社會保障的與時俱進：理念、范式和政策工具

［摘 要］ 在更高的發展階段上，面對科技創新和制度創新的新環境，中國社會保障制度面臨的挑戰和應有的出路可以概括如下。首先，傳統的受益人識別機制越來越難以為繼，這種識別的必要性也日益降低，要求制度體系轉向更加普惠和普世。其次，盡力而為和量力而行原則既體現統一性，也體現動態性，兩者并非勻質和靜止的關系。在中國所處發展階段上，政府社會性支出的增長應該速度更快、幅度更大。再次，順應公共品邊界隨著人均收入提高而擴展的一般規律，以全體居民全生命周期為對象的基本公共服務供給體系的完善，要求對現有社會保險、社會救助和社會福利服務等各項制度進行整合。最后，在改變理念和范式的前提下，中國式福利國家建設需要通過改革清除制度性障礙。

［關鍵詞］ 崗位替代；社會保障；公共品邊界；中國式福利國家

一、引言

經濟發展要做到公平與效率的有機統一，需要通過初次分配和再分配兩個領域的制度安排才能實現。在初次分配領域，勞動者和其他要素所有者以個體方式從事經濟活動，獲得各自的要素報酬，實現要素的再生產和生活水平的提高。在再分配領域，為了彌補初次分配的不足，政府主導基本公共產品供給，增進人民福祉和幸福感。相應的公共政策、服務項目和制度體系，構成一個幅度相當廣泛的系統，包括社會救助、社會保險、社會福利等公共服務體系。即便體系已形成，制度變遷仍然需要持續不斷地進行。受到意識形態、發展階段、全球和本地挑戰的影響，這個變化既可能是前行的，亦常常是逆轉性的，因而既可能開花結果，也可能盡顯枯枝敗葉。從世界范圍來看，兩種截然不同的現象不乏其例，相應的經驗和教訓也層出不窮。

在改革開放時期中國經濟增長、產業變革和社會流動過程中，再分配領域的各種轉移支付項目從無到有、由小變大、由局部到全面，對保障和改善民生做出了重要貢獻。這個歷程表現為因應改革開放發展的內在要求，保障水平不斷提高，保障范圍不斷擴大。按照先后次序來看，這包括在企業改革中逐步實現了職工內部福利的社會化；在實施積極就業政策的同時建立健全各項社會保障制度；推進社會保障的城鄉統籌和城鄉、區域均等化；以幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶的范圍，全面界定基本公共服務要求和標準，迄今已經形成世界上規模最大的基本公共服務供給體系。可以說，中國之所以創造出經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡，初次分配和再分配的貢獻缺一不可。

中國已經進入全面建成社會主義現代化強國的新征程，黨的二十大報告提出到2035 年中國發展的目標，是人均國內生產總值（GDP）達到中等發達國家水平，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。a 這意味著延續經濟發展和社會穩定的兩個奇跡，需要同時得到經濟領域高質量發展和社會領域民生改善的支撐。本文從社會保障理念、范式和政策工具如何與時俱進這一命題出發，闡釋來自全球范圍和中國本土的各種新問題及其背后的理論挑戰、相應理論問題的政策含義，以及如何把理念和范式變化轉變為政策與實踐。具體來說，本文的分析將圍繞以下方面展開：其一，一系列新情況的出現如何對社會保障的識別機制及其必要性提出挑戰；其二，盡力而為和量力而行之間的統一性和動態性呈現怎樣的新特征；其三，如何順應公共品邊界的變化規律，推進福利國家建設。最后，本文將歸納政策含義，提出政策建議。

二、我們還能夠精準識別社會保障的對象嗎？

對于社會保障這種擁有悠久歷史的制度安排，始終存在著實踐中的難點以及由此產生的理論難題。概括而言，這方面存在著一個曠日持久的悖論，我稱之為“穆勒難題”。b 英國經濟學家約翰·穆勒認為實施公共性救濟政策產生的效應具有雙重性，一方面是救濟本身產生的有益效果，另一方面是對這種救濟政策產生依賴性的不利效果。就對這兩種效果的觀察而言，穆勒發現往往出現弊大于利的情形。c 學者和決策者面臨的這種問題既微妙又重要，以致在要不要救助以及在何種程度上進行救助的問題上，始終處于一種兩難困境，并延續至今。

社會救助乃至社會保障，既必要又可能產生依賴的這種性質表明，副作用的存在常常導致對真正療效的質疑，似乎構成一種決策者永遠無法擺脫的“分寸抉擇”（trade-off）。與之相伴的一種現象是，在早期實行救助制度的國家，對救助對象采取了“污名化”（stigmatization）的態度，并且這種態度也反映在救助的具體做法上。例如，在17 世紀到19 世紀逐步成形的英國“濟貧法”，以及19 世紀的德國“鐵血首相”俾斯麥統治時代建立的社會保障制度，都把救濟對象視為“不正常的社會群體”，實施的是懲戒式的救助。從這個意義上說，那些法律和制度都算不上現代福利國家的起源。在20 世紀30 年代，瑞典為了應對人口停滯的危機，在社會福利問題上進行了理念和范式的革命：在目標上，實現了從醫治社會弊端向防止這些弊端發生的轉變；在職能上，從事后治療型向事前預防型轉變；在體系構造上，從出于公平正義和慈善的應對手段，轉向對全民進行全面保障的制度構建。a 從此現代福利國家才誕生。

這個穆勒難題在后來的實踐中進一步演變為“識別難題”，即一個人或一個家庭究竟是不是需要保障和救助的對象，常常成為難以識別和判斷的事情。誠然，并非所有的“識別”都是那么不可行或者困難重重，例如對年齡的識別通常不成問題，因此，養老保障通常只需確定一個法定退休年齡即可掌握。只是那些與家計調查（means-test）相關的社會保障項目，比如最低生活保障、各種救助性的補貼項目乃至失業保險，變得越來越難以執行，也越來越讓有些人感到這種識別機制不再必要。可以說，在當今的世界，穆勒難題愈演愈烈，以致物極必反，傳統社會保障的范式與模式受到挑戰。

換句話說，當人工智能（AI）技術最終能夠替代所有工作崗位時，社會保障模式便會出現這種情況：越來越無法識別一個人是不是“懶漢”。技術進步對就業的影響，從工業革命開始就是社會的焦點和研究的關注點。不過，無論是從原因到結果，還是從本質到表象，這一次是真的不一樣了。有足夠的證據表明，人工智能的突飛猛進不再是歷史上反復出現的“技術性失業”幽靈，而是可以替代幾乎所有職業的終結者。從懂技術的企業家埃隆·馬斯克，到關心科技發展的經濟學家拉里·薩默斯，都認為人工智能對崗位的替代將是全面的。特別是一旦通用人工智能（AGI）出現，無論是簡單的還是復雜的、體力的還是智力的，越來越多的崗位都有被人工智能技術替代的可能。

至于在機器和人工智能大規模替代勞動者崗位的情況下，被替代勞動者的出路問題，最可能的情形可以用以下兩種特征化事實予以概括。一是被“逆庫茲涅茨化”。經濟學家西蒙·庫茲涅茨認為，經濟結構變革是一個勞動力從低生產率部門向高生產率部門重新配置的過程，由此全社會勞動生產率得以提高。b 很自然地，如果勞動力按照相反的方向重新配置，即勞動者失去以前的崗位后，不得已進入到暫時未被替代的行業和市場主體中，即可稱為“逆庫茲涅茨過程”。c 鑒于這些承接被替代勞動者的部門有共同的特點，即勞動生產率和工資報酬都低于此前的崗位，所以，一旦這種情況普遍化，則意味著越來越多的家庭收入無法以此前的速度提高，生活質量也相對降低。二是遭遇“鮑莫爾成本病”。這可以被視為前一情形中的特例。經濟學家威廉·鮑莫爾以表演藝術為例，指出一些行業和崗位勞動生產率提高緩慢，然而消費的收入彈性卻較大，因此，這些行業的較高成本可以為消費者所接受，從而也可以提供一些勞動報酬不低于社會平均水平的崗位。d一則并沒有那么多的此類行業，二則失業者難得具有所需的技能，所以，具有“鮑莫爾成本病”性質的部門，并不能吸納很多被新技術替代的勞動者。

更一般而言，具有“逆庫茲涅茨化”和“鮑莫爾成本病”特征的部門，都是以容忍較低生產率為代價吸納勞動力的領域，顯然都不符合技術進步的初衷，所以這兩類出路既不充分也不必要。伴隨著技術進步和產業結構升級，中國城鎮就業也發生了一些新的變化，既與一般發展經驗相互印證，因而也同上述理論路徑有一定程度的吻合。圖1 可以展示這個趨勢。一方面，以凈增崗位數與毛增崗位數之差表達的不完全統計就業損失數量，a 近年來呈現擴大的趨勢。另一方面，在全部城鎮就業中，符合正規就業特征的單位就業，所占比重趨于降低。這可以十分近似地反映勞動力向較低生產率部門配置的趨勢。在技術發生革命性躍遷的時刻，在一定時期內，我們仍然需要這些生產率較低的部門及其崗位。高質量就業雖然通常伴隨著更高的勞動生產率，但是，低生產率部門的崗位并不必然是低質量的。確保所有類型崗位的質量不斷提高，可以通過加強勞動力市場制度建設、擴大基本公共服務供給范圍，以及托底保障的制度安排，即更加普惠的社會保障體系予以實現。

一個必然要提出來的相關的問題是，社會保障水平的提高是否降低就業意愿。勞動經濟學的傳統觀念是，過于慷慨的社會保障傾向于降低人們的就業意愿，導致勞動參與率下降，進而社會整體的生產性降低。為了避免這種情形的發生，以往的思路是在微觀上以寧嚴勿寬的原則確定受益人資格，在宏觀上以寧低勿高的原則確定保障水平。在中國經濟社會發展水平顯著提高，同時遇到人工智能技術創造性破壞嚴峻挑戰的情況下，如果不能超越“穆勒難題”的框架，則會遭遇更大的甚至更難破解的難題。為此，關于社會保障與工作激勵的關系，在理念、范式和政策工具上需要做出如下改變。首先，鑒于最新技術進步使得準確識別就業意愿越來越難，應該放棄以“資格識別”的形式規范人們行為的意圖。其次，鑒于社會保障本來就是應該用來保障基本的和（越來越是）體面生活的制度安排，而符合社會必要生活品質的標準，必然越來越同“從嚴”“從低”的把握原則不相適應。最后，徹底消除社會保障受益人確定過程中的懲罰性，強化社會保障的預防性和賦權職能，按照福利國家的思路強化零次分配或預分配（predistribution），填補一次分配、再分配和三次分配留下的制度空缺。

隨著上述幾個方面的需要越來越迫切，以實踐效果修正主流理念的條件，以及從理論向政策轉換的條件均日臻成熟，一個值得預期的實踐結果，就應該是社會保障向普惠型和普世性演變。總體來說，保障水平日益提高和受益覆蓋日益廣泛的社會保障制度，并不降低人們的就業意愿，反而能夠為體面就業和高質量就業保駕護航。例如，在存在完善的失業保險制度的條件下，勞動者一旦失業更可能面臨兩種或相繼或并存的選擇：領取失業保險和體面地再就業。如果沒有充分的社會保障，失業者的出路可能是以下幾種。一是長期失業，同時社會保障不足以使其享有社會必要生活品質。二是從事非正規（再）就業或從事退而求其“次”的崗位，勞動報酬、就業穩定性和社會保障水平等都會降低。三是不得已退出勞動力市場，成為勞動經濟學中所謂“沮喪的勞動者”（discouraged workers），或處于中國社會所謂的“躺平”狀態。所有這些選擇，都意味著人力資源的浪費，同時還會導致社會流動性的弱化，既損失效率也未能完好體現公平。

三、盡力而為和量力而行之間的統一性和動態性

在高質量發展中保障和改善民生，既是當務之急，又是長期愿景，需要遵循發展和分享的辯證法，堅持盡力而為和量力而行相統一的原則。從理論、經驗和教訓諸角度理解，盡力而為和量力而行相統一，應該著眼于兩者的對立統一辯證關系，而不應將其理解為機械的公式。在堅持以人民為中心發展思想的前提下，不斷提高人民福祉和生活品質與充分考慮發展階段特征之間，具有的是一種動態平衡關系，應該創造性地把握這種關系的統一性和動態性。

從統一性來看，這個原則可以理解為一種“盡力”和“量力”（或努力和能力）之間的恒等關系：一方面，任何一方都不可長期地超前或滯后，另一方面，兩者始終具有相同的運動方向，即隨著經濟發展水平的提高而具有共同的加強趨勢。德國經濟學家阿道夫·瓦格納從統計上揭示了一個規律性現象：隨著人均收入的提高，人們對社會保障和公共福利等政府公共事務的需求不斷擴大，因此，政府支出特別是其中的社會性支出占GDP 比重顯現提高的趨勢。這被后人稱為“瓦格納定律”。a 從這個意義上說，盡力而為和量力而行具有共同向上的運動方向，因而也具有互相促進的關系，而不是非此即彼或此消彼長的零和博弈。不過，這個趨勢還只是長期過程中表現出來的“發展效應”。統一性的另一面表現于：更為普惠的社會保障，通過培養從而創造性地增強人力資本，可以從產出的角度形成“分母效應”。這樣的話，關于社會保障可持續性的討論，從根本上可以隨著此類制度安排的生產性日益增強，而逐漸趨于得到解決。

從經濟學的角度，這種辯證關系也始終反映在如何在生產率的提高與分享之間取得合理平衡的命題之中。早在1930 年，梅納德·凱恩斯發表過一篇名為“我們孫輩的經濟可能性”的文章，b 文中預測生產率將經歷一個極大的提高，以至困擾人類的經濟問題將在一百年后得到解決。最新的研究表明，凱恩斯對生產率提高幅度的預測，同迄今為止的現實可以說相差無幾。a他也預見到，在生產率提高的過程中，社會將始終伴隨著成長中的煩惱和調整中的痛楚，能否找到出路的核心則是如何分享生產率提高的成果。凱恩斯不朽文章的直接啟示在于，我們已經到了更加注重生產率分享的時刻。

還要看到，盡力而為和量力而行之間的關系是持續變化的，而不是勻質、靜態或一成不變的。一方面，在社會保障的不同領域間也好，在作為受益人的不同人口群體間也好，保障水平和覆蓋水平的不平衡性已經成為一種常態和現狀。如果一味銖錙必較地維護既有的靜態平衡，不均衡便永遠無法打破。因此，著力解決不平衡問題，把握社會保障不斷完善的節奏和力度，應該以問題的嚴重性和緊迫性為依據，而不應該受靜態的財政能力約束。另一方面，反映這種相對關系的事物變化并不是勻速的。例如，在瓦格納定律發揮作用的前提下，隨著人均收入增長，政府支出占GDP 比重的增速在不同的時期就不盡相同。研究表明，在人均GDP 從10000 美元提高到23000 美元的發展區間，政府支出占GDP 比重的提高最為迅速，故這個時期可稱為“瓦格納加速期”。b 在預計2035 年成為中等發達國家的過程中，中國恰好處于這個時期；按照規律，政府再分配力度和社會保障支出將顯著加大。也有研究以中國經驗對此現象做出描述，即隨著劉易斯轉折點到來，勞動力無限供給特征趨于消失，就業的總量性矛盾逐步讓位于結構性矛盾，內在地要求政府主導的再分配力度明顯加大，也確實表現為社會領域支出的更快增長，進而取得收入分配格局改善、社會保障水平提高和其他基本公共服務供給增強的效果。c 這種變化規律的政策涵義是，鑒于社會保障領域的多樣性和異質性，應對性質不同的挑戰需要運用不同的政策工具，也需要具有差異性的政策舉措和力度。

首先，社會保障是一個包括諸多項目和領域的體系，不同的社會保障項目具有獨特的性質，其形成的基礎和發育的程度也不盡相同，因而也表現出千差萬別的現狀，有的已經相對完善，有的距離完善還有較長的路要走。既然現實往往處在不均衡的狀態，從堵點入手打破瓶頸的努力也可以具有不平衡的特點。從現實需要來看，只要存在著妨礙人民福祉改善的阻塞點，旨在補短板的超常規舉措就不能同超越發展階段的做法相提并論。從制度建設來看，只要存在著現實的制度缺口，因應制度需求做出的努力和實施的手段，均應視為實事求是的做法。不僅如此，以不平衡的手段恢復平衡的過程，還會創造出資源重新配置效率，因而可以產生公平與效率相一致的雙贏結果。

其次，不同的社會群體具有不同的人口特征和社會狀況，會提出差異性的社會保障要求。例如，兒童和老年人天然地比勞動年齡人口更脆弱；在城鎮就業但尚未落戶的農民工，也處于相對于城鎮戶籍勞動者不利的勞動力市場地位。此外，社會保障的內容本身也有著不盡相同的基準和優先序，有些更接近于錦上添花，有些屬于雪中送炭，有些則是生死攸關，因此需要以非均衡的方式分別對待和嫻熟把握。更一般而言，經濟社會事業的進步，都是通過針對不均衡現狀的調整，在走向均衡的過程中實現的。社會保障的日臻完善，無疑也是這樣一個既與時俱進又蹄疾步穩的過程。

在創造性地應對這些非均衡事務及情形時，應該把三個重要原理結合起來并形成應用準則。第一，按照阿馬蒂亞·森的行為能力方法，社會保障項目應該像發展本身一樣，著眼于拓展人們的行為能力從而享有真實自由的機會。a 鑒于這種行為能力既是建構性的又是實證性的，借助包括社會保障在內的制度安排增強行為能力和擴大自由，既是應有的社會承諾，也是對個人責任的認同。第二，按照約翰·羅爾斯從哲學層面提出的社會公正原則，社會保障水平和覆蓋面的設定，應該以社會中最脆弱群體的基本需求為基準。b 從人口結構的角度來看，兒童和老年人的保護和福祉，無疑應該成為社會保障制度福利水平的確立基準。第三，根據詹姆斯·赫克曼實證得出的不同階段教育回報率曲線，或人力資本投資回報率排序，著眼于教育和健康的兒童發展項目，并不是一種非生產性的投資，而是給社會帶來巨大收益的投資。例如，實證研究表明，人力資本投資的回報率從高到低的排列順序，分別為孕期的產前項目、0—3 歲早期兒童發展項目、4—5 歲學前教育、小學教育、中學教育、大學教育，以及畢業后的職業培訓。c并且，越是早期的教育和健康發展項目，社會收益在投資回報中的比重越高。

中國在世界人口中的數量顯著性，也體現在兒童和老年人的規模上。根據世界銀行數據，2022 年中國65 歲及以上人口在全球占比高達24.9%，遙遙領先于其他國家。雖然已經出現少子化趨勢，但中國兒童總量仍然是巨大的，2022 年中國14 歲及以下兒童的世界占比為12.1%，僅排在印度之后。鑒于人口年齡分布與就業年齡結構不盡對稱（圖2），在中國已經進入老齡社會的情況下，無論是從挖掘人口紅利潛力、積極開發人才紅利的目標出發，還是從保護好弱勢人群的要求出發，各種社會保障項目、公共就業扶助、基本養老服務，以及促進兒童（早期）發展方面的一系列制度安排都需要加強，同時更加注重向“一老一小”人群傾斜。

對于實施積極應對人口老齡化的國家戰略，上述基準具有突出的政策含義和實踐啟示。在人口年齡結構有利于經濟增長的時期，老年人口撫養比低是人口紅利存在的一個重要標志；老年人口撫養比的大幅度提高，則是人口紅利消失的典型標志。2022 年，中國65 歲及以上人口相當于15—64 歲人口的百分比（即老年人口撫養比）高達21.8%，比1990 年、2000 年和2010年分別提高了162.7%、120.2% 和83.2%。這意味著人口紅利的明顯弱化，現實中表現為勞動力短缺和人口贍養負擔加重。由于人口轉變趨勢不會在短期內發生逆轉，延續人口紅利的期望目標，顯然不會通過老年人口撫養比的下降達到。通過推進社會保障制度向更加廣義和普惠的方向轉型，為老年人提供更好和更充分的公共服務，則可以重新定義人口紅利。換句話說，通過促進老年人身體健康和大齡勞動力競爭力，以及消除老年人消費的后顧之憂，老齡社會與合理經濟增長速度可以實現相容。

四、政策工具使用：避免畫地為牢和喧賓奪主

隨著人們對宏觀經濟政策以及其他各類政策實施成敗得失的認識加深，社會保障手段具有了逐漸被納入宏觀經濟政策工具箱的趨勢。受凱恩斯經濟思想影響形成的宏觀經濟學，以及以此為理論基礎形成的宏觀經濟政策工具，主要表現為借助貨幣政策和財政政策進行需求管理，即通過刺激或抑制社會總需求熨平經濟周期，促使經濟回歸到不存在通貨膨脹的充分就業水平。一般來說，失業由周期性因素和結構性因素造成。a 在經濟增長遭遇需求側沖擊，因而周期性因素推動失業率上升的情況下，通過貨幣政策工具創造寬松的貨幣供給環境、通過財政政策刺激投資和消費，預期可以把失業率降低到僅有結構性失業的水平，從而使宏觀經濟回歸充分就業狀態。這里的宏觀經濟政策都屬于需求管理類型的政策，其中不乏通過各類社會保障項目進行的轉移支付。

然而，在就業的結構性矛盾比較突出的情況下，治理失業并不應限于周期性失業部分，也應該著力降低結構性失業率。相應地，宏觀經濟政策工具箱則要在需求管理手段之外，添加針對自然失業現象的結構性手段。早在1986 年，諾貝爾經濟學獎獲得者詹姆斯·托賓就針對美國“就業法”的實施歷程，表達過這樣的意思，即以就業為目標之一的宏觀經濟政策，會因不同的理念引領而具有大相徑庭的偏向。例如，在20 世紀80 年代以后，在如今所稱的新自由主義經濟學理念影響下，經濟政策就產生了忽略結構性失業問題的傾向。對于結構性失業來說，宏觀經濟的需求管理手段通常是無能為力的，因此，旨在從公共就業服務、勞動力市場制度以及相關規制等領域著眼，解決勞動力市場運行障礙的手段，應該成為宏觀經濟政策的常備工具。a換句話說，宏觀經濟政策制定既要以所謂“菲利普斯曲線”，即失業率與通貨膨脹率之間的權衡取舍關系為依據，動用工具箱中影響宏觀經濟景氣的手段，實施反周期政策，也要以所謂“貝弗里奇曲線”，即崗位空缺率與失業率之間的權衡取舍關系為依據，動用工具箱中影響勞動力市場效率的手段，解決結構性矛盾。兩類政策手段的綜合運用，可以使我們在不付出通貨膨脹代價的前提下，看到宏觀經濟回歸更理想的充分就業狀態。

傳統觀念通常來自并維系于傳統的思維方式。在經濟學以及經濟政策的討論中，這表現為一種偏簡單的思維定式，即用二分法來概括理論出發點和政策取向上的分歧。這導致無窮無盡的權衡取舍，如近期目標與長期可持續性、行動意愿與現實可能性、積極進取與底線思維等等。對于治理失業的宏觀經濟政策理念和實踐，類似的二分法表現在以“積極的勞動力市場政策”為主，還是以“消極的勞動力市場政策”為主這兩種政策主張間的對峙。這里，“積極”政策更注重通過提高勞動者的就業能力和擴大宏觀經濟的就業需求，增加就業數量和提高就業質量；“消極”政策則更注重通過社會保障的方式，對失業者和就業不足的群體予以托底保障，確保他們的基本生活。c 實際上，在促進就業和提供保障之間并不存在根本矛盾，當然也不應該形成任何程度顯著的對立關系。

從社會保障事業角度來看，要破解這種傳統二分法對政策思路的束縛，根本上要確立一切從人民福祉出發的目的論，并且在此基礎上形成認識論和方法論。也就是說，一旦確立這個根本目標，就不能再以任何似是而非的說辭，使手段與目標之間發生本末倒置現象。就本文討論的主題而言，既然促進就業和提供保障歸根結底都是為了提高人民福祉，那么，無論從政策目標的一致性來看，還是從政策手段的互補性來看，兩者的關系都不是此消彼長的，而是缺一不可的。而且，這種不可或缺性并不僅僅表現為兩者之間的互補和交叉，而且表現為兩者你中有我、我中有你的相互覆蓋。

更進一步，隨著時代的發展，為了以動態的方式把握就業與社會保障之間的平衡關系，也有必要把積極的勞動力市場政策中“積極”這一特征賦予社會保障制度。也就是說，伴隨著保障對象、保障內容和受益資格趨于無條件化和無義務化，社會保障制度不再與就業之間形成權衡取舍關系，反而可以達到積極勞動力市場政策本身求而不得的效果。d 例如，社會保障的更加普惠化和普世化，可以減少不得已的低質量就業或勞動力市場退出，消除持續存在的人力資本缺口，從而增強失業者的再就業激勵，并幫助勞動者在接受教育（培訓）、參與勞動力市場、從事養育和照護等活動之間自主抉擇和自由轉換，從而不斷趨向于行為能力的增強和自由的擴大。

不過，認識論中這種二分法的長期存在，也產生了一項有用的副產品，從而具有積極的意義，即這種對峙促使各執一端的雙方分別從某些方面細化了對問題的研究，甚至概括出一些有益的特征化事實，有助于加深對相關問題的認識。結果是，一旦能夠把對峙雙方的政策結合運用，便可以最大化發揮政策效力。我們可以把上述理念的討論放到中國語境中，通過政策實施中的實例進一步理解。

首先，以促進就業的政策思路治理失業本身、通過社會保障托底避免失業的后果，是達到保障和改善民生要求的兩個不可或缺方面。每個政策方面在分別履行自身職能的同時，也對另一方具有拾遺補缺的作用。只有兩者之間實現了無縫銜接，民生才得到充分的保障。例如，通過培訓提高勞動者的就業能力、通過改善公共就業服務提高勞動力市場匹配程度，以及通過更好的兜底保障避免消費水平明顯下降，都是保持社會總需求以恢復勞動力市場需求的政策作為，也是保障和改善民生的必要條件。2022 年中國城鎮登記失業人口為1203 萬，按照當年城鎮單位就業人員平均工資11.4 萬元計算，城鎮失業造成全年損失的工資收入總額為1.37 萬億元。這一年失業保險基金收入為1596 億元，假設全部發放到登記失業者手中，每人可以獲得1.33萬元，相當于平均工資水平的11.0%。這種情形雖然從補償水平來看不盡充足，但是從覆蓋水平看，也可謂就業與保障之間做到了無縫銜接。

其次，就業政策和社會保障也應該是相輔相成的，通過消除現存的制度性障礙，兩者能夠共同構造一個完好社會的良性經濟循環。例如，離開戶籍所在鄉鎮的外出農民工數量，2023 年已經達到1.77 億，年末在城鎮居住的進城農民工為1.28 億，可以取兩個數字的平均值即1.53 億，作為實際常住城鎮的農民工人數。這個人口群體的收入水平已經接近城鎮居民五等份中間組的平均水平，如果不存在特殊障礙的話，他們的消費水平應該接近于城鎮平均水平。然而，由于沒有獲得城鎮戶籍身份，他們享受到的社會保障水平顯著低于城鎮戶籍居民，因而他們的消費意愿受到顯著的抑制。a 因此，一旦這個群體成為城市戶籍人口，僅消費意愿的提高即可增加萬億元左右的消費總支出。b 這說明農民工市民化改革和相應的社會保障的大幅度擴面，不僅在供給側產生增加勞動力供給的效果，還可以產生具有擴張性質的財政政策效果，同時把提高社會保護水平的制度建設向前推進一步。

再次，宏觀經濟政策的各組成部分不應該畫地為牢、相互分割且孤立運作，政策工具箱越豐富越好，并且在運用上要善于在相互之間協同貫穿。例如，應對周期性失業的貨幣政策和財政政策，就其性質而言是數量調控，即通過擴大投資帶動就業復蘇。但是，在很多情況下，譬如在經歷三年新冠肺炎疫情沖擊期間及以后，因失業、就業不充分或退出勞動力市場，有較大部分家庭的收入受損，消費能力和消費信心變得十分孱弱。特別是如托賓所指出的那樣，結構性失業不對稱地使一些脆弱群體陷入困境，c 比如初入就業市場的年輕人，通常遭遇更高的失業風險。這要求形成一個完整的政策組合，一方面，以托底基本生活為目的實施最普惠的社會保障，穩定居民收入和消費；另一方面，實施一系列結構性改革，提高勞動力市場匹配水平和資源配置效率，降低對青年勞動者威脅最大的結構性失業率。

最后，不能忘記制度設計的初衷和政策配合的意圖，也就是說政策工具固然可以一器多能，但是不應該走得過遠以致越俎代庖。特別是，任何政策特別是社會保障項目，歸根結底是通過社會共濟實施社會保護，不可違背的根本理念是不計代價地使保障措施最直接地施加于受益人。例如，失業保險基金用于穩企援崗是對結余保險基金的創新性使用，也產生了一定的效果。但是，在勞動力市場受到嚴重沖擊時，大筆的基金支出到了企業和培訓機構手里，卻沒有更多地發放到失業者手里，則意味著政策目標的喧賓奪主。具體來看，與未受新冠肺炎疫情影響的2019年相比，2022 年失業保險基金收入繼續增長了24.3%，基金支出更大幅度增長了51.4%，累計結余額相應減少了37.5%。然而，失業保險領取人數占城鎮登記失業人數的比例，卻僅僅微不足道地提高了0.49 個百分點（圖3）。疫情期間失業率高企、失業保險受益人數和比例卻沒有顯著提高的這種現象，使失業保險基金的穩企援崗功能成為買櫝還珠。

五、順應公共品邊界變化規律進行制度建設

在經濟學理論對國際發展經驗的提煉過程中，研究者逐漸形成這樣一個共識：私人產品與公共產品的邊界，通常隨著時間的變化而改變；公共產品的相對份額以及相對分量，也隨著經濟發展水平的提高而提高。前述所謂瓦格納定律，既是對這個發展現象的統計描述和一般性概括，也是將其作為一個特征化事實做出的經驗驗證。以下分析將論證以下結論：（1）公共品邊界的變化是發展的結果或歷史的產物；（2）這種變化發生的時點和程度，均受到意識形態和決策者理念的影響；（3）把健全基本公共服務體系納入14 億多人口現代化的目標之中，是各國現代化的共同特征與中國國情相結合產生的必然要求。

美國經濟學家約翰·加爾布雷思，以對美國的分析為例，提出了一個作為發展階段的概念——“豐裕社會”，并籍此闡述了公共產品內涵和范圍擴大的趨勢性規律。a 他認為，一個國家在超越長期貧困狀態進入豐裕社會后，在豐盈的社會財富和私人產出與匱乏的公共服務供給之間，往往產生一個巨大的社會落差。特別是在公共支出與私人投資之間存在巨大不平衡，進而在生活質量的公共保障部分與私人保障部分之間，存在著明顯的社會滿足度差異。具體表現為就業不充分、收入增長缺乏保障、收入差距擴大、公共服務匱乏、環境惡化等諸多社會失衡現象。加爾布雷思將其稱為豐裕社會的社會性貧困問題，認為這一問題需要政府以強有力的再分配手段，提供更多的公共產品和公共服務，才能獲得良好解決。既然充裕社會的特征之一，就是社會對公共品需求不斷擴大，那么，校正在私人產品與公共產品之間的失衡，是一個國家為邁入充裕社會必須做好的準備。正如加爾布雷思所警告的，這種在豐裕社會遭遇的公共品供給不足問題，以及可能導致的后果，在美國、英國、歐洲一些國家，乃至在一些發展中國家和新興經濟體中都有所表現。可以說，這個論斷得到了經濟史的檢驗。

早在20 世紀20 年代末至30 年代初，在發達國家出現的人口停滯現象便引起凱恩斯等經濟學家的高度警覺，并成為凱恩斯經濟理論和需求管理政策的最核心依據。b 可見，公共品邊界外延或社會福利覆蓋內涵的擴大，自然蘊含在凱恩斯主義的政策主張之中。在其直接或間接影響下，瑞典以繆爾達爾夫婦推動的“母嬰立法”為起點，英國以實施“貝弗里奇報告”這一福利計劃為標志，美國以推動“羅斯福新政”為載體，歐美諸國在先后完成福利國家建設的過程中，大幅度地把公共品邊界向外擴展。第二次世界大戰后在許多工業化國家出現的經濟繁榮、社會流動性提高乃至嬰兒潮，與此有著密切的因果關系。然而，從20 世紀70 年代開始逐漸成為主流的新自由主義經濟學，推動了一個與此前相反的政策方向，縮減了公共品的邊界和社會福利水平，在美英等國造成了嚴重的收入分配不平等，并由此導致社會分化和政治分裂。c 此外，這種思潮還通過布雷頓森林體系國際組織，以華盛頓共識、結構性調整、財政緊縮、私有化改革的形式，被輸送到遭遇經濟困境的轉型國家、新興經濟體，甚至一些歐洲國家，傷害了這些國家的轉型、發展和民生。

黨的二十大報告要求在發展中保障和改善民生，特別強調健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。e 這一部署與中國當前面臨的相關挑戰具有直接的對應性。也就是說，當我們談到發展不平衡和不充分問題的時候，針對的最典型現象之一，常常是城鄉居民享受的基本公共服務的內容、水平和均等化程度仍然有所不足。根據各國現代化的共同特征，基于自身實際需要補上這方面的短板，政策上應該積極推動公私產品邊界的改變，顯著提高現有就業、社會保障及更廣泛的基本公共服務的整合度，總體方向則是基本公共服務供給領域的疆域不斷向外拓展，與此同時，公共服務的深度和質量也相應提高。

按照這樣的方向和原則，一項勢在必行并且具有可操作的任務，就是進一步整合已有社會福利的組成部分，把社會保險、社會救助、社會服務等職能更加有效地統一起來，建成中國特色的福利國家。迄今為止，中國社會福利體系的形成和完善，正是遵循了各個組成部分發展與逐漸一體化相結合的基本路徑。如表1 所示，我們一般所指的社會保障體系，是由相應的社會保險和社會救助項目合并而成。進一步，按照民有所呼、政有所應的理念以及盡力而為和量力而行相統一的原則，主要由“七有”所代表的更全面的基本公共服務保障的內容得到正式確定，構成了社會福利體系的范疇。此外，基本公共服務邊界進一步拓展，旨在維護勞動者權益的各項制度，以及具有準公共品性質的社區和社會服務也被納入，這意味著所有相應的基本公共服務，盡皆統一于中國特色福利國家整體框架之中。

關于社會保障體系向福利國家過渡的必要性，還可以結合中國的情況做進一步的闡釋。無論是來自臨近高收入門檻發展階段的要求，還是應對人口老齡化、氣候變化的綠色轉型、人工智能發展的后果，中國的經濟社會發展以及民生保障，均面臨著十分嚴峻的挑戰。任何旨在突破瓶頸的進一步發展，都必須以充分托底的保障為前提。英國歷史學家艾瑞克·霍布斯鮑姆很早就預言道，社會主義理念有助于為世界上兩大難題，即生態危機和收入分配惡化，提供有效的解決方案。a 從人民日益增長的社會保護和基本公共服務需求來說，社會保障體系需要升級到社會福利體系或福利國家的層面。雖然兩個層次的體系都利用社會共濟的方式，意欲達到社會保護和基本公共服務的目標，但是，兩者之間仍然在覆蓋范圍、程度和方式上存在顯著差異。

首先，兩者的理論依據不盡相同，因而覆蓋范圍也是不一樣的，社會福利范圍必然大于社會保障范圍。例如，在社會保障體系下，醫療保障主要涉及城鎮職工醫療保險和城鄉居民醫療保險。而在社會福利體系的范圍內，滿足“病有所醫”的要求，不僅靠醫療保險項目，還要靠醫藥體制和公共衛生政策予以保障，因此，以公益性為導向的公立醫院發展、健全公共衛生體系，以及疫情防控救治體系等，也就成為題中應有之義。又如，具有普惠性質的保障性住房供給，整體上并不是社會保障的常規項目，而在“住有所居”的基本要求下，以公租房保障、城鎮棚戶區住房改造和農村危房改造等名目，a 住房保障被納入國家基本公共服務標準，成為社會福利體系的重要組成部分。

其次，兩者的實施方式不盡相同，覆蓋對象及范圍也有很大的差異。社會福利體系具有更明顯的普惠性、普世性。社會保障以保障內容為核心、以特定人群為對象，強調的是保障基本生活，總體來說難以避免項目設置上的碎片化、服務對象的排他性，以及管理體制上“鐵路警察、各管一段”的割裂特點。因此，社會保障項目往往要以職業、單位、戶籍等身份特征以及人口特征來界定對象，有時還要強調參保人的貢獻水平（多繳多得），借助家計狀況調查的方式識別受益者等。社會福利則以提高人民生活品質或社會福祉水平為核心，認為人的基本權利和社會必要水平福利是無需論證的，因而更加強調面向全體居民的全生命周期服務。社會福利體系的普惠化和普世化理念，既有助于最終規避“穆勒難題”，也更易于克服社會保障體制機制的內在缺陷。

最后，兩者具有大相徑庭的財政理念。社會保障更熱衷于執行中的增收節支，謹守“節約每一個銅板”的原則，社會福利則天然認為到對象手中的福利多多益善。早期福利國家的形成，即與財政理念的轉變密切相關。從福利國家形成之初，財政理念便與傳統理財理念分道揚鑣。b由于社會福利從全體居民的全生命周期著眼，既實施社會保護又進行人力資本培養，毋庸置疑地屬于長期的生產性支出。這就決定了，在摒棄短期或當期平衡的財政守則，以及由此衍生出來的“緊縮性”的財政紀律基礎上，從更長期的經濟社會發展過程考慮財政收支平衡，社會福利可以達到比直接目標更高的目的，即從供給側提升人力資本、擴大就業和提高生產率，從需求側穩定和擴大居民的消費能力及意愿、支撐經濟合理增速。供需兩側合力，又可以通過做大蛋糕形成有利于加大再分配力度的“分母效應”。

六、結語和改革建議

中國的經濟社會發展已經進入一個更高階段，也面對著變化了的環境和由此帶來的嚴峻挑戰。因應各國現代化的共性要求和中國的現實需要，中國的社會保障制度需要理念、范式和政策工具的與時俱進。由于以人工智能為核心的新技術對就業崗位的沖擊越來越具有不同于以往的特點，傳統的以識別受益人為特點的社會保障理念和范式，不僅執行難度明顯提高，其合理性和必要性也日益降低，制度變遷的趨勢便是轉向更加普惠化、更具有普世性。與此同時，社會保障盡力而為和量力而行統一原則的動態性，也與日俱增。在2035 年之前，中國將處于政府社會性支出更快速和更大幅度增長的“瓦格納加速期”，公共品邊界的顯著拓展兼具必要性和可行性。相應地，有必要也可以通過對現有社會保險、社會救助和社會福利服務等各項制度的整合，使得以全體居民為對象、以全生命周期為疆域的基本公共服務供給體系更趨完善，并成為中國式福利國家建設的契機。

這個過程的進展程度，歸根結底取決于體制改革、政策調整和制度建設的方向、力度和成效。從必要性和緊迫性出發，以創造必要制度條件為目標，關鍵領域改革的確定和推進應該遵循以下要點。首先，按照福利國家建設的整體要求，把現有的社會保障項目同基本公共服務保障的其他部分進行整合，實現制度建設的一體化推進。其次，作為推進基本公共服務均等化的一項基礎性改革，戶籍制度改革的核心，是削弱其識別基本公共服務供給對象的功能。因此，以此作為這項改革的優先步驟，預期可以取得立竿見影的效果。再次，從填補制度缺口入手，確保所有人口群體在生命周期的任何階段，均能夠獲得社會必要水平的基本公共服務，特別注重滿足“一老一小”對基本公共服務的特殊需求。最后，以補短板、扶弱項和破堵點為重點，以提高制度和體系的一體化水平為目標，對公共資源和政府社會性支出進行制度性重新配置，確保公平與效率的動態統一。

（責任編輯：華 穎）