中國社會保障體系結構的轉型及其實現路徑

［摘 要］ 中國的現代社會保障始建于中華人民共和國成立初期，逐步形成了“社會保險為主導、社會救助和社會福利處于邊緣”的體系結構。改革開放后，社會保障改革逐步成為了整個改革事業的重要組成部分，社會保障的體系結構呈現“社會救助為基礎，社會保險為主體，社會福利、軍人保障和慈善事業為補充”的格局，實現了社會保障體系結構的重大轉型。社會保障體系結構失衡是此次結構轉型的根本原因，其轉型過程體現了漸進性并以順應國情和時代發展為主要經驗。中國式現代化對我國社會保障體系結構提出了新的要求，進而需要推動社會保障體系結構的進一步轉型。為此，要明確社會保障體系結構轉型的總體目標，創新改革社會保險并夯實其主體地位，優化社會救助與慈善事業并鞏固其已有地位，大力推動社會福利發展并將其轉變為基礎地位，還要建立完善家庭社會保障并使之成為社會保障的子系統之一，形成補充地位。

［關鍵詞］ 社會保障體系結構；社會救助；社會保險；社會福利；轉型

現代社會保障是伴隨著人類現代化進程而興起的一種制度文明，是世界各國現代化進程中不可或缺的重要制度安排。a 正如習近平總書記指出，“社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排，發揮著民生保障安全網、收入分配調節器、經濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題。”

中國的現代社會保障始建于中華人民共和國成立初期，逐步形成了“社會保險為主導、社會救助和社會福利處于邊緣”的體系結構。改革開放后，伴隨著我國邁向社會主義市場經濟體制，社會保障改革成為了整個改革事業的重要組成部分。為了應對國企改革和下崗失業導致的貧困問題，最低生活保障制度應運而生并推動社會救助逐步從邊緣邁向基礎，社會保險從國家負責、企業包辦轉變為社會統籌并成為社會保障體系的主體，社會福利也逐步向社會化和適度普惠邁進，軍人保障逐步建立健全，慈善事業得到了恢復發展，社會保障的體系結構呈現“社會救助為基礎，社會保險為主體，社會福利、軍人保障和慈善事業為補充”的格局，建成了世界上規模最大的社會保障體系，并實現了社會保障體系結構的重大轉型。目前，我國在全面建成小康社會的基礎上，正向二〇三五年基本實現社會主義現代化和本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國的目標邁進。中國式現代化是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于國情的中國特色，這就要求我國社會保障體系結構要持續完善和轉型，以適應中國式現代化的要求。

以往的研究一方面關注我國社會保障體系的覆蓋范圍、待遇水平、多層次等問題，a 指出社會保險、社會福利、社會救助、慈善事業、社會優撫等在內的社會保障體系結構框架已然基本形成，力圖覆蓋貧困人口、勞動者、特殊群體、遭受意外事件者乃至全體國民。b 另一方面，關注中國式現代化對我國社會保障的新要求，c 指出中國式現代化在新時代賦予社會保障新的責任與使命，d 為此，應基于共同富裕目標進行社會保障體系改革，包括提升社會保險統籌層次、優化兜底性救助制度、補齊社會福利制度短板、擴展補充性保障項目等。既有研究對社會保障體系結構轉型，即社會救助、社會保險、社會福利等子系統構成情況轉變所進行的專門研究不多，缺乏對社會保障子系統構成轉型的原因、過程以及經驗的分析考察，也未充分實現中國式現代化與社會保障體系結構的現實性鏈接。事實上，我國已有的社會保障體系結構轉型的原因、過程和經驗是什么？中國式現代化對我國社會保障的體系結構提出了哪些新要求？如何按照中國式現代化的新要求并借鑒以往經驗，推動社會保障體系結構的進一步轉型？本文試圖對上述問題進行探討，以期為社會保障體系結構的優化調整和協同發展提供思路。

一、走出失衡：改革開放后社會保障體系結構的轉型

（一）失衡：體系結構轉型的根本原因

改革開放前，我國社會保障屬于社會主義制度的有機組成部分，社會保障的體系結構較為簡單，主要是保障城市職工收入安全的社會保險和對最困難群體的社會救助與福利。e 絕大多數有勞動能力的城市居民通過充分就業獲得水平較高的保險待遇，涉及養老、醫療、工傷、生育等眾多險種，主要由雇主承擔繳費責任，職工個人基本無需繳費，而無依無靠的、無勞動能力的極少數最困難群體獲得條件苛刻、水平偏低的救助與福利，這就導致了社會保障體系結構的失衡，即社會保障體系極度向社會保險傾斜，從支出結構看，社會保障支出的96% 用在社會保險，只有4% 用于社會救助和社會福利。f 在計劃經濟體制下，由于城鄉分割和終身就業制，社會保障雖然存在結構失衡問題，但仍可得以勉強維持。

改革開放后，伴隨著社會主義市場經濟體制改革的深入，農民工進城務工改變了國家對勞動力市場的壟斷，非國有企業招用不享受社會保險的農民工使其節省了大量勞動力成本，使得國有企業在競爭中居于不利地位，許多國有企業處于破產、半破產狀態，無法兌現對職工的保險承諾。由此，20 世紀80 年代中后期，我國開始了養老保險的社會統籌改革。但在統籌過程中，政府部門從所籌得資金量中提取一定比例的管理費和積累資金，這使經辦部門有了增加費率的利益動力，當時勞動部門舉辦的國營企業養老保險統籌、人事部門辦的機關事業單位養老保險統籌、人民保險公司辦的集體企業養老保險統籌、鐵路、電力和銀行等十一家國有企業部門辦的行業統籌等并存，部門利益之爭明顯，其結果是導致社會統籌繳費和待遇居高不下，并阻礙了人員流動。據統計，僅養老保險這一項，在上海已達企業工資總額的28.5%，福建省的商業企業則達33%，如把所有的社會統籌險種，包括醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險都包含在內，企業和個人繳費很可能接近或超過工資總額的50%。a 在經濟體制改革中，國有部門和城市集體部門在工業就業和產值中占比持續下降，但其相關社會保險支出卻持續上升，這導致社會保障體系支出結構愈加惡化，社會救助和社會福利支出占比持續縮減，從1978 年占GDP 的0.59% 到1991 年的0.23% 再到1998 年的0.19%。b 與此同時，用工制度的僵化加之慷慨的社會保險待遇使國營企業勞動力成本居高不下，經營狀況持續惡化，1996 年國營企業整體虧損，社會保險一支獨大的結構性危機愈加緊迫，一方面其經濟基礎正在銷蝕，另一方面需要領取社會保險待遇的人數在增加。

在上述背景下，1997 年后政府采取了一系列應對之策，包括停止政府部門對統籌基金的管理費提成，以切斷政府部門和社會統籌的利益聯系，消除政府部門要求提高繳費和待遇的內在機制，統一養老保險管理體制，擴大社會保險覆蓋面，防止企業逃費等，以上改革是利用國家強制力量在民營部門與國營部門之間進行分配，并不能解決國營部門中勞動力成本高估的問題，其相當于飲鴆止渴，只會加重社會保障體系結構的失衡。因此，政策制定者和學者開始認識到社會保障面臨的問題并非覆蓋面狹窄或管理不順，而是社會保險與社會救助、社會福利的結構性失衡。c 面對大規模下崗失業導致的貧困問題，社會保險明顯應對乏力，迫切需要重構社會救助并改變其邊緣地位，以充分發揮社會救助直接緩解貧困和兜底安全網的作用，進而保證經濟體制改革順利進行和社會的安全穩定。由此可見，社會保障體系結構失衡導致社會保障在經濟轉型中的功能失效，是其結構轉型的根本原因。

（二）漸進：體系結構轉型的基本過程

我國社會保障體系通過結構轉型逐步走出失衡的過程是漸進的，逐步形成了以社會救助為基礎，社會保險為主體，社會福利、軍人保障和慈善事業為補充的結構，其主要體現在以下幾方面。

1. 邊緣救濟到基礎兜底：社會救助的地位提升

第一，社會救助制度體系逐步建立完善。計劃經濟時期，城市社會救助主要是針對“三無”人員（無勞動能力、無生活來源，無法定贍養人或撫養人）和少數特殊對象的定期定量救濟，農村主要是由社隊集體提供的五保供養。社會救助工作不夠規范，救助標準設定和救助程序尚不夠科學與完善，社會救助處于邊緣化的地位。改革開放后，因家庭聯產承包責任制的推行，農村社隊集體提供五保制度的模式難以為繼。1985 年五保改由鄉鎮統籌解決，2006 年通過頒布新的《農村五保供養工作條例》實現了五保由集體福利性質的農民互助互濟向政府公共財政救助的重大轉變。a 城市中，經濟體制改革使眾多國有企業改制停產，并產生了以下崗失業工人為主的困難群體，傳統的定期定量救濟不能滿足這些困難群體的生活救助需求，為了應對新生的困難群體問題，最低生活保障這項新型社會救助項目1999 年在城市建立，2007 年又覆蓋所有農村地區。伴隨著低保制度的建立完善，困難群體在醫療、住房、教育、就業等方面的困境逐步凸顯，針對此，相關的各類專項救助得以逐步建立。2014 年，為了規范低保等各類社會救助項目，國務院頒布了《社會救助暫行辦法》，這是我國第一部統籌和規范各項社會救助制度的行政法規，它結束了社會救助立法領域的碎片化狀態，構建了由特困人員供養、城鄉低保、醫療救助、教育救助、受災救助、就業救助、住房救助以及臨時救助等組成的綜合型社會救助體系。2020 年，我國脫貧攻堅取得勝利并消除了絕對貧困之后，中辦、國辦印發了《關于改革完善社會救助制度的意見》，要求建立健全分層分類、城鄉統籌的社會救助體系，推進社會救助高質量發展，鞏固脫貧攻堅成果，切實兜住兜牢基本民生保障線。由上可見，通過相關法規政策的頒布，我國建立了綜合型社會救助體系，獲得救助從恩賜轉為權利，救助從城鄉分治走向城鄉統籌，社會救助成為社會保障體系中不可或缺的基礎組成部分。

第二，社會救助覆蓋對象大為擴展。1999 年城市低保制度正式建立之前，社會救助僅針對少數最困難群體，覆蓋對象極其有限，據統計1992 年只有0.06% 的城鎮人口接受國家定期定量救濟。b 最低生活保障制度的建立使救助覆蓋對象大為擴展，除傳統“三無”人員等最困難群體外，經家計調查符合低保資格的困難家庭均可獲得救助。在脫貧攻堅時期，全國共1936萬建檔立卡貧困人口納入了低保或者特困供養，占全部脫貧人口的19.6%，有效發揮了兜底作用。2020 年脫貧攻堅勝利后，社會救助的對象進一步擴展，開始面向低收入人口，2022 年民政部基本建成全國低收入人口動態監測平臺，截至2024 年3 月底，平臺動態監測對象達8015 萬人，占總人口的5.7%，其中包含低保對象4047.8 萬人，特困人員473 萬人、獲得救助幫扶的低保邊緣人口728 萬人、獲得專項救助的剛性支出困難人口584 萬人、未納入基本生活救助的防止返貧監測對象349 萬人，獲得救助幫扶的其他困難人口838 萬人。

第三，社會救助力度明顯提升。社會救助處于邊緣地位時，財政支出十分有限，救助水平偏低。例如，1958 年、1966 年、1976 年和1993 年社會救助支出總額分別為1.15 億元、3.19億元、3.86 億元和17.01 億元，占財政支出的比例為0.29%、0.59%、0.48% 和0.37%。d 由于當時經濟發展水平偏低，救助水平也較低，1979 年全國城市共有24 萬人享受定期救濟，社會救濟費支出為1785 萬元，平均每人每年只有75 元。e 隨著低保制度和綜合型社會救助體系的發展完善，我國社會救助資金支出總額基本呈增長態勢，2008 年、2013 年、2016 年和2020 年我國社會救助支出總額分別為2496.1 億元、7016.5 億元、8934.0 億元和9229.5 億元，占財政支出總額的比例為3.99%、5.02%、4.75% 和3.76%。a 同時，社會救助水平也呈增長趨勢，以最低生活保障為例，截至2022 年底，全國城市和農村低保標準達752.3 元/ 人月和582.1 元/人月，城鄉低保標準始終持穩定提高態勢。

2. 絕對主導到核心主體：社會保險的地位重置

改革開放后，我國一些地方開始探索養老保險的社會統籌，但如前所述，因部門利益等問題社會保障改革收效甚微。20 世紀90 年代中后期開始，社會保險的改革發展才進入快車道，社會保險逐步成為社會保障體系中的主體并發揮了重要的支撐作用。

第一，社會保險制度不斷優化完善。在養老保險方面，1997 年我國正式建立了面向企業職工和城鎮個體勞動者的基本養老保險制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合的財務模式；2009年始，我國以財政資金為主，先后為農民和城鎮非工薪居民逐步建立基本養老保險制度；2015 年，我國將國家機關和事業單位工作人員納入社會養老保險。目前，我國實現基本養老保險政策上的全覆蓋，工薪勞動者適用職工基本養老保險，其他社會成員適用城鄉居民基本養老保險。此外，我國還推動了企業年金、職業年金、個人養老金等其他層次養老保險制度的發展。在醫療保險方面，我國1994 年開展醫療保險改革試點，雇主雇員共同繳費的醫療保險取代了之前的企業職工免費型醫療制度，1998 年城鎮職工社會醫療保險正式建立，后擴展到幾乎全體工薪勞動者；2003 年，我國開始推進農民基本醫療保險試點，2007 年將這一制度推廣到工薪勞動者之外的城鎮居民；目前我國已建立了全民醫療保險制度，工薪勞動者適用職工基本醫療保險，其他社會成員適用于城鄉居民基本醫療保險。b 此外，我國逐步建立了失業保險制度，調整和完善了工傷保險和生育保險制度，還在近些年來試點探索建立長期護理保險制度。

第二，社會保險覆蓋面持續擴大，水平逐步提高。盡管結構轉型前我國社會保險在社會保障體系中居于絕對主導，但它僅針對國有企業職工，實施主要依靠政策規范，且只覆蓋了不到20% 的人口，農村居民等多數群體被排斥在外。c 伴隨著社會保險制度的完善，我國社會保險的覆蓋面持續擴大，截至2023 年底，全國基本養老、基本醫療、失業、工傷保險參保人數分別為10.66 億人、13.34 億人、2.44 億人、3.02 億人，基本養老保險和醫療保險參保覆蓋面穩定在90% 和95% 以上。d 同時我國社會保險水平逐步提高，促進全民共享經濟社會發展成果。例如，2005 年以來，退休人員基本養老金水平連年提高，企業參保退休人員月人均基本養老金從2012 年的1721 元增長到2021 年的3577 元，增長了1.08 倍；城鄉居民月人均養老金從2012年的約60 元增長到2021 年的179 元，增長了約1.98 倍。

第三，社會保險法制化程度不斷提高。除了制定各類社會保險的相關法規政策之外，2011年我國正式實施了《社會保險法》，并于2018 年對其進行了修訂，對基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度進行了法律規范，以保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。

3. 有限邊界到重要補充：社會福利、軍人保障、慈善事業的發展完善

第一，社會福利的重構與發展。傳統社會福利中，民政福利主要通過社會福利院、兒童福利院、殘疾人福利等形式向孤寡老人、孤兒、棄嬰、殘疾人等提供補救性福利，覆蓋人數不到1000 萬，占總人口比例不足1%；a 職工福利則覆蓋了城鎮絕大多數勞動者，涉及生活服務、文化福利、職工住房等各方面，并在實踐中走向異化，成為企業的社會負擔。因此，改革開放后我國提出了福利社會化的改革方向，民政福利和職工福利均向社會化方向邁進，形成了老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利、教育福利、住房福利等并存的社會福利制度，國家與社會多方共同承擔責任，資金來源多渠道。尤其伴隨我國人口老齡化的加劇，養老服務建設步伐加快，以家庭為基礎、社區為依托、機構為補充的養老服務體系初步建立；此外，國家明確要推動適度普惠型兒童福利制度建設，兒童福利服務對象得到擴展，專業化程度得以提升，社會力量參與持續加強；殘疾人福利制度也逐步發展優化，殘疾人康復服務、就業服務等不斷建立健全，2016 年我國建立了困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼兩項制度。

第二，軍人保障制度的發展完善。我國在之前優撫安置的基礎上，不斷推進軍人保障制度的發展，2004 年我國頒布了新的《軍人撫恤優待條例》，保障了對軍人的撫恤和優待；2012年頒布了《軍人保險法》，為軍人社會保險制度建立提供了法律依據；2018 年國家組建退役軍人事務部，專門負責退役軍人的優撫安置工作；2020 年我國頒布了《退役軍人保障法》，為保障退役軍人及軍烈屬福利權益提供了法律依據。

第三，慈善事業的恢復發展。新中國成立初期，民間慈善組織經歷了接收改造的命運。改革開放前社會團體的活動空間不大、作用有限。改革開放后，慈善事業逐步恢復發展，1994 年中華慈善總會成立，促進了全國慈善組織的建立與發展；2008 年的汶川地震激發了國內慈善熱潮，開啟了慈善事業蓬勃發展的時期；2016 年《慈善法》的頒布，為慈善事業的規范和高質量發展提供了重要法律依據。我國慈善組織和能力有較大提升，慈善資源總量穩步增加，慈善事業成為第三次分配的主要形式。

（三）順應：體系結構轉型的主要經驗

1. 互利共生：體系結構轉型與經濟社會發展的動態調和

一方面，我國社會保障體系結構的轉型順應了計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變。一是社會主義市場經濟體制以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，這要求社會保障尤其是社會保險不能局限于某一領域，而是應當擴大到所有經濟類型部門并覆蓋全體國民。由此，原有只面向國營企業職工的社會保險逐步擴展完善，尤其是基本醫療保險、基本養老保險已經實現了全覆蓋。二是市場經濟活動的競爭性要求社會保障對競爭過程起到維系作用，我國原有社會保障體系中沒有失業保險，社會救助僅面向極少數“三無”人員，這顯然無法幫助市場競爭中的失敗者，因此，改革開放后我國社會救助不斷改革完善并建立了失業保險制度。三是市場經濟是法治經濟，同樣要求社會保障走法制化道路并嚴格按照法律的規范運作，改革開放后我國社會保障領域的法制化進程加快，先后出臺了《社會保險法》《社會救助暫行辦法》《慈善法》《退役軍人保障法》等法律法規。四是市場經濟是開放經濟，社會保障只有走社會化道路才能與之適應。因此，改革開放后，我國社會保險逐步采取社會統籌的方式，社會福利也邁向社會化發展道路，改變了原有國家負責、封閉運行的狀態。

另一方面，我國社會保障體系結構的轉型順應了我國社會的發展進步。一是社會發展要求社會保障目標的提升。改革開放后，經濟的高速發展和生產力的提升也促進了社會的發展進步，我國要逐步建成小康社會，這要求社會保障的目標隨之提升，要能夠滿足人民群眾對美好生活的需要。因此，社會保障不能僅以社會保險為主導，還要通過結構轉型來豐富完善社會救助、社會福利、慈善事業等子系統，以提升社會成員的福祉。二是社會發展要求社會保障功能的多重化。社會發展要求社會保障除了保障社會成員的基本生活并解除其后顧之憂外，還要發揮促進社會公平、協調社會成員關系等多重功能。我國社會保障體系的結構轉型恰恰體現了社會保障功能多重化的發展過程，是對社會發展的順應。我國通過重構社會救助、改革完善社會保險與社會福利、恢復發展慈善事業等，不僅保障了社會成員的基本生活，而且縮小了貧富差距，促進了社會公平和社會成員關系的協調，為全面建成小康社會作出了重要貢獻。

2. 因勢利導：體系結構轉型與國情和時代的均衡適應

改革開放后，我國經濟上從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，政治上朝著社會主義民主法治的方向邁進，社會結構也產生明顯變化，城鄉人口可以自由流動，城市居民不再依附單位，社會成員的思想觀念也更加開放、多元。在這樣的國情變化下，原有結構簡單、板塊分割的社會保障體系顯然不再適應，需要進行變革和轉型，通過社會保險的全面改革和社會統籌、社會救助與社會福利的重構，以及慈善事業的恢復發展，我國逐步建立了與新情況相適應的社會保障體系。此外，改革開放后，我國開始廣泛地參與到全球化中，全球化時代給我國帶來經濟增長的同時也加劇了競爭壓力，對經濟發展的均衡也存在消極影響，容易拉大貧富差距，同時伴隨著工業化和城市化進程，包括服務業在內的非農產業占比不斷提高，城市人口比重持續上升，勞動力從第一產業向第二、三產業轉移。在這樣的時代背景下，我國社會保障體系需要改革優化并與之適應，尤其是在體系結構方面，需要改變原有的以國有部門社會保險為主導的結構，要推動社會保險的全覆蓋并增加新險種，如失業保險以應對多樣化的風險，還要重構社會救助、社會福利和慈善事業等來提供兜底保障、提升社會成員福祉并縮小貧富差距。

二、中國式現代化對社會保障體系結構的新要求

2020 年，我國取得了脫貧攻堅的勝利，整體消除了絕對貧困，全面建成了小康社會。2022年，黨的二十大報告明確提出，從現在起，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。中國式現代化既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色，中國特色主要包括人口規模巨大、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生、走和平發展道路等方面，中國式現代化對我國社會保障體系結構提出了新的要求。

（一）人口規模巨大的現代化要求體系結構的包容性

人口規模巨大的現代化意味著我國十四億多人口要實現現代化，其規模超過現有發達國家的總和，具有深遠的影響。人口規模巨大的現代化要求社會保障體系結構要更加開放包容，能夠實現人群的全覆蓋并解除各類社會群體生命周期中的風險。正如國際上社會保護概念所提出的，在新形勢下要對有需要的個人和社會群體提供各類安全保護，應包括社會服務和社會轉移。社會服務是指無論身處何地，都有經濟能力享受清潔水源、衛生設施和醫療、教育等基本服務；社會轉移是指建立一套最基本的社會轉移制度，無論是現金還是實物，為窮人提供最低限度的收入保障，并使其享受最基本的服務。社會保護應優先考慮目前未受保護的、貧窮的、弱勢的社會群體，為這些社會群體在他們整個生命周期中提供有效的、基本的社會保障。a 目前，我國部分農民工、新業態就業人員等弱勢人群沒有被納入社會保障，存在“漏保”“脫保”“斷保”的情況，b 家庭保障和兒童福利存在缺失或不健全，在邁向中國式現代化的背景下，我國社會保障體系的結構應具有包容性，要優先考慮為這些弱勢人群提供合適的社會保障，并增加針對家庭和兒童的社會保障等，提升全體社會成員的獲得感與安全感。

（二）全體人民共同富裕要求體系結構的協同性

2021 年2 月26 日，習近平總書記在主持中共中央政治局第二十八次集體學習時強調，我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的階段。要準確把握社會保障各個方面之間、社會保障領域和其他相關領域之間改革的聯系，提高統籌謀劃和協調推進能力，確保各項改革形成整體合力。全體人民共同富裕的現代化要求“做大蛋糕”與“分好蛋糕”并重，在發展中不斷補齊民生短板，要關注擴大中等收入群體和提高低收入群體收入。為此，應增強社會保障體系結構的協同性，也就是說，社會救助、社會保險、社會福利等子系統之間要更加協同。社會救助是居于基礎地位的子系統，旨在保障低收入群體的最基本生活；社會保險是居于主體地位的子系統，旨在化解以勞動者為主的社會成員面臨的各種風險；社會福利是最高層次的子系統，旨在提高全體國民的生活質量。各子系統應該相互協同，不能顧此失彼，也不能厚此薄彼，否則就會影響社會保障體系整體功能的發揮，甚至會激發社會成員的矛盾。c 例如，如果只關注針對低收入群體的社會救助而不完善社會保險，中等收入群體面臨的各種風險就無法化解，很容易淪為低收入群體，到時候進入社會救助的社會成員越來越多，社會救助遲早會不堪重負，難以實現可持續發展。如果社會福利覆蓋面窄、水平低，全體國民的生活質量就難以提高，而殘疾人、老年人、兒童和婦女等抗風險能力差的弱勢群體的生活質量甚至會下降，成為低收入群體進而不得不依賴社會救助，使社會救助負擔加大。因此，中國式現代化要求社會保障的體系結構要提高協同性。

（三）物質文明和精神文明相協調要求體系結構的均衡性

物質富足、精神富有是社會主義現代化的根本要求。只有物質文明與精神文明比翼雙飛，才能更好地滿足人民對美好生活的向往。物質文明要求社會保障要能夠提供相應的現金和實物保障，夯實人民幸福生活的物質基礎；而精神文明則要求發展社會保障中的服務保障和精神保障，注重社會保障制度內嵌的公平正義基因，弘揚中華優秀傳統文化。a 為此，社會保障體系中不能僅關注社會保險這類強調權利和義務相結合的子系統的發展完善，還要關注社會救助和慈善事業的發展，因為這類子系統的權利義務基本上是單向的，受助的社會成員享受權益，待遇提供者是盡義務，這類“免費午餐”的安排不僅是社會保障體系的必要組成部分，而且有助于幫助困難群體、促進公平正義，是社會穩定與協調發展的必要機制。b 尤其是慈善事業，其是建立在社會捐獻之上的民營社會化保障事業，如果沒有關愛之心是不會有無償捐獻的動機與熱情的。因此，慈善事業體現了善愛之心，有助于弘揚中華民族樂善好施、同情弱者、扶貧幫困的美德，需要加以重視。由此，兩個文明相協調要求社會保障體系的結構要均衡，能夠促進物質富足和精神富有的實現。

（四）人與自然和諧共生要求體系結構的可持續性

作為中國式現代化的本質要求，“人與自然和諧共生”在倡導發展與保護并進、強調經濟社會可持續發展的同時，對社會保障體系結構也提出更高的要求。就表層語義而言，“和諧共生”直敘的是人與自然關系的和諧，強調環境友好可持續社會的建構；但就深層內涵而言，其核心意蘊已深至個體關系的協調擬合，升華至當代人與后代人資源的可持續傳遞，兩種內涵皆是駐足可持續意蘊予以衍生。為此，我國社會保障體系結構亦不可與其核心旨歸相背離，需重點強化其在兩方面的可持續性。一方面，我國社會保障體系各子系統需服從于國家立足環境保護前提出臺的各類社會經濟政策，提供充足的制度支撐，協力助推生態環境的可持續發展。譬如為確保長江十年禁漁政策的有效執行，需要為失去生計的漁民提供高效就業支持與兜底幫扶；為保證美麗鄉村建設的實施，推動農村生態環境的修復，需要完善農村低收入群體的養老、醫療、生活等方面的保險與救助。另一方面，需立足社會保障自身可持續性，在確保當期社會保障各子系統可持續運作的同時，又不影響未來各項目對后代人社會保障需求滿足的能力，堅守當代社會保障需求與未來社會保障需求均能有效滿足的原則，提升其可持續性。

（五）走和平發展道路要求體系結構的適應性

走和平發展道路是中國式現代化的鮮明特色之一，是指中國在堅定維護世界和平中謀求自身發展，又以自身發展維護世界和平，通過開放、合作、共贏，走一條既發展自身、又造福世界的現代化之路。c 為此，社會保障體系結構需要適應國際和國內環境的變化，能夠推動我國經濟社會不斷發展、人民福祉逐步提高，這本身就是對世界和平發展的重大貢獻。當前全球經濟形勢復雜多變，經濟增速依然處于較低水平，由于第四次工業革命的影響，勞動關系在淡化，人們的生產、生活方式都發生了深刻變化。我國亦深受影響，經濟發展進入新常態、新業態從業者數量龐大、人口老齡化加劇、人口出生率偏低等各種挑戰交織，a 這要求我國社會保障體系結構及時做出適應性調整，能夠適應經濟社會狀況的發展變化。一方面，需結合實際繼續優化各子系統結構搭配、豐富各子系統內容、完善子系統待遇等，例如，少子老齡化要求推動老年福利和兒童福利的發展，強化社會福利這一子系統；就業形態的變化要求社會保險子系統要隨之改革創新。另一方面，需重點強化各子系統的促進發展和社會投資功能，使社會保障能夠和經濟發展形成良性互動，例如，推動生存型救助向發展型救助轉變，強化失業保險的促進就業功能，注重工傷保險的工傷預防和康復功能，不斷提高教育、衛生等社會福利的發展與均等化水平，激發各子系統的促進發展動能，促進全體社會成員人力資本和社會資本的積累。

三、邁向中國式現代化的社會保障體系結構的優化路徑

中國式現代化對社會保障體系結構的新要求意味著我國社會保障體系需要進一步調整與轉型，具體應從以下幾方面加以推動。

（一）明確社會保障體系結構轉型的總體目標

上一階段我國社會保障體系結構的轉型是在計劃經濟向社會主義市場經濟轉型和全面建設小康社會的背景下，為了應對因社會保障結構失衡而導致的功能失效問題而被動進行的。在邁向中國式現代化的過程中，社會保障的定位應從滿足基本生活到促進人的全面發展與推動社會公平進步轉變，應在之前被動適應的轉型經驗的基礎上，形成較強的自適應能力，實現自主性發展。為此，應對標2035 年基本實現社會主義現代化的目標，明確社會保障體系結構進一步轉型的總體目標，回應中國式現代化對社會保障體系結構的新要求，實現以“社會救助和社會福利為基礎，社會保險為主體，家庭社會保障、軍人保障、慈善事業等為補充”的結構（見圖1），確保體系結構走向包容、協同、均衡、可持續與適應。

首先，社會保障體系結構應動態發展，要可以防止部分社會邊緣群體和弱勢群體被排斥在社會保障之外或其相關風險未被社會保障體系所覆蓋。因此，社會保障體系中的子系統應該得到補充和完善，社會保障體系不應只局限于作為保護性因素，還可以作為生產性和發展性因素，不應只局限于提供物質保障，還要能提供服務保障和精神保障。為此，要建立并發展家庭社會保障子系統，要通過促進社會保障體系的開放包容，使全體社會成員共享經濟社會發展成果，為實現共同富裕筑牢基石。

其次，要通過改善優化結構，使社會保障體系中子系統的聯系和交互得到加強，減少子系統間的內耗與摩擦，通過耦合產生更高的整體效應。具體而言，就是要協調好社會救助、社會保險、社會福利、慈善事業等子系統，使其更好地集成聯動，防止厚此薄彼、顧此失彼和矛盾沖突。

再次，社會保障體系結構應使社會保障的功能得到有效發揮。從總體看社會保障的功能包括物質保障、服務保障和精神保障，社會救助和社會保險側重發揮物質保障功能，兒童福利、老年福利等社會福利側重發揮服務保障和精神保障功能，因此，要通過結構完善和優化使社會保障體系的各子系統的功能得到有效和充分發揮，尤其要提升社會福利子系統的地位，避免出現只注重物質保障功能的非均衡狀態。

最后，還需考慮社會保障各子系統與環境、經濟、社會等外部系統的密切關聯，基于持續動態的發展要求，在注重社會救助、社會保險、社會福利、社會優撫、慈善事業等子系統各自項目內容、待遇水平、功能轉型的基礎上，既立足橫向角度科學地分配對不同子系統的資金投入比例，也從時間序列出發處理好當代需求與未來需求的資金平衡，逐步強化各類基金的投資及運營效能，進而增強不同子系統的持續與發展能力。

（二）創新改革社會保險，夯實其在社會保障體系中的主體地位

社會保險在社會保障體系中居于主體地位，可以幫助以勞動者為主的社會成員解除年老、疾病、傷殘、失業、失能、死亡等后顧之憂，是邁向中國式現代化過程中需要關注的重要制度安排。社會保險創新改革是指對養老、醫療、工傷、失業、生育等保險項目的整體性創新，但結合緊急性、受益性、公平性等指標，當務之急是圍繞基本養老保險、基本醫療保險及長期護理保險予以改革。

在基本養老保險方面，盡管我國已實現制度全覆蓋，但未實現人群全覆蓋，不少新業態和靈活就業群體并未被養老保險覆蓋，且存在補充養老保險發展滯后，城鄉、區域、群體間養老保險待遇差距過大等問題。為此，一是需以促公平、減差距為目標，統籌推進不同層次養老保險制度發展，加快城鎮職工基本養老保險的全國統籌，促進城鄉居民養老保險有效性的提升。二是需逐步強化基本養老保險制度與其他養老保險層次的有機銜接，立足基本養老保險效能，有序發展職業年金與企業年金，并積極強化個人養老金與其他個人商業養老金的規范性發展，構造可持續的多層次養老保險體系。

在基本醫療保險方面，一是明確其解除人民群眾疾病醫療后顧之憂的基本功能定位，優化醫療保險多渠道籌資來源，逐步推進政府、單位、個人三方醫保籌資繳費責任的均衡，形成公平且可持續的醫保籌資結構與機制；二是推進基本醫療保險用藥范圍的全國統一，全面落實健全職工與居民基本醫療保險待遇清單制度，提升醫療保險待遇公平性；三是科學推進基于病種分值付費與基于疾病診斷分組付費的支付形式，優化門診尤其是慢特病的付費機制，強化醫保支付制度的科學性；四是穩步助推醫療保險的省級統籌，全面構建省級醫保基金區域調劑平衡制度；五是大力推進基本醫療保險與醫療救助、補充醫療保險、商業健康保險、慈善以及醫療互助等保障制度的有機銜接，形成多層次、系統化的醫療保障體系。

在長期護理保險方面，一是立足國際制度框架及國內各地創新實踐，總結經驗教訓，構建長期護理保險初步系統政策框架。二是明確長期護理保險應包括的項目，確定其目標保障人群，立足精算平衡原則科學確定其繳費與支付水平。三是引進醫學、康復等科學標準，推進需求評估標準、失能等級評估標準、護理項目評估標準的全國性制定與統籌，形成統一標準的運行體系。

（三）優化社會救助與慈善事業，鞏固其在社會保障體系中的地位

社會救助在上一階段的結構轉型中從邊緣走向基礎，在邁向中國式現代化進程中，社會救助作為直接向困難群體提供現金支持和服務幫扶的保障方式，是邁向共同富裕的不可或缺的基礎性制度安排，其地位不會因脫貧攻堅的全面勝利而減弱，而會因救助對象向低收入人口拓展、救助目標和標準提升而凸顯其在社會保障體系中基礎地位子系統的重要性。為此，一是加快社會救助制度法制建設，提升社會救助法律位階，推動《社會救助法》的出臺，發揮法治對社會救助制度高質量建設的引領作用。二是健全分層分類社會救助體系，強化社會救助分類管理和分層救助，為困難群體提供滿足其需要的有針對性的救助幫扶，同時積極推動保障型救助與發展型救助項目建設，充分發揮其在兜底保障以及融入發展兩方面的關鍵效能。三是強化服務救助體系化建設，逐步將兜底性民生救助幫扶服務納入政府基本公共服務清單，研究并制定兜底性民生服務的規劃和行動指南，a 有序建立專業化救助服務隊伍，積極推進照料、康復、護理、心理救助等服務的拓展。四是完善城鄉統籌的社會救助體系，強化財政投入對農村社會救助制度的傾斜程度，有序提升農村社會救助待遇水平，促進城鄉社會救助水平差距的縮小。

慈善事業既是我國社會保障體系的重要補充，也是推進共同富裕的重要舉措和開展第三次分配的重要依托。在邁向中國式現代化背景下，要走中國特色的慈善事業發展道路。為此，一是要建立健全多層次、多元化的慈善激勵機制，完善相關財稅支持制度，提升慈善組織的動員力、公信力和服務水平，并且大力推動慈善發展的創新機制，引領慈善信托、社區慈善、互聯網+慈善等多維模式有序推廣，強化慈善活力與創造力。二是立足慈善綜合發展體系建構，積極發展多主體、多途徑的慈善參與體系，建構多維宣傳、融入教育的慈善文化體系，打造橫縱聯合、行業自檢、社會參與的慈善監督體系，創建數據聯通、智能研判、精準服務的慈善智慧體系，b全面激發慈善事業活力。三是大力培育和規范多類型的慈善組織，積極指導各級慈善會和有條件的樞紐型組織向慈善行業組織轉型，有序推動中介、咨詢、評估、培訓等慈善支持性組織的發展，逐步助推慈善基地、慈善空間、慈善機構等實體組織構建，打造覆蓋廣泛、治理規范、服務專業的慈善陣地。

（四）大力推動社會福利發展，使之成為社會保障體系的基礎

與社會救助和社會保險等主要發揮物質保障功能的社會保障子系統相比，社會福利子系統更側重發揮服務保障和精神保障的作用，對社會保障整體功能的發揮至關重要。目前，我國包括養老服務、兒童福利、殘疾人福利等在內的社會福利發展明顯滯后，這導致大多數失能老人與高齡空巢老人難以享受社會化服務、家庭養育成本居高不下和生育意愿持續降低以及殘疾人難以共享經濟社會發展成果等問題，社會保障的服務保障和精神保障功能受到影響。為此，應著力推動社會福利的發展，使之成為社會保障體系的基礎。

養老服務方面，在人口老齡化背景下推動全體人民共同富裕，需要建立基本養老服務制度給所有老年人提供清晰的預期，以居家養老服務為主，機構養老、社區養老等為輔，不斷提升養老服務的精準性和質量，要發揮傳統文化的制度優勢，根據不同老年人群體特征、地區老齡化差異、養老文化差異等要素構建分層分類且有中國特色的養老服務。兒童福利方面，在生育率下降、養育成本升高的背景下，要樹立政府主導、多方聯動、廣覆蓋、全面發展的兒童福利理念，賦予兒童平等的福利權利，形成兒童津貼、兒童服務、兒童優待等共同發展的格局，a解除育兒后顧之憂，助力兒童健康成長。殘疾人福利方面，要變消極理念為積極理念，促進殘疾人的平等社會參與，要在政府主導下引入多元力量，為殘疾人提供普惠與特惠結合的福利項目，推動殘疾人康復服務、托養服務、心理服務、就業服務等發展和無障礙環境建設，提升殘疾人生活質量，不斷滿足其物質和精神需求。此外，還要不斷完善住房福利、教育福利等，改善社會成員尤其是中低收入群體的居住條件并提升全體人民的受教育程度和素質。

（五）建立并完善家庭社會保障，使之成為社會保障體系子系統之一

家庭保障是家庭內部成員之間的相互扶助與互助機制，主要包括基于血緣關系的“代際互惠”與基于婚姻關系的“扶養”，b 我國一直有重視家庭保障的傳統。然而，隨著經濟社會發展，高齡少子化、家庭小型化等趨勢凸顯，丁克、空巢、單親等家庭數量增加，這些變化使我國家庭的保障功能逐漸式微。與家庭保障相對應的是家庭社會保障的概念，指政府為了實施家庭政策而采用的一種政策性、經濟型、福利性措施，它以家庭為保障對象，通過發放各項津貼和提供社會服務的形式，對有關家庭進行經濟和服務幫助，目的在于解決諸如生育、貧困、殘疾、青少年教育等家庭問題，使政府的家庭政策得以順利實施，最終達到家庭安居樂業、社會穩定發展的目標。

家庭社會保障有助于加強代際之間的直系紐帶和家庭成員之間的互助能力，但是我國家庭社會保障發展較為滯后，基本處于缺位狀態。在邁向中國式現代化的進程中，尤其是在少子老齡化的背景下，社會保障體系應該補上家庭社會保障的短板，積極建立健全家庭社會保障這一子系統，使社會保障體系更加完整，以減輕家庭經濟壓力、提升家庭抗風險能力和內生發展動力，為家庭發揮保障作用提供持續動能，使家庭治理成為國家治理的基礎。具體而言，一是強化家庭在社會保障政策中的價值優先權，形成積極的社會保障政策家庭觀，將支持家庭的理念貫穿整個社會保障相關政策的制定、執行與評估中，形成二者的良性互動。d 二是助推家庭自我發展能力、抗風險能力、保障能力的全面提升，基于對家庭可能面臨壓力及困境的評估，基于技能培訓、教育促進、健康提升等方式促進家庭成員人力資本、社會資本的持續增強。三是逐步探索分層分類家庭社會保障政策的建構，立足對弱勢家庭、特殊家庭等不同類型家庭的客觀實際與主觀需求的精準研判，將其劃分不同層級，結合各自特征分門別類為不同圈層家庭有針對性地提供物質、資金、服務等多種支持，提升家庭保障水平。四是強化家庭與政府、社會、市場等相關主體的合作，在明確不同責任主體邊界的基礎上，建設主體間的信息互通與資源整合機制，減輕家庭社會保障壓力的同時又提高其效率。此外還需強化社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業等子系統與家庭社會保障的銜接與統籌，提升社會保障體系結構的協同性。

（責任編輯：仇雨臨）

［基金項目］ 國家社會科學基金重大項目“全面建成小康社會背景下相對貧困治理的實現路徑研究”（22amp;ZD060）。