生態環境法典中的自然與人文遺跡保護：立法緣由和文本安排

摘要：環境法體系從保護遺跡及其所處生態環境的角度對自然與人文遺跡進行保護，但當前存在保護力度偏弱、規范性不足以及專門性立法缺失等問題。在生態環境法典中對自然與人文遺跡保護進行全面規定，契合可持續發展的價值追求和系統治理與整體性保護的理念，反映了生態環境相關立法傳承優秀傳統文化的新趨勢。建議將自然與人文遺跡保護相關規定放置于自然生態保護編中的區域生態保護部分，并對二者進行統一規定；將自然遺跡、人文遺跡納入“生態環境”的概念范圍，明確其內涵與外延；規定自然與人文遺跡保護的基本原則和具體制度措施，同時還要考慮生態環境法典與相關單行法的銜接協調。

關鍵詞：生態環境；法典；自然遺跡；人文遺跡；遺產

中圖分類號：Ｄ９１２．６" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2024）03-0089-009

當前，我國已正式啟動生態環境法典編纂工作，計劃在今年內編制形成草案，并進行初次審議。［１］生態環境法典編纂是推進生態文明建設和環境法治體系的基礎性工作，如何編纂出一部反映新時代特點和人民意愿的、系統規范協調的生態環境法典草案，不僅是立法機關的工作目標，更是學界近些年的關注熱點。法典編纂作為國家最高立法活動，不僅可以通過形式理性提升法律規范的體系性，還可以促進國家戰略轉型、實現社會發展變革、弘揚中華優秀傳統生態文化和法律文化。［２］

中國有著豐富的自然與人文遺跡資源。黨的二十大報告中提出要“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，全方位、全地域、全過程加強生態環境保護”。自然與人文遺跡保護歷來是環境保護工作的重要組成部分。生態環境法典是環境保護法的全面升級和系統性改造。在編纂生態環境法典之際，是否需要繼續延續環境保護立法傳統，加強對自然與人文遺跡保護的立法規范，亟須開展系統論證。本文主要考察環境法體系中的自然與人文遺跡保護，分析生態環境法典中規定自然與人文遺跡的立法緣由，在借鑒國外環境法典編纂實踐的基礎上，探討其在生態環境法典中的文本安排，為編纂工作提供參考。

一、中國自然與人文遺跡的環境法保護：必要性、現狀及不足

我國諸多法律都涉及自然與人文遺跡保護。［３］以《環境保護法》為核心的環境法體系從遺跡及其周邊生態環境的角度對自然與人文遺跡進行保護。環境法體系與《保護世界自然與文化遺產公約》《文物保護法》及國內遺產保護法體系在遺跡保護方面也存在著密切的聯系。

（一）環境法保護自然與人文遺跡的必要性

第一，保護周邊生態環境是遺跡保護的重要組成部分。自然遺跡是大自然賦予人類的寶貴財富，人文遺跡是人類世代與周圍生活環境在長期相互聯系過程中形成的智慧結晶。文化遺產不能和它所見證的歷史與所產生的環境分離出來［４］，遺跡所處的周邊環境對于維持其真實性和完整性、推動其可持續發展有著重要影響，保護遺跡本身也往往包含了對其周邊環境的保護，這些都得到了國內外相關規范性文件的確認，如《關于歷史地區的保護及其當代作用的建議》《保護文物建筑及歷史地段的國際憲章》《西安宣言》《關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》等。

第二，遺跡保護的好壞關系到生態環境保護的成效。我國境內不少自然遺跡跨越地域面積大、波及范圍廣、生態系統復雜，對其保護的好壞既是檢驗生態環境保護水平的重要標準，也會影響到生物多樣性及遺跡周邊環境狀況。保護遺跡及其周邊環境，有助于推動中國世界自然與文化遺產的申報及建設工作，可引來更多的社會關注度和經濟支持，形成遺跡與生態環境保護的良性循環。

第三，遺跡保護為開展生態環境保護工作提供技術參照。無論是自然遺跡還是人文遺跡，都經歷了地球漫長的地質變化和生物演化過程，經受了復雜的生態系統影響，一些面積廣闊的自然和人文遺跡更是蘊含了豐富的生物群落，通過對遺跡及其生物群落的監測，可間接掌握遺跡周圍的歷史環境和氣候狀況，對于當前開展生態環境保護工作具有重要的技術參考價值。

第四，近現代遺產保護實踐中，越來越強調遺產與自然環境的“關聯性和整體性”。［５］比如，保護古村落、古建筑過程中，工作人員需要立足當地自然環境和社群活動，并考慮大氣治理、水資源利用與污染物排放管控、自然資源開采、生物多樣性保護等多方面因素。一些保護措施既是遺產保護也是生態環境保護的一部分，如《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出要建設長城、大運河、長征、黃河等國家文化公園，加強世界文化遺產、文物保護單位、考古遺址公園、歷史文化名城名鎮名村保護。黃河文化公園的建設既是文化遺產保護的重要方式，也有助于推動黃河流域生態環境持續向好改善。

（二）環境法體系中的自然與人文遺跡保護：源流、概念及與相關立法比較

1.由“名勝古跡”到“自然遺跡、人文遺跡”

《環境保護法》經歷了由保護“名勝古跡”到“自然遺跡、人文遺跡”的轉變。1979年《環境保護法》（試行）第3條將“環境”列舉為“大氣、水、土地、礦藏、森林、草原、野生動物、野生植物、水生生物、名勝古跡、風景游覽區、溫泉、療養區、自然保護區、生活居住區等”；第17條規定，“在城鎮生活居住區、水源保護區、名勝古跡、風景游覽區、溫泉、療養區和自然保護區，不準建立污染環境的企業、事業單位”。1989年《環境保護法》第2條對“環境”作了定義和列舉，即指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。該規定用“自然遺跡、人文遺跡、風景名勝區”代替了舊法中的“名勝古跡、風景游覽區、溫泉、療養區”，從而與《世界文化和自然遺產公約》中規定的自然遺產和文化遺產更好地銜接［６］，也增強了法律條文表述的凝練性和科學性”。［７］

考察其他立法文本，“名勝古跡”主要被作為歷史文化遺產保護的一部分進行規定的。政務院于1950年頒布的《關于規定古跡、珍貴文物圖書及稀有生物保護辦法》中就有對“名勝古跡”的規定，即“我國所有名勝古跡，及藏于地下，流散各處的有關革命、歷史、藝術的一切文物圖書，皆為我民族文化遺產”。1978年憲法尚未有保護文化遺產的內容，僅在第11條第3款規定，國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害。1982年憲法在第22條第2款中將“名勝古跡”與“珍貴文物”并列作為文化遺產保護的一部分，體現了對“文化大革命”期間全國各地破壞文物古跡教訓的反思［８］；第26條第1款規定，國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。由此可見，從字面上理解，憲法是將以名勝古跡為代表的文化遺產保護與保護生活環境和生態環境相并列規定的。《刑法》第324條第2款故意損毀名勝古跡罪中的“古跡”指的是全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的文物以外的不可移動文物，即市、縣級文物保護單位及未被確定為文物保護單位的不可移動文物，對于故意損毀被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的文物則屬于該條第1款故意損毀文物罪的規制范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關于辦理妨害文物管理等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕23號）第4條進一步解釋為，風景名勝區的核心景區以及未被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物的本體，應當認定為刑法第324條第2款規定的“國家保護的名勝古跡”。即，刑法將風景名勝區的核心景區理解為“名勝”，未被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的不可移動文物理解為“古跡”。［９］此外，《森林法》（2009）第4條中規定的特種用途林中列舉了“環境保護林、風景林、名勝古跡和革命紀念地的林木”，將名勝古跡與環境保護并列，可見對名勝古跡的保護主要側重其所具有的人文和歷史價值。

2.自然遺跡與人文遺跡的概念

自然與人文遺跡是自然與文化遺產的重要組成部分?！董h境保護法》未對自然遺跡、人文遺跡進行明確定義，僅在第29條第2款將“自然遺跡”列舉為“具有重大科學文化價值的地質構造、著名溶洞和化石分布區、冰川、火山、溫泉等”，也未對人文遺跡的外延進行規定。按照《中國大百科全書》對“自然遺跡法”的解釋，其將自然遺跡理解為自然遺產，系自然界在其自身的發展過程中天然形成和遺留下來的，在科學、文化和觀賞等方面具有突出的普遍價值的自然客體及其保留地或遺跡地，如溶洞、瀑布、奇峰異石、化石分布區、火山、溫泉、冰川遺跡、典型的地質構造、生物化石產地、特有動植物生境等自然區域。（１）按照《世界遺產公約》第1、2條規定，“文化遺產”主要包括建筑物、碑雕等單體古跡、建筑群和遺址；“自然遺產”則主要包括自然面貌、動物和植物生境區、天然名勝或自然區域?？梢?，該公約中自然遺產的外延比自然遺跡更廣，其將動物和植物生境區等作為生態系統整體考慮在內。國家標準《自然保護區類型與級別劃分原則》（GB/T14529－93）從技術標準的角度將自然遺跡列舉為具有特殊意義的地質遺跡和古生物遺跡，其中地質遺跡包括“特殊地質構造、地質剖面、奇特地質景觀、珍稀礦物、奇泉、瀑布、地質災害遺跡”; 古生物遺跡包括“古人類、古生物化石產地和活動遺跡”。由此可見，法律及技術意義上的自然遺跡均比自然遺產外延要小。相較于自然遺產，自然遺跡具有不可移動性和非生物性的特點，而自然遺產則既包括地質和自然地理結構，也包括一些生物結構。

盡管《世界遺產公約》將文化遺產限定為物質文化遺產，但根據《國務院關于加強文化遺產保護的通知》（2005），文化遺產包括物質文化遺產和非物質文化遺產，前者是具有歷史、藝術和科學價值的文物，包括古遺址、古墓葬、歷史上的重要實物、藝術品等不可移動文物和歷史文化名城（街區、村鎮）。而無論是《環境保護法》還是相關國家標準，均沒有對“人文遺跡”進行定義。按照《辭?！返慕忉?，人文指的是人類社會中的各種文化現象或人情事故；遺跡主要是舊址，考古學上指古代人類活動遺留下來的痕跡，包括居室、窖穴、墓葬、巖畫等遺存。［１０］因此，人文遺跡的內涵與《世界遺產公約》所指的文化遺產類似，但比國內規范性文件中文化遺產的內涵要狹窄，不包括非物質類文化遺產。因之，自然與文化遺產比自然與人文遺跡的內涵更豐富、外延更廣。

人文遺跡與文物具有諸多交叉重合之處。納入《文物保護法》保護的“文物”既包括古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物，也包括歷史上各時代重要實物、藝術品、文獻、手稿、圖書資料、代表性實物等可移動文物。因此人文遺跡也與不可移動文物意思相近。文物包括可移動文物和不可移動文物，而人文遺跡則突出其不可移動性?？傊?，《環境保護法》所保護的人文遺跡僅限于物質性存在、不可移動且作為自然生態組成部分的文化遺產或文物。

3.與相關立法的比較

《世界遺產公約》等遺產保護法體系［３］171-173對遺產保護主要強調從“歷史、藝術或科學角度”，且被納入世界遺產體系的遺產應具有“突出的普遍價值”。通過環境法體系保護自然與人文遺跡，更側重于保護具有生態價值的自然與人文遺跡，對文化遺產的保護更側重于其資源屬性及周邊環境保護，將其納入地球生態系統的整體考慮［１１］，且往往采取區域整體性保護的方式。比如，為保護遺跡資源而成立的自然保護區、風景名勝區等。自我國開始建設以國家公園為主體的自然保護地體系以來，各級各類自然保護區、風景名勝區及國家公園等特殊保護區域將統一由國家林業和草原主管部門進行管理。這一點也在國家林業和草原局發布的《國家級自然公園管理辦法（試行）》中得到貫徹。依據該管理辦法，對具有生態、觀賞、文化和科學價值的自然生態系統、自然遺跡和自然景觀，經國務院及其部門依法劃定或者確認為國家級自然公園，實施長期保護、可持續利用并納入自然保護地體系管理的區域。

《文物保護法》重點保護和發揮文物的教育、科學和文化功能，主要對經認定的具有歷史、藝術、科學價值的不可移動文物、考古發掘、館藏文物及民間收藏文物的保護工作進行規范，以使中華民族優秀的歷史文化遺產得以世代傳承。與自然因素融合的歷史遺跡與自然狀態主要因其自然的本質屬性而屬于環境的范疇［１2］，環境法體系中的人文遺跡是作為生態環境整體的組成部分而被納入保護范圍，在保護邊界和方式上均區別于文物及遺產法對文化遺產或文物的保護。

（三）環境法體系保護自然與人文遺跡存在的不足

《環境保護法》主要為自然與人文遺跡保護提供了基本原則與制度支持。［3］170-173整體而言，以《環境保護法》為主體的環境法體系在自然與人文遺跡保護方面主要存在以下不足：

1.《環境保護法》對自然與人文遺跡的保護力度偏弱。當前全球氣候變化及極端天氣頻發成為自然與人文遺跡保護面臨的重要風險和挑戰［１3］，對可持續發展構成威脅。但《環境保護法》長期存在保護理念及功能定位的偏差、內容全面性及可操作性的先天不足等問題，地方性立法也是參差不齊，導致對自然與人文遺跡保護的力度偏弱。［3］172-173

2.《環境保護法》對自然與人文遺跡的規范性不足。自然遺跡與人文遺跡盡管被納入《環境保護法》中“環境”的組成部分，但相較于大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原等其他要素或區域，自然遺跡與人文遺跡在內涵和外延方面均較為復雜，且沒有較為成型的法律或技術上的概念界定，這種模糊處理的方式增加了實踐中的執法和守法難度。此外，自然與人文遺跡不僅具有生態價值，更有著獨一無二的遺產價值，理應比一般環境要素受到更好的保護和關注。但縱觀《環境保護法》全文，僅在第29條第2款作了一般性規定，并未進一步規定相關制度措施。

3.專門性立法缺失。我國尚未有專門的遺跡或遺產類保護立法。在人文遺跡保護方面，《十四屆全國人大常委會立法規劃》已將歷史文化遺產保護法列為“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。在自然遺跡保護方面，如前所述，我國將最終形成以國家公園為主體的自然保護地分類系統，以逐步改變以往各級各類生態保護區域存在的重疊設置、多頭管理、邊界不清的局面。但反映到立法層面，被寄予厚望的國家公園法或自然保護地法雖然已被納入立法進程，但仍在緩慢推進中。國家林業和草原局近期頒布的《國家級自然公園管理辦法（試行）》僅適用于具有生態、觀賞、文化和科學價值的自然生態系統、自然遺跡和自然景觀，人文遺跡未被涵蓋在內；而且，在保護層次上限于國家級自然公園，無法保護國內廣泛存在的各級各類自然遺跡。

二、生態環境法典中規定自然與人文遺跡保護的立法緣由與域外立法實踐

生態環境法典編纂作為環境立法的最高形式，本質上是環境法規范的體系化［１4］，需要以國家戰略目標為引領，遵循天人合一的自然生態整體觀，既要在尊重歷史傳統基礎上通過“編”確認主流秩序，使現行法更加凝練、完備；又要有前瞻性和引領性，通過“纂”進行制度創新，推動法秩序變革、提升。［１5］自然遺跡兼有自然與遺產雙重屬性［１6］，而人文遺跡則具有文化與遺產雙重屬性。在環境法典編纂過程中加強對自然與人文遺跡保護的規范，主要基于以下緣由。

（一）與生態環境法典的價值理念相契合

首先，契合可持續發展的價值追求。保護自然與人文遺跡是推動經濟、社會、生態及文化可持續發展的必然要求。當前以可持續發展為核心價值的環境法典編纂框架已然成為共識［１7］，其核心是指經濟、社會、生態環境的協調發展，注重代內、代際、利用與發展的關系［１8］，而在可持續發展內部，“環境持續是基礎，經濟持續是條件，社會持續是目的”［１4］31。自然遺跡與生態環境均來源于自然界，人文遺跡也是人類環境中的重要組成部分，遺跡保護與生態環境保護同根同源，都是為了保衛地球家園。除了具有自然和文化屬性外，遺跡的遺產屬性承載了當今世代與過去和后世人們之間的內在聯系，需要當代人保護其真實性、完整性并傳給子孫后代，實現遺產的代際傳遞。

其次，契合系統治理與整體性保護的理念。生態文明思想為生態環境法典的編纂提供方法論層面的指引。［１9］環境法典編纂貫徹生態系統方法，通過“山水林田湖草沙統籌治理”全面實現生態系統管理目標［20］，即以生態價值為指引，重視生態系統的獨特性和完整性，從系統整體角度綜合運用各種手段保護和管理生態環境相關物質和空間，來解決環境及其相關問題。［１5］50自然與人文遺跡都是不可估價且無法替代的財產，一旦遭受破壞或消失，對于各國及世界都是一種損失和浩劫，尤其是世界遺產屬于獨一無二、不可復制的財富，具有“突出的普遍價值”，更需要予以特殊保護?？v觀世界遺產保護發展歷史，其在保護方法上也經歷了由以往單純的單體保護向整體性保護轉變的過程，日益呈現區域化整體保護的趨勢。［2１］這也與當前正在進行的自然保護地立法“優先保護生態整體性”的價值追求相一致。［22］

（二）體現了傳承優秀傳統文化的生態環境立法新趨勢

培育弘揚生態文化是美麗中國建設的重要組成部分。自然與人文遺跡作為自然界及先人留給當代及后代的寶貴財富，凝結了人類智慧和精神文化價值。保護自然與人文遺跡不僅在于保護生態環境，還在于傳承先人遺留給今世后代的智慧及文化精髓。注重保護文化因素既是生態文明建設的要求，也成為當前生態環境保護立法的一種新趨勢。2022年出臺的《黃河保護法》專門設置“黃河文化保護傳承弘揚”一章，規定了保護、傳承及弘揚黃河文化的具體措施，這在生態環境保護相關立法領域屬于一種創新。在國外，一些國家或地區將文化與生態環境主管部門合二為一，也側面說明了文化與環境保護工作的密切聯系。比如瑞典斯德哥爾摩省環境保護廳統一管理城市建設和文物保護工作，而不再設文化管理部門，從而更好地推動生態環境保護與文化遺產保護協同發展。［23］生態環境法典雖致力于保護環境，但不應只局限于保護眼前，而是要貫通古今、著眼長遠，為推進生態保護與文化傳承融合互進提供立法支持。

（三）彌補現行環境保護法的不足

我國50多年的環境基本法歷史在發展過程中形成的立法價值理念、原則目標、制度框架、立法技術等，為環境法典編纂提供了必要的基礎和支持。［24］但是在保護自然與人文遺跡方面存在諸多不足。中國環境法典編纂按照“總則＋污染控制編 ＋自然生態保護編＋綠色低碳發展編＋生態環境責任編”的結構進行編纂［25］，從理念原則、框架體系、內容表達等多個方面對《環境保護法》進行全面升級改進。建議抓住環境法典編纂契機，在法典中加強對自然與人文遺跡保護的法律規范。

（四）域外環境法典編纂實踐

當前出臺環境法典或生態法典的國家基本都在法典中規定了遺跡或者自然和文化遺產保護相關的內容，即便是最終未獲通過的《德國環境法典》也規定了自然遺跡保護相關的內容。國外法典中相關的規定主要呈現以下特點：

一是，在遺跡的范圍界定上，有的采用寬泛的遺產概念，將遺跡擴展至自然界所有天然存在的生物或者自然空間等；有的則限定為遺跡保護。《法國環境法典》對遺產及遺跡保護均作了規定，其中第L110-1條規定，陸地和海洋的自然空間、自然資源和自然環境、遺跡、晝夜景觀、空氣質量、生物及生物多樣性屬于全民族共同的遺產。該遺產產生生態系統服務和使用價值。生物過程、土壤和地質多樣性共同促進該遺產的形成。第L350-1A條規定，景觀指來自自然或人工要素，可被人群感知且相互作用十分活躍的領土的一部分。《法國環境法典》在第三卷自然空間中規定了海岸帶、公園和保護區、遺跡、景觀、接觸自然、綠色基礎設施與藍色基礎設施六編；其中在第四編設“被登記和分類的遺跡”一章，分清單與分類、組織和刑事規定三節進行規定，主要基于公益角度保護各地區遺跡，建立自然紀念地和遺跡的清單、進行分類，并對其進行定期更新。［26］第四卷為自然遺產，分為自然遺產保護、狩獵、淡水漁業與漁業資源管理三編：自然遺產保護一編中規定了自然遺產的保護與監測、自然遺產使用框架規定、非馴化動物圈養、自然棲息地與野生動植物保護，狩獵一編規定了狩獵組織、狩獵區、狩獵許可證、狩獵活動、管理措施等狩獵相關內容，淡水漁業與漁業資源管理一編則規定了水環境保護與漁業遺產保護、水環境與漁業資源管理、捕魚權等。［27］此外，法國遺產保護立法也有著悠久的歷史。［28］2004年和2011年還先后頒布了《法國遺產法典（法律部分）》和《法國遺產法典（法規部分）》。［29］ 《瑞典環境法典》對自然遺跡和文化保護區均做了規定。［30］

二是，將自然遺跡與人文遺跡或文化遺產進行一體化保護?！度鸬洵h境法典》第二編自然保護部分，包括區域保護和保護動植物物種的特殊規定這兩章。區域保護一章主要包括：進入私人土地的權利、國家公園、自然保護區、文化保護區、自然遺跡、動植物棲息地保護區域、野生動物和植物禁獵禁伐區、沿岸保護區、環境保護區、水域保護區、海洋研究、臨時禁止令、利益考量、未遭破壞的自然環境區域名錄、特別保護區和特別保留區。其中，第9條是關于文化保護區的規定，即為了保存有價值的文化景觀，某塊土地或水域可以被指定為文化保護區，該區域應當適用本章第4條至第6條（關于自然保護區）的規定，該區域中存在《古跡及發掘法》（1988：950）規定的作為歷史建筑物保護的建筑或構筑物、教堂遺址或是固定古建筑的事實不應影響該區域被指定為文化保護區。第10條是關于自然遺跡的規定，即可以把需要特別保護和護理的特定自然物體指定為自然遺跡。自然物體周邊的土地在必要時也可以劃入自然遺跡，以便提供充足的空間對該遺跡進行保護。［30］２７－２９

不過，也有僅規定自然遺跡而對人文遺跡不作規定，如《德國環境法典》第277條規定，自然遺跡指的是受法律約束的、自然中的單個客體，其主要基于以下原因而具有保護必要性：（1）基于科學的、自然歷史和風土人情的理由；（2）基于其稀有性、特殊性或者美觀性［3１］。

三是，在生態環境法典中注重加強對生態文化的規范。如《菲律賓環境政策》（第1151號總統令）在第2條中規定將“保護菲律賓的重要歷史和文化遺產作為目標之一”。《菲律賓環境法典》第59條明確規定每個人都有義務協助保護國家的歷史和文化資源，如遺跡、構筑物、工藝品、文件、物品、紀念碑和珍貴的樹木。［3２］

《獨聯體生態示范法典》也比較重視對生態文化的宣傳和教育。其將特別自然保護區界定為具有特殊的生態、科學、歷史文化以及休閑意義的自然系統和自然客體的陸地、水域以及其上方的空域，并為其建立特殊保護區域；在第58條規定，應當針對作為國家歷史文化遺產客體的特別自然保護區（國家自然保護區、國家公園等）開展生態啟蒙教育活動。［3３］

四是，大部分國家將遺跡保護作為生態區域保護的組成部分。如《瑞典環境法典》將自然遺跡作為區域保護的一部分、《法國環境法典》將遺跡作為自然空間的組成部分進行規定。

三、自然與人文遺跡保護在生態環境法典中的

文本安排

在生態環境法典中規定自然與人文遺跡保護，既是對環境法的反思與總結，也進一步強化了新時期生態環境保護的理念價值，并通過保護周圍生態環境的方式更好傳承中華傳統文化。建議主要從以下方面進行安排。

（一）體系定位

1.作為生態區域保護的重要組成部分

自然生態保護編凸顯“自然”和“生態”兩大特性［3４］，把自然界中客觀存在的各種具有自然屬性、參與生態過程、發揮生態功能、需要法律保護的物質、空間和系統都納入調整范圍，按照“總—分”體例展開，形成“基本規定+生態要素與生態區域保護專章+行政法律后果”的框架。［14］33-34生態區域包括國家公園、自然保護區在內的各類自然保護地。［20］116實踐中，對自然與人文遺跡周邊生態環境的保護也是生態環境執法的重要組成部分。建議在“自然生態保護編”中將其作為區域保護的一部分進行規定，納入生態系統整體考量，從而形成生態環境與遺跡保護的合力。

2.對自然與人文遺跡進行一體化保護

生態環境本身包含天然的自然環境和人工改造過的人為環境，自然遺跡與人文遺跡均是環境的組成部分，從生態系統保護的角度看并無區別；而且在遺產法體系內，二者也往往被一并保護，如《保護世界自然與文化遺產公約》通過“突出的普遍價值”標準，建立了自然與人文遺產之間的連接；《關于規定古跡、珍貴文物圖書及稀有生物保護辦法》也將文化遺產與自然生物進行統一保護。此外，很多遺跡如世界自然與文化雙遺產，具有自然與文化雙重要素，但我國的世界文化遺產與自然遺產卻被分屬于不同的部門進行監督和管理：文物部門負責世界文化遺產保護和管理工作，自然遺產和自然與文化雙遺產的申請與保護管理則主要由國家林業和草原管理部門負責，從而人為割裂了自然與文化遺產之間的鏈接?！吧鷳B環境”概念強調“環境”的整體性與系統性［3５］，在生態環境法典中對自然與人文遺跡進行統一規定，立足于生態系統本源來解決遺跡保護問題，有助于樹立“自然保護與文化保護協同并重發展”原則［3６］，推動自然與人文遺跡保護的協同發展。

（二）內容安排

生態環境法典編纂應該選擇體現環境法本質和實現國家目標最為根本和精要的部分加以整合，對其基礎性范疇、制度和內容進行全面規定。［3７］建議在生態環境法典中規定以下內容。

1.將自然遺跡、人文遺跡納入“生態環境”的范圍

生態環境法典總則的主要內容是確立法典的立法宗旨、確定調整范圍、建立生態環境治理體系和基本原則、規定一般性規則等［3７］３４。建議在總則中明確將自然遺跡、人文遺跡作為“生態環境”的組成部分。

要不要在法典中規定外延更為廣泛的“遺產”來替代“遺跡”？在國內環境保護相關立法中也有規定遺產保護的例子，如《黃河保護法》除規定對黃河流域的自然與人文遺跡進行保護之外，也規定了包括非物質文化遺產在內的文化遺產保護，以全面傳承弘揚黃河文化。筆者認為，其一，《黃河保護法》是一部保護黃河流域可持續發展的綜合性立法，環境保護僅是其中的一個領域，其還承載著推進水資源節約集約利用，推動高質量發展，保護傳承弘揚黃河文化的重任；而生態環境法典則主要通過規范生態環境保護以推動經濟社會可持續發展，至于資源開發、文化保護等并不屬于其主要調整范圍。其二，如本文前述，遺產的概念范圍要遠遠大于遺跡，遺跡主要強調其不可移動性，而無論是自然遺產還是文化遺產都包括可移動的遺產，文化遺產還包括非物質文化遺產。為避免法典的規則泛化，建議按照《環境保護法》傳統，只對遺跡進行保護。其三，盡管環境基本法中“環境”的功能或價值從生態環境不斷延伸到美學、文化、歷史、娛樂等領域，如馬來西亞《環境質量法》第2條、智利《環境基本法》（1994）第2條、新西蘭《環境法》（1986）第2條，以及印度《環境保護法》（1986）、尼泊爾《環境保護法》（1997）及阿富汗《環境保護法》對“環境”的定義。［24］19-20但是，人們對“環境”價值期待的發展變化并不代表法典要調整保護對象自身。因此，建議生態環境法典僅規定客觀的、物質性存在的遺跡，即自然與人文遺跡。

2.明確自然遺跡與人文遺跡的內涵和外延

自然生態保護編首要任務是確立本編普遍適用的基礎概念、價值立場和治理理念，為構建契合生態整體保護的制度體系奠定基礎。［14］37建議生態環境法典彌補《環境保護法》的不足，在文本中參照相關立法和技術規定，明確自然遺跡與人文遺跡的內涵與外延。建議將自然遺跡表述為：自然界在其自身發展中天然形成和遺留下來的，在生態保護、科學、文化和觀賞等方面具有突出保護價值的自然客體及其保留地或遺跡地，包括地質構造、溶洞和化石分布區、冰川、火山、溫泉等地質遺跡、古生物遺跡等；將人文遺跡表述為：人類社會長期發展中形成和遺留下來的，在生態保護、歷史、科學、文化等方面具有突出保護價值的人為客體及其保留地或遺跡地，包括建筑物、碑雕等單體古跡，建筑群和遺址等。

3.明確自然與人文遺跡保護的地位與基本原則

首先，自然遺跡與人文遺跡不論其所有權如何，其遺產價值及生態環境價值具有公益屬性，屬于全民所有的寶貴財富。在我國不斷重視歷史文化遺產保護的背景下，對遺跡及其周邊生態環境保護日益重視。建議在法典中明確規定，自然與人文遺跡的遺產價值和生態環境價值屬于全民所有，任何單位和個人不得損毀和破壞。

其次，自然遺跡與人文遺跡保護與生態環境保護工作既有相似之處，也有其特殊性，在堅持保護優先原則之外，遺跡保護還需運用科學方法、先進手段進行保護。建議在法典中明確規定體現遺跡保護特殊性的基本原則，即自然與人文遺跡保護要堅持保護優先、科學保護、合理開發、永續利用的原則，保護其原真性和完整性。

4.規定主要制度措施

生態環境法典主要是通過對現行法的查缺補漏、擴展提升構建制度框架，發揮基礎性作用［20］。建議主要規定以下制度或措施。

一是名錄與分類保護制度。名錄與分類保護是文物、遺產保護及自然生態保護領域普遍實行的制度。比如，《文物保護法》對不可移動文物分為全國重點文物保護單位，省級文物保護單位，市、縣級文物保護單位；《地質遺跡保護管理規定》也將地質遺跡保護區分為國家、省級和縣級；《國家級自然公園管理辦法（試行）》也將國家級自然公園分為國家級森林公園、地質公園、海洋公園、風景名勝區等等。自然與人文遺跡也有多種分類，如有自然遺跡屬于世界遺產、國家或地方保護遺產的，有的人文遺跡屬于全國重點文物保護單位或省、市、縣級文物保護單位等等。

自然與人文遺跡存在于多種分類保護體系，如國家公園、文物保護單位、世界遺產地等等。為更好地對自然與人文遺跡周邊生態環境實施保護，亦需要根據名錄，針對不同的遺跡種類對其進行分類保護。生態環境法典不會改變文物及遺產保護法體系中的分類標準，也不會干涉各類保護地的保護體系，而僅從提升外部生態環境質量的角度，針對各級各類遺跡進行保護。建議規定，各級人民政府從生態、歷史、科學等角度建立自然遺跡與人文遺跡名錄，并定期予以更新。生態環境保護及其他相關部門應結合遺跡名錄或者其他分類體系協同開展生態環境保護。

二是整體性保護措施。按照自然遺跡與人文遺跡所處生態系統的邊界確定保護區范圍，是開展整體性保護的前提。建議在生態環境法典中規定，各級人民政府應當做好自然遺跡與人文遺跡所在區域范圍內的封山育林、退耕還林、植樹綠化工作，保護好林木植被和野生動植物種源繁殖、生長、棲息環境，保護自然和人文遺跡所處生態系統的完整性。

三是原真性保護制度。“原真性”和“完整性”是開展遺跡保護的最終目標。無論遺產法體系還是環境法體系，保護遺跡的目的都是為了使遺跡能夠真實地、完整地被世代傳承下去。因此，建議在生態環境法典中重申這一制度措施，以此明確對自然與人文遺跡保護的方向目標。建議條文表述為：對自然遺跡和人文遺跡開展生態環境保護，應保持自然遺跡和人文遺跡的原始風貌，禁止任何人以任何名義破壞其原真性。

四是公眾調查和參與制度。環境保護的外部性和公益性，使得公眾參與成為環境治理的一項必要制度措施。加之我國境內分布著眾多自然與人文遺跡，社區及公眾是遺產保護的首要見證者和參與主體。根據《生態文明體制改革總體方案》《推進國家治理體系和治理能力現代化》等中央文件精神，生態環境保護中應持續推進社會參與，自然與人文遺跡保護也不例外。建議規定：在自然與人文遺跡名錄制定和更新過程中應及時開展公眾調查，征詢利益關系人及社區居民的意見。應加強對自然遺跡與人文遺跡的宣傳教育和科學知識普及工作，鼓勵利益關系人、基層群眾性自治組織、社會組織、志愿者開展相關法律法規和保護知識的宣傳。各級人民政府引導制定相關激勵政策，鼓勵有關單位優先安排利益關系人及社區居民參與自然與人文遺跡管護。

（三）與相關單行法的銜接協調

“適度法典化”的核心在于調整范圍適度和體系化適度［3８］，并且需要采取“法典+單行法”的雙法源格局。［3７］33生態環境保護是自然與人文遺跡保護的一個側面。生態環境法典重在對自然與人文遺跡及其周邊生態環境進行保護，為維護自然與人文遺跡的原真性、完整性創造良好的外部環境。其無法也不能代替《文物保護法》及遺產保護法體系對自然與人文遺跡的法律規制。在專門法缺失的情況下，《十四屆全國人大常委會立法規劃》已將自然保護地法或國家公園法列為“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”。生態環境法典通過規定上述原則和制度措施，為今后出臺相關單行法提供規范指導，至于具體的監督管理體制、保護措施、法律責任等主要交由單行法來規制。

注釋：

（1）該書對“自然遺跡”單獨設置詞條，將其解釋為“具有若干特殊的自然或文化特征的自然景色區域”，并認為“自然遺跡往往具有突出的或獨特的價值”，“自然遺跡一般是具有突出意義的景色”，“有關的文化景觀可包括諸如洞穴居所、山頂懸崖上的堡壘、考古地點或對本地人民具有遺產地意義的自然地段”。該條對自然遺跡的解釋包含了部分人文遺跡，與該書在“自然遺跡法”解釋中的對自然遺跡的界定有些出入。參見《中國大百科全書·環境科學》編委會、《中國大百科全書》編輯部編：《中國大百科全書·環境科學》（修訂本），中國大百科全書出版社2002年版，第532頁。

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（責任編輯 曹樹青）

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作者簡介：岳小花（1982—），女，山東泰安人，法學博士，博士后，中國社會科學院法學研究所副研究員，主要研究方向：環境與資源保護法。