(tuán)外賣有8% 的外賣騎手工作時(shí)間僅有一天，工作時(shí)間在30 天以內(nèi)的占比50%，平均留存時(shí)間僅為5 個(gè)月。因此，有必要根據(jù)靈活就業(yè)者失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益累計(jì)較短的特點(diǎn)，降低繳費(fèi)期限的待遇領(lǐng)取規(guī)定，改為按月或按周計(jì)算，為繳費(fèi)期限短卻又是高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的人群化解失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)提供新的可能。

第二，應(yīng)當(dāng)取消“非因本人意愿中斷就業(yè)”的待遇領(lǐng)取條件，改為“處于失業(yè)狀態(tài)”。所謂“非因本人意愿中斷失業(yè)”是指失業(yè)人員并非主動(dòng)但又無(wú)法阻止而被迫中斷就業(yè)，但這種“非自愿”因素越來(lái)越不適應(yīng)于實(shí)踐中的失業(yè)主因，“被迫主動(dòng)”失業(yè)現(xiàn)象愈演愈烈。如張三今天從某公司辭職了，其背后的原因可能是社會(huì)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等各種結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與變遷所致，包括諸如身體疾病、結(jié)婚育兒事項(xiàng)、照顧家中老人、薪金變低但工作量不變c 等。將這種主動(dòng)離職的被迫性行動(dòng)排除在失業(yè)保險(xiǎn)待遇享受之外，違背了失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)立的初衷。從國(guó)際上來(lái)看，“非自愿”失業(yè)并非為待遇領(lǐng)取的主要條件之一。例如，德國(guó)將“失業(yè)狀態(tài)”而非“失業(yè)意愿”作為繳費(fèi)型失業(yè)保險(xiǎn)金（即失業(yè)金Ⅰ）領(lǐng)取條件之一，即完全沒有工作，或每周工作少于15 小時(shí)，d 就可以申領(lǐng)失業(yè)金Ⅰ。

第三，明確“主要依靠靈活就業(yè)為主要生活來(lái)源的勞動(dòng)者”可以辦理失業(yè)登記。辦理失業(yè)登記的主要目的在于確認(rèn)其資格，只有辦理失業(yè)登記人員才能按照規(guī)定在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間，享受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹服務(wù)。然而，我國(guó)《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》（2022 年修訂）中并未直接涵蓋靈活就業(yè)人員。這一群體是否能辦理失業(yè)登記的決策權(quán)交由地方政府確立，部分省份如江蘇明確規(guī)定將靈活就業(yè)者納入到失業(yè)登記范圍，也有部分省份如黑龍江未將靈活就業(yè)人員納入失業(yè)登記范圍。這就需要在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)定，明確將“主要依靠靈活就業(yè)為主要生活來(lái)源的勞動(dòng)者”納入可以辦理失業(yè)登記人員的范圍之內(nèi)，確保他們平等享受失業(yè)保險(xiǎn)制度的保障。

2. 發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的積極功能

第一，建立積極的失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付方式。例如，應(yīng)合理縮短失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限。失業(yè)保險(xiǎn)待遇給付應(yīng)定位為臨時(shí)的、短期的救急保障，過(guò)長(zhǎng)的給付期限可能會(huì)削弱失業(yè)人員的再就業(yè)意愿，增加他們延長(zhǎng)失業(yè)持續(xù)時(shí)間的可能性，從而容易導(dǎo)致長(zhǎng)期失業(yè)人員脫離社會(huì)正常的生活和工作軌道，產(chǎn)生社會(huì)疏離問(wèn)題。一年以內(nèi)的給付期限是國(guó)際主流，但我國(guó)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期限最長(zhǎng)為24 個(gè)月，分別是英國(guó)、意大利、美國(guó)、日本的3 倍、2. 4 倍、4 倍和2. 2 倍。此外，在縮短一般失業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)金最長(zhǎng)給付期限的同時(shí)，也需根據(jù)參保時(shí)間、年齡、就業(yè)能力、家庭責(zé)任等因素適當(dāng)延長(zhǎng)特定群體的給付期限。如德國(guó)規(guī)定42 歲以下的失業(yè)人員最多領(lǐng)取312天，年齡較大的失業(yè)人員最長(zhǎng)不超過(guò)832 天。a 可見， 在總體上縮短一般失業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)金最長(zhǎng)領(lǐng)取期限的同時(shí)，需制定更加精準(zhǔn)的規(guī)則，激勵(lì)失業(yè)人員重新返回勞動(dòng)力市場(chǎng)，又不致使特定群體陷入生活困境。

第二，明確設(shè)定基金對(duì)就業(yè)扶持的量化投入比例和支出范圍。失業(yè)保險(xiǎn)不能簡(jiǎn)單地停留在為失業(yè)人員提供基本生活保障的層面，更應(yīng)成為他們重返職場(chǎng)的助推器，幫助他們盡快重新就業(yè)。一方面，有必要合理設(shè)定失業(yè)保險(xiǎn)基金用于就業(yè)扶持開支的量化比例，理順基金支出的結(jié)構(gòu)并始終保持合理穩(wěn)定狀態(tài)，確保用于就業(yè)扶持基金支出的可持續(xù)。如德國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中有 60% 用于失業(yè)保險(xiǎn)金支出，而余下的大部分則用于促進(jìn)就業(yè)，b 以保證有恒定充足的基金支持就業(yè)促進(jìn)服務(wù)。另一方面，明確擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金用于就業(yè)扶持的支付范圍，包括失業(yè)人員的求職補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼等，加強(qiáng)失業(yè)人員的培訓(xùn)系統(tǒng)與職業(yè)介紹服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，方便失業(yè)人員學(xué)習(xí)新的勞動(dòng)技能并讓其更加便捷地獲取有效的就業(yè)信息，c 達(dá)到降低工作搜尋成本和提高自我保障能力的雙重目的，幫助失業(yè)人員盡快重返勞動(dòng)力市場(chǎng)并實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。目前，我國(guó)已開始在這方面進(jìn)行嘗試，如2022 年允許失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余較多的地方再拿出4% 左右的結(jié)余用于職業(yè)技能培訓(xùn)，僅2022 年上半年，就支出了212 億元用于此目的。其中東部7 ?。ㄖ陛犑校﹦澽D(zhuǎn)了38 億元基金至技能提升專賬資金。

第三，就業(yè)促進(jìn)服務(wù)應(yīng)當(dāng)面向全體勞動(dòng)者。在失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放條件上，履行繳費(fèi)義務(wù)是勞動(dòng)者享受失業(yè)保險(xiǎn)金的先決條件。而就業(yè)促進(jìn)服務(wù)則與前者不同，它應(yīng)當(dāng)面向所有勞動(dòng)者，包括那些未履行繳費(fèi)義務(wù)、不享受失業(yè)保險(xiǎn)金的失業(yè)人員。為此，有必要通過(guò)建立健全社會(huì)化的公共就業(yè)服務(wù)體系（如通過(guò)就業(yè)信息發(fā)布、職業(yè)介紹等）以及技能培訓(xùn)系統(tǒng)，使失業(yè)人員得到相應(yīng)的精準(zhǔn)保障。此外，在大規(guī)模開展技能培訓(xùn)等就業(yè)服務(wù)的同時(shí)，應(yīng)注重就業(yè)服務(wù)的精準(zhǔn)性和有效性，根據(jù)失業(yè)人員的需要，提供精準(zhǔn)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等就業(yè)服務(wù)，或者供失業(yè)人員選擇的就業(yè)服務(wù)，如開展“訂單式”的職業(yè)培訓(xùn)，提高職業(yè)介紹匹配率。同時(shí)，技能培訓(xùn)等就業(yè)服務(wù)還要謹(jǐn)防培訓(xùn)內(nèi)容老化、不適應(yīng)社會(huì)需求等問(wèn)題，充分考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和新就業(yè)形態(tài)變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，為失業(yè)人員提供適時(shí)性和前瞻性的就業(yè)服務(wù)。

3. 重視逆周期的調(diào)節(jié)作用

預(yù)防失業(yè)應(yīng)當(dāng)是逆周期調(diào)節(jié)的補(bǔ)充性舉措，不宜作為常態(tài)化的制度安排。 失業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所特有且客觀存在的現(xiàn)象，充分就業(yè)并不等于全部就業(yè)，而是仍然存在一定的失業(yè)，自然狀態(tài)下的失業(yè)現(xiàn)象反而有助于人力資源的合理配置。因此， 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常軌道下，政府不宜過(guò)多干預(yù)企業(yè)裁員行為，以免導(dǎo)致組織臃腫、 人員冗余，甚至產(chǎn)生新的不公現(xiàn)象。但是，在逆周期的背景下，非自然狀態(tài)下的失業(yè)現(xiàn)象不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。如果政府不加以干預(yù)就會(huì)產(chǎn)生大規(guī)模失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)財(cái)政政策、貨幣政策與就業(yè)政策等多種舉措?yún)f(xié)調(diào)實(shí)施、共同發(fā)力，防止產(chǎn)生大規(guī)模失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。失業(yè)保險(xiǎn)作為調(diào)節(jié)逆周期的重要制度安排，有必要從大局出發(fā)并通過(guò)應(yīng)急性的“緩、減、返”等穩(wěn)崗返還政策來(lái)預(yù)防失業(yè)，降低企業(yè)運(yùn)行成本，并對(duì)不裁員、少裁員、穩(wěn)定就業(yè)崗位的參保單位給予失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)返還，通過(guò)利益誘導(dǎo)機(jī)制鼓勵(lì)參保單位盡量不作出解雇行為，從而實(shí)現(xiàn)保障方式從事后保障向事前預(yù)防擴(kuò)展。但需要注意的是，失業(yè)保險(xiǎn)基金用于預(yù)防失業(yè)功能支出的比例不宜過(guò)高。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)功能再擴(kuò)展的定位：就業(yè)促進(jìn)

1. 由消極的事后保險(xiǎn)功能向積極的就業(yè)促進(jìn)功能轉(zhuǎn)變

失業(yè)保險(xiǎn)制度在建立初期強(qiáng)調(diào)以保障基本生活為主。然而，從20 世紀(jì)50 年代開始，失業(yè)問(wèn)題升級(jí)成為一個(gè)嚴(yán)重的全球問(wèn)題，被列為世界發(fā)展經(jīng)濟(jì)的四大難題之一，越來(lái)越多的國(guó)家開始對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。事實(shí)上，大多數(shù)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)制度逐步演變?yōu)榫蜆I(yè)保障制度。例如，日本1947 年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)法》于1974 年被《雇傭保險(xiǎn)法》所取代，德國(guó)1927 年實(shí)施的《就業(yè)安置與失業(yè)保險(xiǎn)法》被1969 年頒布的《就業(yè)促進(jìn)法》代替，加拿大1996 年以《就業(yè)保險(xiǎn)法》替換了1940 年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)法》。1998 年國(guó)際勞工組織還制定了新的《促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)公約》。可見，失業(yè)保險(xiǎn)制度正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)的注重保障失業(yè)者基本生活向更加注重勞動(dòng)者就業(yè)促進(jìn)的轉(zhuǎn)變，這已然成為全球發(fā)展趨勢(shì)。

2. 積極失業(yè)保險(xiǎn)制度的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是就業(yè)促進(jìn)

從失業(yè)保險(xiǎn)所發(fā)揮的各項(xiàng)功能來(lái)看，其最終目的都可歸屬到就業(yè)促進(jìn)上。例如，失業(yè)保險(xiǎn)為失業(yè)者提供一定期限的失業(yè)保險(xiǎn)金，這樣的經(jīng)濟(jì)支持不僅能幫助他們應(yīng)對(duì)失業(yè)期間的生活困難，也為失業(yè)者在尋找新工作期間減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。正是有了這份保障，失業(yè)者無(wú)需為基本生活擔(dān)憂，可以更加專心地尋找新的工作機(jī)會(huì)。又如，失業(yè)保險(xiǎn)為失業(yè)者提供職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)服務(wù)，旨在鼓勵(lì)失業(yè)者盡快重返職場(chǎng)。這種做法不僅能提高失業(yè)者再次進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，還可以大大增加他們重新就業(yè)的可能性。再如，失業(yè)保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)逆周期會(huì)采取“減、緩、免”等政策舉措，幫助企業(yè)減負(fù)、防止大規(guī)模失業(yè)。這種做法的邏輯是通過(guò)扶持企業(yè)來(lái)穩(wěn)固現(xiàn)有的工作崗位，其本質(zhì)也是就業(yè)促進(jìn)。

3. 失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)融入積極就業(yè)政策中

就業(yè)是民生之本。在2019 年《政府工作報(bào)告》中，就業(yè)優(yōu)先政策首次被提升到宏觀政策層面，這一政策被置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度來(lái)審視與推動(dòng)。這就要求失業(yè)保險(xiǎn)制度必須服從于這個(gè)全局戰(zhàn)略，與積極就業(yè)政策相融合，使之成為一個(gè)就業(yè)優(yōu)先的重要制度安排。例如，在高質(zhì)量充分就業(yè)成為黨和政府既定目標(biāo)的背景下，靈活就業(yè)雖然提供了一定的就業(yè)機(jī)會(huì)，但顯然不是高質(zhì)量充分就業(yè)的表現(xiàn)，這就需要失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)出積極信號(hào)，引導(dǎo)靈活就業(yè)走向高質(zhì)量就業(yè)。

但需要明確指出，一直廣泛流行的“就業(yè)是最好的社會(huì)保障”觀點(diǎn)并不準(zhǔn)確。就業(yè)制度主要解決的是勞動(dòng)者收入來(lái)源問(wèn)題，而失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的是失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，二者在邏輯上存在明顯差異。盡管強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)制度要融入到積極就業(yè)政策之中，但這兩者仍然是兩個(gè)不同的制度設(shè)計(jì)，就業(yè)政策并不能替代失業(yè)保險(xiǎn)制度的作用。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)功能再擴(kuò)展的著力點(diǎn)

1. 擴(kuò)大覆蓋面是前提

第一，調(diào)整參保依據(jù)，為工作收入相對(duì)穩(wěn)定的勞動(dòng)者提供失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障。失業(yè)保險(xiǎn)是化解不確定失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。因此，在靈活就業(yè)逐漸成為就業(yè)市場(chǎng)主流的背景下，當(dāng)務(wù)之急是要將大量以主要依靠靈活就業(yè)為生活來(lái)源的勞動(dòng)者納入失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍，以解決這部分勞動(dòng)者失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益缺失的問(wèn)題。這一主張是基于失業(yè)保險(xiǎn)制度是應(yīng)對(duì)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，防止失業(yè)者因工作收入中斷而陷入生存危機(jī)，為其提供基本生活保障并促進(jìn)其再就業(yè)的創(chuàng)設(shè)邏輯所提出的。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2023 年美團(tuán)外賣平臺(tái)的注冊(cè)騎手有745 萬(wàn)人，全職人員占比25%，75% 是兼職，這就意味著兼職者可以在其全職單位里繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。因此，倘若靈活就業(yè)并非為勞動(dòng)者的主要生活來(lái)源，失業(yè)并不會(huì)使他們陷入生活困境。而對(duì)于以靈活就業(yè)為主要生活來(lái)源的勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，如果他們失業(yè)了，其生活水平將會(huì)受到嚴(yán)重影響甚至?xí)萑肷嫖C(jī)，失業(yè)保險(xiǎn)制度予以其基本生活保障就顯得尤為必要。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)淡化傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系的人格從屬性，強(qiáng)化靈活就業(yè)的經(jīng)濟(jì)從屬性，將失業(yè)保險(xiǎn)視為所有有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)勞動(dòng)者的正當(dāng)權(quán)益，而不僅僅局限于傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者的法定權(quán)益，并以統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)為目標(biāo)（不單獨(dú)創(chuàng)設(shè)新的制度），將參保依據(jù)調(diào)整為工作收入相對(duì)穩(wěn)定的勞動(dòng)者，以確保高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)人群在面臨失業(yè)時(shí)能夠得到相應(yīng)的保障。

第二，“以靈活對(duì)靈活”的方式調(diào)整相關(guān)政策參數(shù)。當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍擴(kuò)展至靈活就業(yè)人員時(shí)，現(xiàn)有失業(yè)保險(xiǎn)政策參數(shù)也需根據(jù)靈活就業(yè)者的工作特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。打破按月征收失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的傳統(tǒng)慣例，為靈活就業(yè)者提供按月、季、年等多種繳費(fèi)選擇，并允許逾期補(bǔ)繳，靈活用工企業(yè)則需根據(jù)靈活就業(yè)者繳費(fèi)規(guī)則進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整；將按月發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金規(guī)則改為按周、日發(fā)放，如美國(guó)、日本、加拿大、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的給付以周或天為計(jì)發(fā)單位；還可以根據(jù)靈活就業(yè)者失業(yè)時(shí)長(zhǎng)規(guī)律來(lái)設(shè)定失業(yè)保險(xiǎn)待遇等待期的長(zhǎng)短（如西方發(fā)達(dá)國(guó)家的等待期多數(shù)為7 天）等一系列以靈活對(duì)靈活的政策參數(shù)調(diào)整；等等?？傊?，在不為靈活就業(yè)人員單獨(dú)創(chuàng)制的前提下，可以靈活經(jīng)辦的方式更好地方便靈活就業(yè)人員依法享有失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益。

第三，加大對(duì)正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者的征繳力度。互助共濟(jì)是社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)屬性，根據(jù)“大眾參保、小眾受益”的原則來(lái)分?jǐn)傁嚓P(guān)風(fēng)險(xiǎn)，即參與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的人數(shù)越多，其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力越強(qiáng)。在現(xiàn)有制度規(guī)定下，加大失業(yè)保險(xiǎn)基金征繳力度，實(shí)現(xiàn)應(yīng)繳盡繳，不僅必要而且重要。一方面，正規(guī)就業(yè)的職工與靈活就業(yè)人員相比，其工作更為穩(wěn)定、收入水平較高、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較低，因而失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取率低而基金凈值率大，這不僅可以讓更多更充沛的基金用于高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)人群，實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)的目標(biāo)，而且能體現(xiàn)出該制度促進(jìn)社會(huì)公平的作用。另一方面，正規(guī)就業(yè)者只有做到應(yīng)繳盡繳，不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，才能不斷增強(qiáng)制度的群眾基礎(chǔ)，這一制度才能進(jìn)入長(zhǎng)期的良性循環(huán)。而應(yīng)繳盡繳的關(guān)鍵在于統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)、均衡繳費(fèi)責(zé)任，以在統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)務(wù)模式上實(shí)現(xiàn)更高層次的統(tǒng)籌。

2. 聚焦高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)人群

第一，失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)靈活就業(yè)走向高質(zhì)量就業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，2021 年我國(guó)靈活就業(yè)人員已達(dá)到2 億左右，a 超過(guò)城鎮(zhèn)就業(yè)人口的4 成，預(yù)計(jì)到2036 年這一規(guī)模將增至4 億左右。b《中國(guó)靈活用工市場(chǎng)研究報(bào)告2023》指出，中國(guó)有55.7% 的企業(yè)已采用靈活用工，而處于穩(wěn)定發(fā)展期的企業(yè)則高達(dá)到62.3%。其中，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)和制造業(yè)采用靈活用工的占比分別為61.9% 和58.5%，盡管現(xiàn)代服務(wù)業(yè)采用靈活用工的比例（52.2%）稍低，但其中有57.3% 的計(jì)劃保持或擴(kuò)大靈活用工規(guī)模。這表明靈活用工方式已經(jīng)廣泛被各類企業(yè)采用。企業(yè)青睞于這種方式的主要原因在于降低人工成本，該原因占比超過(guò)75%。c 在靈活用工模式中，用工方與勞動(dòng)者之間不是直接的雇傭關(guān)系，這在很大程度上規(guī)避了用工單位的部分雇主責(zé)任，如社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和用工風(fēng)險(xiǎn)等。鑒于此，失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)發(fā)出積極信號(hào)，將以靈活就業(yè)為主要穩(wěn)定生活來(lái)源的勞動(dòng)者納入保障范圍。靈活用工企業(yè)也需履行雇主繳費(fèi)責(zé)任，使其不再成為規(guī)避社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任的法外之地。這將有助于引導(dǎo)靈活就業(yè)向高質(zhì)量就業(yè)轉(zhuǎn)變，從而更好地保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

第二，失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)為青年失業(yè)者提供相應(yīng)的保障。青年失業(yè)率偏高是世界普遍現(xiàn)象，中國(guó)青年失業(yè)率偏高亦是客觀事實(shí)。d 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023 年12 月、2024 年1—4 月青年失業(yè)率（不含在校生）分別為14.9%、14.6%、15.3%、15.3% 和14.7%，而2024 年3 月美國(guó)、歐盟、日本的青年失業(yè)率分為為8.8%、14.6% 和4.9%。我國(guó)青年失業(yè)率居高難下主要是由“慢就業(yè)”和“主動(dòng)辭職”現(xiàn)象造成的。一方面，青年人就業(yè)觀念已經(jīng)發(fā)生了變遷。與成年勞動(dòng)者就業(yè)主要為了生計(jì)不同，青年勞動(dòng)者更加期盼找到一份滿意或理想工作，不愿意從事那些被認(rèn)為不夠體面、壓力過(guò)大的職業(yè)。另一方面，家庭抗生活風(fēng)險(xiǎn)的能力在提升，這為青年勞動(dòng)者選擇“自愿性失業(yè)”承擔(dān)了一定的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)壓力。即使青年勞動(dòng)者不工作，他們也可以得到家庭的援助，其基本生活依然能夠得到有效保障。倘若家庭較為富足，他們更不愿意“湊合”找份工作，而是主動(dòng)放棄就業(yè)，選擇繼續(xù)尋找直到找到自己認(rèn)為理想的工作。而真正“非自愿失業(yè)”的青年占比并不高。鑒于此，有必要為青年失業(yè)者提供相應(yīng)的保障。公共就業(yè)服務(wù)除了為青年失業(yè)者提供有針對(duì)性的職業(yè)培訓(xùn)以提高崗位競(jìng)爭(zhēng)能力之外，還需為他們提供安全可靠的就業(yè)信息渠道，幫助青年失業(yè)者甄別就業(yè)信息，減少其搜尋就業(yè)信息的成本，諸如時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本、機(jī)會(huì)成本等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前招聘信息環(huán)境中充斥著大量的虛假招聘信息和名不副實(shí)的崗位信息，甚至出現(xiàn)了找工作卻背上“培訓(xùn)貸”的極端個(gè)案，青年人在求職過(guò)程中需耗費(fèi)大量時(shí)間和精力去甄別信息的真?zhèn)巍Ｍ瑫r(shí)，還要積極引導(dǎo)青年人樹立正確的就業(yè)觀，尤其要注重對(duì)青年人進(jìn)行馬克思主義的勞動(dòng)觀教育，例如引導(dǎo)青年人樹立勞動(dòng)光榮、不勞動(dòng)可恥的價(jià)值觀，倡導(dǎo)勞動(dòng)無(wú)貴賤的平等觀，以及培養(yǎng)干一行、愛一行、鉆一行的職業(yè)觀，e 少些資本主義式的“錢途”觀，幫助青年人摒棄心中的“長(zhǎng)衫”觀念，使他們適應(yīng)新的勞動(dòng)力市場(chǎng)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。a

第三，失業(yè)保險(xiǎn)制度需要提前研判未來(lái)可能面臨的高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)人群。一是新興技術(shù)特別是人工智能的快速發(fā)展，將直接替代大量低技能勞動(dòng)者，使他們面臨較高的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，蘇州工業(yè)園區(qū)某電子制造廠工人數(shù)量由2013 年的7000 多人下降至2024 年的3000 多人，其中自動(dòng)化對(duì)人工的替代影響占到五成。換言之，在機(jī)器替代人工走向大規(guī)?；臈l件下，勞動(dòng)者的就業(yè)空間會(huì)被擠壓，工作機(jī)會(huì)會(huì)減少。b 二是少子化趨勢(shì)可能導(dǎo)致大量工作穩(wěn)定的人失業(yè)。以教育行業(yè)為例，少子化意味著學(xué)生的減少，這對(duì)教育行業(yè)的影響是顯著的。根據(jù)《2022 年全國(guó)教育發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)，2022 年幼兒園數(shù)量比上年減少了5610 所，普通小學(xué)減少了5162 所，初中減少了391 所。盡管大學(xué)數(shù)量基本保持平衡，高中增加了441 所，但在“多米若骨牌效應(yīng)”下，幼兒園、小學(xué)、初中所經(jīng)歷的關(guān)停危機(jī)將會(huì)在若干年后傳導(dǎo)至高中、大學(xué)。例如，黑龍江、山東、河北等省在“十四五”高等學(xué)校設(shè)置規(guī)劃中明確原則上不再增設(shè)新的高等學(xué)校。有研究預(yù)計(jì)，到2035 年，義務(wù)教育階段在校生規(guī)模將比2020 年減少約3000 萬(wàn)，教師隊(duì)伍將減少約150 萬(wàn)。c 三是大基建時(shí)代的逐漸退出致使基建工人需求量驟降。改革開放以來(lái)，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅猛，取得了舉世矚目的成就，包括交通網(wǎng)絡(luò)、能源、水利、城市、信息通信等基礎(chǔ)設(shè)施。這不僅為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力保障，也為人民生活品質(zhì)的提高奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)也創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，包括基建本身創(chuàng)造的就業(yè)崗位，以及由其帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的就業(yè)崗位。但隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的日益飽和，其建設(shè)速度趨緩是必然規(guī)律。全社會(huì)固定資產(chǎn)投資從2018 年峰值的64.58 萬(wàn)億下降至2023 年的50.3 萬(wàn)億，d 就是一個(gè)例證。這也意味著將會(huì)有大量基建工人面臨下崗失業(yè)。以建筑業(yè)為例，在樓市飽和等諸多因素影響下，我國(guó)建筑業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)。根據(jù)《2023 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》的數(shù)據(jù)，2021—2023 年農(nóng)民工在建筑行業(yè)就業(yè)的占比分別為19%、17.7% 和15.4%，建筑業(yè)的農(nóng)民工總?cè)藬?shù)由2021 年的5557.7 萬(wàn)人下降至2023 年的4582 萬(wàn)人，兩年間減少了近1000 萬(wàn)。面對(duì)未來(lái)高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)人群將面臨失業(yè)轉(zhuǎn)崗的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，失業(yè)保險(xiǎn)制度需提前做好預(yù)判和準(zhǔn)備，在保障失業(yè)者基本生活的同時(shí)，更要重點(diǎn)幫助勞動(dòng)者提升勞動(dòng)技能，促進(jìn)他們?cè)倬蜆I(yè)，以適應(yīng)新的就業(yè)市場(chǎng)需求。

3. 加快健全失業(yè)保險(xiǎn)法制

失業(yè)保險(xiǎn)制度成熟的標(biāo)志在于其法治化程度，而健全的法律制度則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提條件。e 鑒于此，亟需對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》中關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)條款進(jìn)行修訂完善，同時(shí)修訂完善《條例》及相關(guān)法律法規(guī)。主要包括：明確“職工”的內(nèi)涵，將公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理人員和靈活就業(yè)人員都納入失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍；在做實(shí)失業(yè)保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)之上，盡快推動(dòng)其走向全國(guó)統(tǒng)籌，以維護(hù)失業(yè)保險(xiǎn)制度在全國(guó)范圍內(nèi)的公平性和可持續(xù)性，確保在全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)條件下，勞動(dòng)者在自由流動(dòng)過(guò)程中能夠無(wú)障礙地享有失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)益；a 確立保基本生活、促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)是失業(yè)保險(xiǎn)制度的三大功能，并突出其在就業(yè)促進(jìn)中的支柱性作用；確立失業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)模式為現(xiàn)收現(xiàn)付制，基金收支實(shí)現(xiàn)周期平衡，并明確基金支出的比例結(jié)構(gòu)；調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取條件和領(lǐng)取期限，以適應(yīng)新就業(yè)市場(chǎng)的新情況和新變化；明確所有勞動(dòng)者都享有就業(yè)促進(jìn)服務(wù)的權(quán)利。

特別需要指出的是，失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)促進(jìn)功能應(yīng)被明確納入《就業(yè)促進(jìn)法》中，從而整合就業(yè)與再就業(yè)的公共服務(wù)資源，使就業(yè)促進(jìn)真正成為失業(yè)保險(xiǎn)制度的重要支柱功能。

（責(zé)任編輯：華 穎）

［基金項(xiàng)目］ 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)與扎實(shí)推進(jìn)共同富?！保?1STA002）。