低生育率、生育權益與生育權益保障

［摘 要］ 本文基于多學科視角和全球視野，以聯合國SDG 議程、相關國際法和國際公約為基礎藍本，將有關生育權益的條款進行歸納、整理，梳理出七個方面的生育權益；以此為分析框架，分析國際國內生育權益保障實踐現狀，提出以積極保障理念構建中國特色生育保障體系的若干具體對策建議，以期為推動構建中國特色生育保障體系，健全完善生育權益保障法律法規和公共政策提供參考。

［關鍵詞］ 生育權益；生育權益保障；生育保障體系

一、引言

當前中國人口發展的深度轉型，幾乎同時面臨著人口加速老齡化與少子化并存的艱巨挑戰。a自20 世紀90 年代以來，中國總和生育率長期低于更替水平，基本穩定在1.5 以下。b 生育率持續下降將加劇人口老齡化與勞動力結構性短缺態勢，并可能形成龐大的失獨家庭、空巢老人等社會弱勢群體，不利于國民經濟與社會保障體系的協同可持續發展。為有效應對上述問題，黨中央和國務院適時調整人口政策，自2013 年起逐步實施“單獨二孩”“全面二孩”“全面三孩”政策。然而，生育政策的放寬尚未取得顯著預期效果。2013—2022 年間，我國總和生育率雖有小幅回升，但在2017 年達到1.84 的峰值后迅速呈現斷崖式下降，2022 年僅為1.06，c 甚至低于同期日本生育率水平（1.27）。d 至2022 年末，中國人口相比上年同期減少85 萬人，首次出現負增長。

生育政策的持續放寬與生育率的驟然下降形成鮮明對比，反映了育齡女性生育意愿顯著下降，并被認為是造成當前我國“全面二孩”“全面三孩”政策遇冷和人口長期超低生育率與持續少子老齡化的根源。a 黨的二十大提出“優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本”，成為新時期國家積極回應人口新形勢，提振生育率，促進人口長期均衡發展的重要舉措。超低生育率導致的人口負增長、老齡化、少子化問題已經成為我國經濟社會發展必須面對的人口基本國情。

上述背景下，人口學、經濟學、社會學、公共政策學等各領域不少研究集中分析低生育率成因及對策。本文嘗試融合多學科及國際化視野，從法律法規與公共政策，民生需求與風險應對之供需兩面結合的綜合視角，系統構建基于公民生育權益保障為學理基礎的中國特色生育保障體系的分析框架，以期進一步豐富轉型期中國特色生育保障體系的理論與實踐研究。

二、文獻回顧：國內外研究動態概述

（一）國外研究概況

20 世紀80 年代以來，生育率下降日益成為全球普遍現象，新古典生育支持理論研究興起，越來越多的國家將提高生育率作為現代生育干預政策的首要目標。據聯合國世界人口政策數據，1986—2015 年，將提高生育率列為家庭政策目標的國家和地區數量從19 個躍升至55 個，其中，歐洲國家27 個占60%，亞洲國家18 個占38%。所有低生育率國家均實行了帶薪產假，88% 的國家增加了公共托育補貼，78% 的國家發放兒童或家庭津貼，73% 的國家實行育兒假和陪護假制度，50% 以上的國家為嬰幼兒父母提供靈活或彈性工作時間制度并為正在撫養子女的家庭提供稅收抵免，以幫助育齡女性平衡工作和家庭生活并保持穩定就業。b 與此同時，應對低生育率的各種研究蔚為壯觀，國際研究呈現出依學科分化的研究視角，人口學、經濟學、法學、公共政策學等學科各自擁有對低生育率分析的獨特視角。

1．社會學的分析框架側重性別平等、職育平衡、家庭決策。該分析框架認為，生育決策的決定因素是“職育平衡”，在缺少就業或經濟保障的情況下，女性傾向于通過限制生育預期來平衡其在家庭和工作中的角色關系?，F代生育支持政策需凸顯性別平等理念并認可生育的社會價值。c 在方法上，除常規的規范研究和定量研究外，社會學分析框架下的一些研究還采用更為深入細膩的質性研究方式，以求挖掘婦女等主體對于生育的深層感受、動機、經歷、行為等要素，如避孕脅迫的個人體驗，d 童年經歷和個人發展對生育策略的影響，e 通過主題分析探究艾滋病婦女對生育體驗的敘述等。

2．經濟學的分析框架聚焦生育動因、生育風險、成本收益。該分析框架認為，生育決策是個人偏好和育兒成本的一個函數。a 主流研究觀點認為，通過經濟補貼可降低女性因家庭事務而被迫放棄工作的機會成本，能夠有效提高生育率，b 且現金獎勵和為家庭提供幼兒看護費用補貼的作用，要比產假或其他福利措施更顯著。c 但也有觀點認為，經濟補貼并不影響夫婦終身生育孩子的數量，其對生育率的影響主要體現為生育的時期效應而不是數量效應。d 在生育經濟補貼的作用下，人口數量和質量之間可能存在替代效應，即獲得津貼的家庭可能會把津貼用在已出生孩子的教育方面，而不是再次生育。e 迄今有關爭議依然是國際學術界應對低生育率的熱門話題。

3．法學的分析框架聚焦生育權、生育公平及生育權利。法學分析框架將生育視作一種不可侵犯的權利，聚焦于論證捍衛生育行為和獲取相應支持條件的正當性，并往往附屬于其他關乎弱勢群體正義公平的議題，常用概念有“生育權（Reproductive Right）”，f 強調弱勢群體權益的“生育公平（Reproductive Justice）”，g更為包容而廣泛采用的“性與生育的健康與權利（SRHR，Sexual and Reproductive Health and Rights）”等。h 國際層面上，國際人口與發展會議（ICPD）將生育權定義為“一切夫婦和個人自由和負責任地決定子女的人數、間隔和時間，以及獲得相關信息和手段的基本權利”，并將其與國際法中的人權聯系起來，這一表述也兼顧了國別差異：發展中國家多關注生育權的基本性、普惠性實現；i 發達國家多討論難以被主流法律政策保障到的脆弱人群和邊緣人群，如吸毒婦女、j 殘障婦女、k 艾滋病感染者、lLGBT 等性少數群體。

4．公共政策學的分析框架強調政策理念、目標、價值導向與績效評估。公共政策的分析框架關注生育支持條件的政策實現途徑與績效評估。相較法律框架對生育應然價值的規定性論述，公共政策框架更關注這一價值的實現路徑和效果。柳葉刀委員會基于歷次重大國際會議和學界研究，形成了相當全面系統的生育政策分析報告，包括信息和服務的需求領域分析、政策需求人群、相關投資的成本收益估算，以及14 條具體的政策建議。a 多數研究則聚焦具體國別或政策，從政策前中后流程切入進行分析，如關注決策者和醫務人員、b 政策執行者動機、c 重大公共衛生事件沖擊、d 學術研究、e 醫患倫理等政策影響因素；f 討論政策議程設置的演變；g 評估既有政策執行狀況，h 分析既有政策的影響；i 分析新的生育現象對既有政策的挑戰等。

（二）國內最新研究動態

在我國人口發展戰略和生育政策轉型當下，特別是2016 年“全面二孩”政策實施以來，國內社科學界大量研究集中于生育意愿的影響因素分析。國內研究的特征在于研究依對象層次分化，總體可概括為三個層面。一是宏觀層面，重點關注社會經濟結構、k 婚育觀念文化對生育意愿的影響。l 二是中觀層面，重點關注個人所得稅、m 住房、n 教育、o 托育服務、p 公共服務等生育支持政策對生育意愿的影響。q 三是微觀層面，強調家庭支持與生育主體特征對生育意愿的影響。其中，家庭支持相關研究主要包括隔代育兒照料、r 夫妻育兒任務分擔等方面；s生育主體特征主要包括經濟收入水平、a生育觀念、b子女性別偏好、c受教育程度、d就業模式、e生活幸福感等因素。

（三）既有研究總結與本文框架提出

對于低生育率問題，國外研究的視角盡管依學科分化，但不同學科都對生育率背后應然層面的價值性問題存在關切，且法學和公共政策學的研究更是直接論證相關法律和制度體系的構建，對于實務工作具有較強的指導意義。相比之下，國內相關研究的應用性仍顯薄弱，多數研究仍集中于生育影響因素的學理化、精細化討論，而對背后的生育權益內涵少有涉足，對生育保障法律、制度體系的構建則更為缺乏。

值得注意的是，與西方“立法先行”實施路徑有所不同，我國公共政策的價值導向的首倡與實施，往往是政策先行，待其成熟后再行立法跟進。西方關于生育支持政策研究，大多整合在“性別平等”目標法案之下，強調生育的“權利、義務和機遇”等話語表征。顯然，這一框架難以直接“拿來主義”地“為我所用”。

因此，本文借鑒國際學界“生育權益的內在價值- 法律制度體系”的研究思路，結合我國政策過程特征，嘗試提出“生育權益”與“生育保障”兩個概念。前者泛指生育的權利和利益，后者泛指圍繞生育權益的系列法律法規和公共政策的保障。

本文的基本理論邏輯是：個體的生育意愿與生育決策，受宏觀政治、經濟、社會、文化、家庭等多重多維因素的廣泛影響。理性而有效的生育行為更是基于生育風險、收益以及精神價值的考量。圍繞生育權益，做好生育保障，有利于提升生育意愿，改善生育行為。因此，在梳理明確生育權益的科學內涵的基礎上，整理生育權益保障的法律法規和政策分析框架十分重要，有利于更好地滿足人民群眾和保障人民日益增長的更高的生育保障權益需要；有利于推動健全中國特色生育權益保障法律法規和公共政策體系，由此達到降低生育風險、提高生育收益、改善生育行為的目的。

三、生育權益的理論內涵：基于權威文獻和國際公約的再發現

厘清生育權益的科學內涵，是優化完善生育權益保障的理論基礎。鑒于生育問題研究的復雜性，本文嘗試從法律與公共政策，微觀需求與系統應對，政策供給與服務保障，理論應然與實然，國際比較與國內實踐等綜合的、跨學科的多維視角，融合多學科及國際化視野，綜合分析公民生育權益與生育保障制度，為探索構建中國特色生育保障體系提供決策參考。本文選擇聯合國《變革我們的世界：2030 年可持續發展議程（Sustainable Development Goals）》a 中的SDG3、4、5、16 內容作為概念界定基礎（如表1 所示）。b 同時，參考相關國際法和國際公約，并結合我國話語體系，構建出生育權益7 個方面的范疇（如表1 所示）。

1．生育的經濟權益：主要指父母對子女的共同權益以及婦女在婚姻和家庭事務中的財產權益，包括家庭財產資產分配、撫養權歸屬、離異配偶撫養費補償、非婚生子財產權利等。a

2．生殖健康權益：指“通過預防和解決生殖健康問題，促進生殖健康和福祉的各種方法、技術和服務”b 或“將自愿的計劃生育、專業助產以及緊急產科護理等加入到基本衛生保健服務，政府應該確保有關性健康與生殖健康藥品和行醫的安全性與有效性”，c 包括婦幼保健、婚期孕期產期檢查、產后康復等。

3．生育時間保障：生育時間保障旨在確保生育子女的夫妻在生產和育兒期間得到合理的時間支持的權益保障。生育時間保障需要實現的是生產養育過程和生育責任雙方的全面覆蓋，即覆蓋產前、產中、產后以及育嬰的全過程，并根據生產情況靈活調整。實踐中，具體包括各類形式多樣、長短不一的產假、父親陪產假、育兒假等。

4．生育的社會保障權益：指由國家主辦，通過法律規定，對女性懷孕期間的生育責任承擔者提供健康、經濟和職業保障的社會制度，其中以生育保險制度為核心，旨在為女性生育期間對生育責任承擔者給予收入補償、醫療服務和生育休假的制度安排。其他社會保障包括養老、醫療等社會保險、社會救助以及社會福利權益等。

5．生育的勞動就業保護權益：指促進就業市場的性別平等，消除孕產婦就業歧視，確保孕產婦在生育前后的公平就業為目的的社會政策和法律法規，涵蓋包括孕產婦就業權益、禁止職場歧視、合適的工作條件以及相關的醫療保健支持等。

6．生育社會支持：指“提供照顧幼兒的帶薪育兒假、支持母乳喂養、提供可負擔且可及的優質嬰幼兒照護服務以及提供兒童津貼以支持家庭養育幼兒”。a 包括孕產婦優待、公共母嬰室、托育服務、兒童福利設施、家庭福利等生育友好型社會環境和照顧服務等。

7．嬰幼兒保護與發展：指“保護兒童在受父母、法定監護人或其他任何負責照管兒童的人的照料時，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯”。“確認每個兒童均有權享有足以促進其生理、心理、精神、道德和社會發展的生活水平”等對兒童生存、發展、保護以及有效參與等基本權益。

四、他山之石：積極保障理念下生育權益保障的德國經驗

20 世紀80 年代以來，西歐和北美普遍面臨多重社會發展轉型，一方面是以去工業化為特征的產業轉型將大量低技能勞動者擠出勞動力市場，引致失業率居高不下；另一方面，20 世紀60、70 年代以來的婦女解放運動，使得越來越多的婦女加入到就業市場中，引致就業壓力增大。傳統高福利保障在人口老齡化沖擊下不僅岌岌可危，也削弱了勞動者就業的積極性。在此背景下，積極的政策保障理念（Active Social Policy）應運而生，并被視為糾正二戰后傳統福利國家社會政策的范式。該理念主張政府應當保障就業參與的機會公平，即通過各種政策消除勞動力市場中的壁壘和障礙，以提升個人的就業能力，使之符合市場需求，從而實現勞動力的充分就業，實現社會公平和效率的共同發展。

按照世界銀行將勞動力在就業市場上面臨的困難歸納為技能缺乏、缺乏信息與激勵、參與約束三方面，Bonoli 將相應的政策工具歸納為激活勞動力的市場政策（Active Labor MarketPolicy）和育兒政策兩大類（具體的政策工具如下圖所示）。c 該理念既不同于凱恩斯主義下發放貨幣、物資等純粹的再分配政策，以及以工代賑等沒有勞動力需求卻創造崗位，關注公平卻忽視了經濟效率的保就業政策；也不同于純粹的新自由主義觀念下僅僅將勞動力看作商品（Commodification），注重效率卻忽視公平的消極政策，介于二者之間。簡言之，積極的保障理念主張為勞動力“造血”，而非鼓勵其“等靠要”。

20 世紀70 至80 年代的經濟“滯漲”加速推動了凱恩斯主義主導的“福利國家”政策的改革進程。20 世紀90 年代中期，美國的主要社會援助方案改革和丹麥1994 年失業保險改革，在一定程度上同時實現了解決就業和節約財政的目標。隨后，英國、荷蘭和德國、法國等歐陸國家紛紛效仿。經合組織（OCED）和歐盟等國際組織也大力支持這一政策范式傳播，從而加快了積極保障政策理念的傳播。積極的保障理念內涵了諸多以推進性別平等、促進職育平衡為主導的工作福利價值觀和維護生育權益保障的實施路徑建議。德國蘊涵于性別平等政策中的生育權益保障實踐，在生育時間保障、生育的社會保障權益、生育的勞動就業保護權益、生育社會支持等維度具有典范價值。

（一）案例背景：德國生育權益保障的歷史沿革

20 世紀80 年代以來，德國為應對老齡少子化危機，于1986 年頒布了具有里程碑意義的標志性的法案《聯邦養育津貼法》。該法案首次規定對新生兒的父母的任一方，依申請給予產后12 個月（每月460 歐元）或24 個月（每月300 歐元）的“養育津貼”。20 年后，2006 年《聯邦父母津貼和父母養育假法》（簡稱BEEG）替代了1986 年的養育津貼制度，實施更為優渥的待遇。又于2007 年實施新的《聯邦父母津貼和父母養育假法》，改變了過去“一刀切”、不區分個體收入、職業情況給與父親或母親單方面發放定額津貼的做法，轉向鼓勵男女雙方共同申領，并在提高津貼標準的同時，縮短了領取的時長，以促進男性育兒參與和女性平等就業。

20 世紀后半期，在德國婦女運動的影響下，西方福利國家紛紛采取一攬子的家庭政策（FamilyPolicy），通過把照顧責任在家庭私領域和社會公領域之間，以及男性和女性之間的重新分配，以打破“男主外，女主內”的傳統性別角色，將女性從家庭牢籠中解放出來，提升女性的自主權利，推動徹底的性別平等以及生育權益保護（劉云香，2017）。新世紀以來，德國的生育權益保護進一步由公共領域不斷向家庭等私人領域擴展，家庭政策進一步完善。家庭政策看似干預的是照顧工作，實質是重塑性別關系以利促進人口再生產。

2021 年12 月，新任德國總理朔爾茨（Olaf Scholz）批準了首個德國性別平等的國家戰略，提出了關于性別平等的政府行動以及相關的立法會議的準則等9 個方面的性別平等和生育權益保護目標，含同工同酬、分工平等以及在教育、文化、科學、政治和經濟等67 項具體的推進措施，被稱為德國“平權的里程碑”方案。因此，德國的生育權益保障方面的諸多新規定，整合在其性別平等目標法案里。

（二）實踐現狀：蘊涵于性別平等政策中的生育權益保障

1．生育時間保障：98 天產假之外配置育兒假并鼓勵男女共享

產假和育兒假是德國高度重視的一項重要政策。德國就業研究所（IAB）在2002 年的一項研究中指出，產假成為女性工作時間顯著變化的分水嶺。在產假之前，女性全日制工作的比例很高，而在產假之后，有相當比例的女性選擇了兼職工作、做臨時工或者干脆放棄了工作。德國的個人所得稅的設計也是導致很多已婚女性放棄工作的重要原因，其中免稅程度最大的是第三等級，即已婚、配偶無工作、已婚配偶不工作的人群免稅額度最高，而已婚配偶有工作的家庭的免稅程度很低，這種設計有意無意地通過稅收政策引導德國女性放棄工作照顧子女（趙欣，2018）。德國經濟研究所（IW）2008 年的數據顯示，96.6% 的男性員工沒有中斷過他們的工作，而女性只有6%，養育子女是工作中斷的重要原因?；谏鲜鲋匾Y論，德國于2007 年新修訂的《聯邦父母津貼和父母養育假法》進一步改革調整了產假和育兒假政策。

修訂后德國的帶薪產假（Mutterschutz）為產前6 周、產后8 周共14 周（三個月98 天外加分娩當天的1 天，共計99 天）。而如果是早產或多胞胎的話，就有最多127 天的產假。流產的孕婦不享有產假，也沒有生育津貼；而不幸遭遇死胎的孕婦享有和其他孕婦一樣的產假，但是可以根據其個人意愿及醫生證明最早在分娩兩周后提前回到工作崗位。這個期間媽媽不允許上班，且工資和原來一樣。

在產假之后，德國設計有育兒假（Elternzeit），每一位在職父母都享有育兒假，來照顧和教育子女。育兒假可以休三年，在此期間無須擔心丟掉工作。第一年內政府會給予休假的父母一定的補助，一般為稅后工資的65% 左右至100%。父母共享育兒假使很多爸爸都會在有了孩子后，中斷工作休一段時間父母假，全職撫養孩子，“奶爸”也不會被認為是丟面子或者無能。

2．生育的社會保障權益：就業導向、分層普惠、社保協同的經濟津貼

在低生育率和深度老齡化背景下，德國于1986 年頒布《聯邦養育津貼法》，對新生兒的父母的任一方，依申請給予產后12 個月（每月460 歐元）或24 個月（每月300 歐元）的“養育津貼”。2006 年頒布了新的《聯邦父母津貼和父母養育假法》（簡稱BEEG），替代了1986年的養育津貼制度。2007 年頒布的《聯邦父母津貼和父母養育假法》改變了過去“一刀切”、不區分個體收入、職業情況給與父親或母親單方面發放定額津貼的做法，轉向鼓勵男女雙方共同申領，并在提高津貼標準的同時，縮短了領取的時長，以促進男性育兒參與和女性平等就業。其津貼的發放標準，根據有無職業收入分“有工資收入的職業人群”和“無工資收入的自由職業者（居民）”兩大群體，分別給予設置。

3．生育的勞動就業保護權益：從孕產婦身心需求和兩性職育平衡出發設計就業制度保障

德國主要以《生育保護法》作為孕產婦保護的法律基礎。該法始建于1952 年基礎之上，經2017 年修訂，旨在保護婦女在懷孕、分娩及哺乳期的健康以及在工作培訓崗位或學校學習階段的權利，如從懷孕不是生病這個角度來進行改革等。

此外，德國堅持致力于推動“男女雙方都工作的同時，各自享有經濟獨立，共同平均承擔家庭工作，共同照顧需要幫助的家庭成員以及共同的孩子”的平等就業政策。為此甚至不惜重新定義“典型的”男性與女性工作，實現男女雙方共同分擔家庭與工作。這些政策設計主要體現在：為解決女性會生育之后不少人選擇兼職或“迷你工作”（ 德語為Mini- job） 問題，保障因產假職業再融入，德國出臺專門“兼職工作與臨時工作法”，規定與全職工作相比，雇主不能因為是兼職或“迷你工作”就對其區別對待。保障獲得產后女性繼續教育，獲得假期工作津貼或疾病保險金的機會，以保障她們獲得與正常工作相同的工資水平。圍繞家庭和育兒福利，實施一系列經濟補償舉措，如假期補貼、事故保險、養老保險、母親懷孕期間的補貼、如果開除需提前兩周告知等雇主必須遵守或承擔的法律。2015 年3 月6 日德國議會還通過了有關“在私有經濟與公共服務領域男女兩性在管理層面比例”的法律。該法律于2016年起實施，稱“女性配額法案”。要求德國100 家大企業監事會成員中女性比例應達30%，如不遵從將面臨處罰。

4．生育社會支持：注重單身父母和女性科研人員等特殊群體

對單身父母的生活支持目標是從各方面改善單身父母的生活條件。提供單身父母在找工作時的支持和幫助。如鼓勵雇主提供并支持更多種類的、彈性的、符合單身父母的工作時間的工作模式。同時為單身父母提供更加直接的經濟上的支持，比如從減免稅或是兒童金方面進行補助，使單身父母少交納賦稅以及兒童金根據孩子的數量逐級遞增。

“女教授計劃”是2008 年德國聯邦政府和各州首次啟動的特殊照顧計劃，以支持女性的科研發展，增加女性在德國大學中的教授職位比例。2022 年11 月4 日，德國科學聯席會通過了新的“2030 年女教授計劃”（Professorinnenprogramm 2030），以增加在學術領域擔任高級職務的女性學者的數量，并在高等教育領域進一步促進性別平等。未來8 年，聯邦和各州將為此項目提供3.2 億歐元的資金。為中小型高校提供更多參與機會，對高校院系的管理層的人員聘任給予更多的關注，促進性別敏感的高等教育文化的轉變。

五、中國生育權益保障的現狀及發展

新中國成立以來，經過幾十年的發展探索，我國已基本形成了包括中華人民共和國《民法典》《勞動保險條例》《婦女權益保障法》《勞動法》《女職工勞動保護規定》和《企業職工生育保險試行辦法》等法律法規在內的一整套保障婦女生育權益和促進婦女發展的制度體系，建立了與之相適應的組織機構，采取了有力措施，有效地推動了婦女權益保障事業的發展，為廣大婦女廣泛參加政治、經濟、文化領域建設提供了保障。在不同的歷史階段，各種生育保障制度均發揮了重要的保障作用。

（一）中國生育權益保障主要內容及規定

1．生育經濟權益

我國關于生育雙方的經濟權益的規定主要體現在《中華人民共和國民法典》的相關規定中。在離婚訴訟中子女撫養權的歸屬問題上，離婚后不滿兩周歲的子女以母親直接撫養為原則；已滿兩周歲的子女，父母雙方對撫養問題協議不成的，由人民法院根據雙方具體情況，按最有利于未成年子女的原則判決；子女已滿八周歲的，應當尊重其真實意愿。同時規定了離婚后變更子女撫養關系以及繼子女撫養權歸屬等特殊情形。在非婚生子女財產權利方面，第一千零七十一條規定“非婚生子女享有與婚生子女同等的權利，任何組織或者個人不得加以危害和歧視。不直接撫養非婚生子女的生父或者生母，應當負擔未成年子女或者不能獨立生活的成年子女的撫養費”。在離異配偶撫養費補償問題上，規定撫養費的數額根據子女的實際需要、父母雙方的負擔能力和當地的實際生活水平確定，對撫養費的支付方式、給付期限等方面也相應明確。

2．生殖健康權益

我國關于生殖健康權益的規定，主要體現在《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》《中華人民共和國人口與計劃生育法》（2021）中。前者主要規定：婚前咨詢、避孕、節育、生育、不育和生殖健康的咨詢和醫療保健服務；醫療、保健機構應對新生兒開展疾病干預、預防接種、提供母乳喂養指導和條件；不得有意宣傳母乳代用品相較母乳的優越性。后者主要規定了相關部門的宣傳責任以及個人避孕節育的權利，以及建立婚前保健、孕產期保健制度和計劃生育服務制度等。如“醫療衛生機構應開展優生優育知識宣傳教育，對育齡婦女開展圍孕期、孕產期保健服務，承擔計劃生育、優生優育、生殖保健的咨詢、指導和技術服務，規范開展不孕不育癥診療”，以及“嚴禁非醫學需要的胎兒性別鑒定以及人工終止妊娠的性別選擇”等。

3．生育時間保障

我國《女職工勞動保護特別規定（2012）》詳細規定了女性職工不同生育情況能夠獲得的生育假期時長等女性生育的時間權益。其中第七條“女職工生育享受98 天產假，其中產前可以休假15 天；難產的，增加產假15 天；生育多胞胎的，每多生育1 個嬰兒，增加產假15 天。女職工懷孕未滿4 個月流產的，享受15 天產假；懷孕滿4 個月流產的，享受42 天產假”（黃桂霞，2019）。2021 年修訂的《人口與計劃生育法》第二十五條規定，“符合法律法規規定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。國家支持有條件的地方設立父母育兒假”。

4．生育就業保護權益

我國《婦女權益與勞動保障法》規定了勞動（聘用）合同或者服務協議中不得規定限制女職工結婚、生育的內容，以及任何單位不得因結婚、懷孕、產假、哺乳等情形，降低女職工的工資，辭退女職工，單方解除勞動（聘用）合同或者服務協議。從法律層面上禁止了用工單位對孕產婦的就業歧視，對孕產婦在工作中實行特殊的安排和照護，包括靈活工作方式、孕產婦勞動保護、工作場所安全等諸多方面。我國法規明確規定婦女懷孕、生育和哺乳期間，按照國家有關規定享受特殊勞動保護并可以獲得幫助和補償。在工作時間和工作量上，實行產前產后工時減免和孕期工作量減免，如不上夜班、減輕工作量不減工資等。我國《女職工勞動保護特別規定》第六條規定“女職工在孕期不能適應原勞動的，用人單位應當根據醫療機構的證明，予以減輕勞動量或者安排其他能夠適應的勞動。對懷孕7 個月以上的女職工，用人單位不得延長勞動時間或者安排夜班勞動，并應當在勞動時間內安排一定的休息時間”。此外，也包括推動孕產婦靈活的工作時間和辦公方式，給其平衡工作- 家庭提供支持，采取保護性措施降低孕產婦進入到危險性工作環境當中的風險等孕產期女職工的勞動保護權益。

5．生育社會保障權益

我國《人口與計劃生育法》第二十四條規定“國家建立、健全基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度，促進計劃生育。國家鼓勵保險公司舉辦有利于計劃生育的保險項目”。1994 年頒布的《企業職工生育保險暫行辦法》明確了生育保險的適用范圍、生育保險基金籌集和適用、生育保險待遇、經辦管理和監督責任，規定在用人單位依法繳納生育保險費的職工可以按照國家規定享受生育保險待遇，包括生育醫療費用和生育津貼，2010 年的《中華人民共和國社會保險法》延續了其內容。對于未參加生育保險的職工，我國的《女職工勞動保護特別規定》（2012）明確規定未參加生育保險的女性職工，按照其產假前工資的標準由用人單位支付生育津貼；女職工生育或者流產的醫療費用，按照生育保險規定的項目和標準由用人單位支付。此外，廣義的生育社會保障還包括計劃生育中的生育保障內容以及女工勞動保護制度和女性就業保護制度中關于孕婦、產婦的勞動保護方面的內容。

6．生育社會支持和0—3 歲兒童福利保障

2019 年《國務院辦公廳關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》提出加強對家庭嬰幼兒照護的支出和指導，為嬰幼兒照護創造便利，增強家庭科學育兒能力；加大社區嬰幼兒照護服務支持，完善嬰幼兒照護設施，創造安全適宜的照護環境；以及規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構，加強登記管理，提升專業水平。2021 年《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》要求用人單位要將生育友好作為承擔社會責任的重要方面，鼓勵支持用人單位通過采取提供托育服務、靈活休假和彈性工作制等措施，幫助職工平衡工作和家庭關系；同年，《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》提出支持工業園區、用人單位等新建、改擴建托育服務設施，普惠托位要向社會開放；《關于推進兒童友好城市建設的指導意見》提出“到2025 年，通過在全國范圍內開展100 個兒童友好城市建設試點，推動兒童友好理念深入人心，要求在社會政策、公共服務、權利保障、成長空間、發展環境等方面充分體現兒童友好”。

（二）中國生育權益保障的短板和不足

1．時間權益保障政策不完善

《女職工勞動保護特別規定》提出法定的標準產假為98 天。“全面兩孩”政策出臺后，各省在修訂人口與計劃生育條例時，紛紛延長了產假，普遍設置了15—30 天不等的配偶護理假，且創新性設置了5—15 天不等的育兒假。2019 年，《國務院辦公廳關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》提出“全面落實產假政策，鼓勵用人單位采取靈活安排工作時間等積極措施，為嬰幼兒照護創造便利條件”，首次在彈性工作制度體系中引入了育兒照護。但是目前，因各地生育時間保障政策具體規定不統一，執行過程情況差異大。國企和機關事業單位執行產假政策情況較好，私企民企落實情況較差，甚至無法保證法定產假的執行。哺乳假和男職工配偶陪護假、彈性育兒假等方面也未得到足夠的重視。

2．生育經濟權益保障較為薄弱

現有經濟權益保障主要依托生育保險提供的生育津貼，因生育保險制度設計和功能作用有限，僅有享受了生育產假或計劃生育手術休假的參保企業女職工，方可以按規定享受生育津貼，極大限制了生育津貼的受益面、覆蓋面。全面二孩、三孩政策實施后，各地在強化稅收、住房、教育、就業支持等配套支持措施之外，多地探索發放了普惠育兒補貼。但是，目前地方自行探索的育兒補貼標準不統一，尚難以應對地區差異進而形成全國統一的公共政策或長期制度安排。如何優化育兒補貼實施路徑，構建分層普惠育兒補貼成為當務之急。

3．生育社會保障支持功能不足

社會保障是免除人民群眾基本養老、醫療等的基本生活后顧之憂的一項基本社會制度，是收入再分配的重要工具，對生育行為也存在顯著影響。但是，目前我國社會保障體系中有關育兒支持的保障功能十分薄弱，特別是生育社會保險制度發展滯后。始于1994 年原勞動部制定的《企業職工生育保險試行辦法》已試行30 年，因我國人口發展戰略與生育政策調整，該暫行辦法正面臨著覆蓋面窄、籌資機制受限、待遇保障水平不足，公平性差等問題，與新時期我國生育保障需求不適應，迫切需要適應新時期國家人口發展戰略生育政策轉型需求，完善立法進程，加強生育支持功能。

4．嬰幼兒保護與發展權仍待保障

嬰幼兒保護與發展保障是緩解生育后職育平衡風險，保護嬰幼兒身心健康與發展的支持性措施。在法律上，目前的嬰幼兒保護與發展仍以《未成年人保護法》規定為主，是側重保護嬰幼兒權益免受侵害的救濟性法律，但賦予、增進嬰幼兒發展權利的保障性法律（兒童福利法）卻始終缺位。a 在政策上，目前的嬰幼兒福利政策集中覆蓋孤殘兒童，正在向困境兒童擴展，尚未實現普惠化，相關公共支出和服務嚴重不足。例如，兒童津貼制度尚未建立，僅有個別地區開始嘗試。除困境兒童外，兒童的養育成本幾乎全靠家庭負擔；嬰幼兒保育服務普遍缺乏，質量參差不齊，兒童大多需要依靠祖輩隔代照顧；兒童醫院及兒科醫生短缺等。

六、對策建議：以積極保障理念重構中國特色生育保障體系

結合國際國內經驗，順應人民群眾日益增長的生育保障需求，積極應對未來我國低生育率、少子老齡化以及人口區域增減分化的發展挑戰，迫切需要系統重構中國特色生育權益保障的理論內涵，落實完善相關政策制度，全面優化我國生育支持政策環境，更好地維護和保障人民群眾的生育權益。

1．增強生育時間權益保障的統一性和規范性。針對目前我國生育休假制度不完善問題，應盡快統一規范各類生育休假的名稱、時長。統一產假（女性的）、陪產假（男性的）、育兒假（男女共享的）的各自功能定位，完善其休假方式并明確其成本分擔機制。其中，鼓勵男女雙方共享育兒假，促進男性育兒參與是重點難點。

2．構建分層普惠育兒補貼制度。育兒補貼是降低育兒成本、推動部分育兒成本社會化的重要手段。根據國際經驗，結合我國實際，至少應構建以下三個層次的普惠育兒補貼。第一層次是統一覆蓋全民，作為基礎性兜底性補貼。具體標準可如攀枝花500 元/ 月或更高，所需資金由財政主擔并根據實際情況動態調整。第二層次是差別化的精準補助，譬如建立社保協同支持機制、發放托育補助券等。其中，對0—3 歲育兒家庭實施社保繳費補貼，將單位或企業繳費返補單位，個人繳費依申請返退個人，其特點是以參加社保的就業人員為重點，實施差別化的精準補助。補助資金由財政負擔，但具體實施中可由社保基金先行墊付，財政視財力恢復情況漸期補回，以實現育兒成本的部分社會化，減輕參加社保的年輕勞動者0—3 歲育兒階段的經濟負擔。第三層次是目前已經在實施的基于個人所得稅的抵扣額減免政策，該政策主要受益者為相對高收入人群。

3．完善生育保險制度，增強其生育支持功能。打破現有生育保險僅覆蓋正規就業職工的制度限制，賦予其新的時代內涵。新型生育保險制度應以覆蓋所有孕產婦女為保障對象，通過政府、企業、個人多元主體共擔責任的方式，支持將靈活就業人員、新業態就業人員、農民工、在校碩博研究生等全體育齡人群納入制度覆蓋范圍，努力實現生育保險“應享盡享”。允許以家庭共享的形式，給予參保男職工未就業配偶同等享受生育保險待遇（包括生育津貼），以支持家庭生育責任共擔。借鑒德國經驗，完善產假津貼制度以提高制度公平性，譬如將有工資收入的職業人群的生育津貼（又稱產假津貼）替代率確定為其生育之前一年本人實際稅后收入的65%—100% 之間，具體標準根據每個人“職業收入”高低水平確定，收入高的產假工資替代率適度下降，收入低的給予傾斜照顧，以體現再分配和促進社會公平。

4．優化生殖健康管理服務水平。統籌基本公共衛生服務中的婦幼健康、0—6 歲兒童保健項目與基本醫療保險待遇銜接，全面提升婚前、孕前、產前“三期”生殖健康服務水平。推進實施二級醫療機構、婦幼保健醫院產前檢查、住院分娩基本免費。在充分保障正常生育女性生育醫療費用的基礎上，同步推進將無痛分娩、輔助生殖技術納入醫療（生育）保障。全面普及青少年生殖健康教育，提高兒童生殖健康服務以及醫療保障水平。推進與國際接軌，將生育醫療費作為“單病種”納入基本醫保報銷，將生育保險中的產假津貼待遇與醫療保險分離，探索構建獨立于醫?；鹬?、資金來源多元化、管理服務社會化的職工家庭生育保障基金。

5．加強生育友好社會建設投入。完善黨政牽頭、全社會共同參與生育友好社會環境建設的投入機制，融合政社力量推進普惠性嬰幼兒照護服務發展，建設深入辦公區、居民區，貼合居民工作和生活場景的“嵌入式”托育設施、公共母嬰室、兒童福利設施。大力推進“兒童友好社會”建設，推進社會公共空間適兒化改造，全面優化面向兒童友好的文體、交通、醫療等公共服務設施建設，構建關愛幼兒和兒童家庭的社會軟硬件環境。完善女職工勞動保護特別規定，保障產后女性獲得繼續教育、帶薪休假、就業保護以及與生育有關的一系列社會保障優待和嬰幼兒福利等。

6．加強生育權益保障立法。在具體生育保障政策探索發展的同時，更需要以積極的保障理念，整合分散的人口生育保障相關法律法規規定，按照生育的經濟權益、健康、時間支持、社會保障、就業支持、多種形式的社會支持、嬰幼兒保護與發展權益等七個方面的生育權益框架，系統重構中國特色的人口生育保障法律體系。這有利于回答我國生育支持政策體系到底“支持的是什么”的根本性問題，有利于引導人民群眾形成良好的生育權益意識，有利于為中國特色的人口生育保障制度和政策體系建設提供遵循指引和強制保障。

（責任編輯：仇雨臨）

［基金項目］ 習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心北京市社科基金重點項目“社會保障協同人口高質量發展研究”（23LLLJB092）。